李軍國(guó) 趙曉強(qiáng)

【提要】中國(guó)農(nóng)村改革是從土地制度改革開(kāi)始的，十一屆三中全會(huì)以后，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的實(shí)行，打破了大鍋飯制度的束縛，拉開(kāi)了中國(guó)農(nóng)村土地制度變遷的序幕。四十年來(lái)，中國(guó)農(nóng)村土地制度經(jīng)歷了從“兩權(quán)分離”向“三權(quán)分置”的演變，確立了以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。本文以梳理改革開(kāi)放以來(lái)土地流轉(zhuǎn)政策演變和農(nóng)村土地制度變遷為脈絡(luò)，分析研究農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對(duì)中國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程、乃至對(duì)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的影響，通過(guò)歸納總結(jié)土地流轉(zhuǎn)政策和制度的成功經(jīng)驗(yàn)，以期尋找未來(lái)應(yīng)堅(jiān)持的改革方向和路徑。

【關(guān)鍵詞】?jī)蓹?quán)分離;三權(quán)分置;土地流轉(zhuǎn)政策;改革與實(shí)踐

眾所周知，中國(guó)農(nóng)村改革是從土地制度改革開(kāi)始的，十一屆三中全會(huì)以后，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的實(shí)行，打破了大鍋飯制度的束縛，拉開(kāi)了中國(guó)農(nóng)村土地制度變遷的序幕。四十年來(lái)，中國(guó)農(nóng)村土地制度經(jīng)歷了從“兩權(quán)分離”向“三權(quán)分置”的演變，確立了以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。這種體制形成的過(guò)程就是農(nóng)村不斷深化改革的結(jié)果。由于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的重大改革問(wèn)題都涉及農(nóng)村土地問(wèn)題，因此，土地問(wèn)題也成了現(xiàn)階段農(nóng)村改革的核心問(wèn)題。特別是對(duì)人多地少的中國(guó)而言，土地作為重要的生產(chǎn)要素，其政策與制度安排優(yōu)劣，決定著土地生產(chǎn)率的高低，決定著農(nóng)產(chǎn)品的供給是否有保障，決定著國(guó)家農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化走向。所以，梳理總結(jié)改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)土地流轉(zhuǎn)政策演變過(guò)程，對(duì)于加速推進(jìn)中國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。本文以時(shí)間脈絡(luò)為線索，研究分析農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對(duì)中國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的影響與啟示。

一、“兩權(quán)分離”的由來(lái)

（一）1978-1987年：“兩權(quán)分離”的確立與發(fā)展階段

“兩權(quán)分離”源于家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的推行，始于小崗村的土地承包到戶。1978年，安徽省發(fā)生特大干旱，秋糧無(wú)法下種。為了抵御旱災(zāi)，鳳陽(yáng)縣梨園公社小崗村18位農(nóng)民在一份不到百字的保證書(shū)上摁下了鮮紅的手印，這份包干保證書(shū)最主要內(nèi)容有三條：一是分田到戶;二是不再伸手向國(guó)家要錢(qián)要糧;三是如果干部坐牢，社員保證把他們的小孩養(yǎng)活到18歲。1979年10月，小崗村獲得大豐收，當(dāng)年糧食總產(chǎn)量66噸，相當(dāng)于全隊(duì)1966年到1970年5年糧食產(chǎn)量的總和。第一次向國(guó)家交了公糧，還了貸款。村民興奮地說(shuō)：“大包干，大包干，直來(lái)直去不拐彎，交夠國(guó)家的，留足集體的，剩下都是自己的。”同時(shí)，在肥西縣山南公社，農(nóng)民則實(shí)行包產(chǎn)到戶，由集體根據(jù)承包任務(wù)的完成情況進(jìn)行分配。四川、貴州、甘肅、廣東等省一些生產(chǎn)發(fā)展較差的社隊(duì)，也開(kāi)展了包產(chǎn)到戶。

雖然“包產(chǎn)到戶”“包干到戶”是小范圍的，但它具有標(biāo)志性的意義。因?yàn)樗蚱屏舜箦侊垺⒋蠛袈?，解決了出工不出力、種地糊弄人的問(wèn)題。這種做法在當(dāng)時(shí)也引發(fā)了激烈爭(zhēng)議，遇到重重阻力。

1980年5月31日，鄧小平在一次談話中公開(kāi)肯定了小崗村“大包干”的做法。他指出：“農(nóng)村政策放寬以后，一些適宜搞包產(chǎn)到戶的地方搞了包產(chǎn)到戶，效果很好，變化很快。有的同志擔(dān)心，這樣搞會(huì)不會(huì)影響集體經(jīng)濟(jì)。我看這種擔(dān)心是不必要的” 。1980年9月，中央在北京召開(kāi)各省市區(qū)黨委第一書(shū)記座談會(huì)，專(zhuān)題討論加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制，并印發(fā)了會(huì)議紀(jì)要《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個(gè)問(wèn)題》（中發(fā)〔1980〕75號(hào)）文件。文件指出，“在那些邊遠(yuǎn)山區(qū)和貧困落后的地區(qū)，長(zhǎng)期‘吃糧靠返銷(xiāo)，生產(chǎn)靠貸款，生活靠救濟(jì)的生產(chǎn)隊(duì)，群眾對(duì)集體喪失信心，因而要求包產(chǎn)到戶的，應(yīng)當(dāng)支持群眾的要求，可以包產(chǎn)到戶，也可以包干到戶，并在一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)保持穩(wěn)定?！?由此，“包產(chǎn)到戶”“包干到戶”在全國(guó)推開(kāi)。

1981年召開(kāi)的黨的十一屆六中全會(huì)充分肯定了聯(lián)產(chǎn)計(jì)酬責(zé)任制。到1981年底，全國(guó)農(nóng)村已有90%以上的生產(chǎn)隊(duì)建立不同形式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制，實(shí)行聯(lián)產(chǎn)計(jì)酬的占生產(chǎn)隊(duì)總數(shù)的80%以上。面對(duì)這一現(xiàn)實(shí)，1982年1月1日，中共歷史上第一個(gè)關(guān)于農(nóng)村工作的一號(hào)文件《全國(guó)農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》正式出臺(tái)。文件取消了包產(chǎn)到戶的禁區(qū)，肯定多種形式的責(zé)任制，特別是包干到戶、包產(chǎn)到戶，首次提到“承包”“土地的承包”“聯(lián)產(chǎn)承包制”“土地所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)”等重要概念。該文件的出臺(tái)結(jié)束了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“大鍋飯”的歷史，它對(duì)于中國(guó)農(nóng)村承包責(zé)任制的建立具有劃時(shí)代的歷史意義。

1983年的中央一號(hào)文件從政策上對(duì)“聯(lián)產(chǎn)承包制”給予高度肯定。文件指出，黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，中國(guó)農(nóng)村發(fā)生了許多重大變化。其中，影響最深遠(yuǎn)的是普遍實(shí)行了多種形式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制，而聯(lián)產(chǎn)承包制又越來(lái)越成為主要形式。文件強(qiáng)調(diào)，“穩(wěn)定和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制，仍然是當(dāng)前農(nóng)村工作的主要任務(wù)?！?并提出完善聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的關(guān)鍵是通過(guò)承包處理好統(tǒng)與分的關(guān)系。

同年，中共中央和國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)建立鄉(xiāng)政府的通知》，廢除了長(zhǎng)達(dá)25年的人民公社體制。土地家庭承包制取代人民公社，徹底打破了以生產(chǎn)隊(duì)及生產(chǎn)大隊(duì)為單位的“大鍋飯”體制?！鞍a(chǎn)到戶、包干到戶”，不僅實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形態(tài)從“以集體為單位”到“以家庭為單位”的轉(zhuǎn)變，也讓農(nóng)民家庭獲得了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

1984年的中央一號(hào)文件提出要“繼續(xù)穩(wěn)定和完善聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，幫助農(nóng)民在家庭經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，提高經(jīng)濟(jì)效益”。 該文件首次允許農(nóng)村土地有限度流轉(zhuǎn)，規(guī)定了土地可以在集體內(nèi)部社員間轉(zhuǎn)包，打破了在實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包之初政策上禁止土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的限制。雖然土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)入方尚未突破集體經(jīng)濟(jì)組織成員邊界，但允許“轉(zhuǎn)包”為土地在農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn)釋放出了明確的政策信號(hào)。

該文件對(duì)轉(zhuǎn)包條件作出了明確規(guī)定：“轉(zhuǎn)包條件可以根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r，由雙方商定。在目前實(shí)行糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)制度的條件下，可以允許由轉(zhuǎn)入戶為轉(zhuǎn)出戶提供一定數(shù)量的平價(jià)口糧”。 這可以看作是農(nóng)地流轉(zhuǎn)租金的最初形態(tài)。由此，國(guó)內(nèi)承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有償流轉(zhuǎn)的萌芽已經(jīng)出現(xiàn)。

1985年的中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)：“要繼續(xù)完善土地承包辦法” ;“聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)長(zhǎng)期不變” 。這不僅為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造了條件，也為“兩權(quán)分離”的確立和推進(jìn)農(nóng)村各項(xiàng)改革奠定了基礎(chǔ)。

1986年6月，全國(guó)人大常委會(huì)出臺(tái)《土地管理法》，這是中國(guó)賦予并保護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的最早一部法律。該法規(guī)定，承包經(jīng)營(yíng)土地的集體或個(gè)人，有保護(hù)和按照承包合同規(guī)定的用途合理利用土地的義務(wù)，并明確“土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受法律保護(hù)”。至此，中國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離的土地制度正式以國(guó)家法律形式固定下來(lái)。該法的出臺(tái)，標(biāo)志著中國(guó)過(guò)去實(shí)行的農(nóng)村土地集體所有，由生產(chǎn)隊(duì)統(tǒng)一生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體制的終結(jié)。

1987年，黨的十三大報(bào)告和中共中央下發(fā)的文件《把農(nóng)村改革引向深入》又進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“要鞏固和完善以家庭經(jīng)營(yíng)為主的多種形式的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”。

經(jīng)過(guò)幾年的改革實(shí)踐，以推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為突破口的農(nóng)村改革，顯示了其超出集體經(jīng)營(yíng)的巨大優(yōu)越性，它不僅順應(yīng)了民意，極大地調(diào)動(dòng)了中國(guó)億萬(wàn)農(nóng)民生產(chǎn)創(chuàng)業(yè)的積極性，而且推動(dòng)了農(nóng)村生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。表現(xiàn)在：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力獲得空前提高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全面增長(zhǎng)，不但解決了農(nóng)民自身溫飽問(wèn)題，也為滿足改善城市主要農(nóng)產(chǎn)品供給緊缺的狀況做出了貢獻(xiàn)。這一時(shí)期是新中國(guó)成立以來(lái)糧食產(chǎn)量、農(nóng)民收入增長(zhǎng)最快的時(shí)期，是城鄉(xiāng)居民收入之比最小的時(shí)期—7年間農(nóng)民收入增長(zhǎng)197.6%，城鄉(xiāng)居民收入差距由1978年的2.57：1下降到1985年的1.86：1。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的本質(zhì)就是“兩權(quán)分離”。具體而言：就是賦予了農(nóng)民在土地集體所有的前提下享受對(duì)土地的使用、經(jīng)營(yíng)和收益的權(quán)利。換句話說(shuō)，就是賦予農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，賦予農(nóng)民（農(nóng)戶）對(duì)生產(chǎn)的決策權(quán)和收益權(quán)，真正實(shí)現(xiàn)了土地集體所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的“兩權(quán)分離”，它的分離實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理體制與分配制度的變革。從這個(gè)意義上說(shuō)，“兩權(quán)分離”既是家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的具體表現(xiàn)形式，也是一種土地經(jīng)營(yíng)方式。以家庭承包為主的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式，不僅符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)和農(nóng)業(yè)發(fā)展一般規(guī)律，也符合生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑的內(nèi)在要求，更符合當(dāng)時(shí)中國(guó)的基本國(guó)情。它之所以受到農(nóng)民的歡迎，得到社會(huì)的認(rèn)可，是因?yàn)樗m應(yīng)了中國(guó)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的要求，兼顧了國(guó)家、社會(huì)、農(nóng)民各方面利益，它在提高土地、勞動(dòng)力等資源配置效率同時(shí)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民利益和國(guó)家利益的最大化。無(wú)論是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)踐探索，還是土地承包關(guān)系的穩(wěn)定與發(fā)展，都是建立在“兩權(quán)分離”的基礎(chǔ)上。所以說(shuō)，農(nóng)村土地制度是農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的核心。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)制下形成的“兩權(quán)分離”，是當(dāng)時(shí)生產(chǎn)條件下中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式績(jī)效選擇的最佳方案。它對(duì)于保障中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展起到了巨大作用，也為這一時(shí)期城市經(jīng)濟(jì)體制改革創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境。

不僅如此。這一時(shí)期中央連續(xù)下發(fā)的有關(guān)“三農(nóng)”文件，不僅為農(nóng)民爭(zhēng)取到了自由從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和進(jìn)行土地承包的權(quán)利，解決了“包產(chǎn)到戶，兩權(quán)分離”的問(wèn)題，也給予了農(nóng)民在自己的土地上自主從事工商業(yè)和小城鎮(zhèn)建設(shè)的權(quán)利。1982年的一號(hào)文件提出，要逐步發(fā)展專(zhuān)業(yè)分工和專(zhuān)業(yè)承包，逐步改變按人口平均包地的做法，把剩余勞力轉(zhuǎn)移到多種經(jīng)營(yíng)方面來(lái)。1984年的一號(hào)文件指出：隨著農(nóng)村分工分業(yè)的發(fā)展，將有越來(lái)越多的人脫離耕地經(jīng)營(yíng)，從事林牧漁等生產(chǎn)，并將有較大部分轉(zhuǎn)入小工業(yè)和小集鎮(zhèn)服務(wù)業(yè)。這是一個(gè)必然的歷史性進(jìn)步，可為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向深度廣度進(jìn)軍，為改變?nèi)丝诤凸I(yè)的布局創(chuàng)造條件。其他文件還提出要調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，取消統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)，放活農(nóng)村工商業(yè)，疏通流通渠道，促進(jìn)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，實(shí)行國(guó)家、集體、個(gè)人一起上的方針，創(chuàng)造出了多種經(jīng)營(yíng)并存和以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)促發(fā)展的新局面。尤其是中央下發(fā)的《把農(nóng)村改革引向深入》文件中提到中國(guó)人多耕地少，今后將有億萬(wàn)農(nóng)村勞動(dòng)力逐步從種養(yǎng)業(yè)轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。

上述政策措施的出臺(tái)，加速了中國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革向縱深發(fā)展。20世紀(jì)80年代中后期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“異軍突起”，就得益于國(guó)家向農(nóng)民開(kāi)放集體土地從事工業(yè)化的權(quán)利。它不僅解決了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就業(yè)的問(wèn)題，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村的分工分業(yè)，也帶動(dòng)了土地流轉(zhuǎn)，使農(nóng)民從土地中走出來(lái)。

（二）1988-2002年：“兩權(quán)分離”由鞏固完善走向法制化發(fā)展階段

隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包制在全國(guó)全面推開(kāi)，農(nóng)村的溫飽問(wèn)題已經(jīng)解決了，政府工作的重點(diǎn)隨之也從農(nóng)村開(kāi)始轉(zhuǎn)到城市，把改革重心放到城市國(guó)有企業(yè)等領(lǐng)域，但農(nóng)村改革一刻也沒(méi)有停止過(guò)，農(nóng)村改革始終圍繞鞏固完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制進(jìn)行。

1991年，黨的十三屆八中全會(huì)明確提出：“要把以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，作為中國(guó)鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的一項(xiàng)基本制度長(zhǎng)期穩(wěn)定下來(lái)?！?/p>

1993年，全國(guó)人大通過(guò)的憲法修正案首次把“農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”寫(xiě)入憲法，并把它確定為社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)的性質(zhì)，這在法律上為“兩權(quán)分離”從實(shí)踐政策層面向制度層面的邁進(jìn)創(chuàng)造了條件。隨后，中央《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》文件明確提出，“在堅(jiān)持土地集體所有和不改變土地用途的前提下，經(jīng)發(fā)包方同意，允許土地的使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓?！边@意味著，除轉(zhuǎn)包外，出租等其他形式的土地流轉(zhuǎn)也是符合政策的。同時(shí)，該文件提出了第一輪土地承包期到期之后，再延長(zhǎng)30年不變。

同年，黨的十四屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》再次強(qiáng)調(diào)，“以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制和統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，是農(nóng)村的一項(xiàng)基本經(jīng)濟(jì)制度，必須長(zhǎng)期穩(wěn)定，并不斷完善。在堅(jiān)持土地集體所有的前提下，延長(zhǎng)耕地承包期?！?“允許繼承開(kāi)發(fā)性生產(chǎn)項(xiàng)目的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，允許土地使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓?！?/p>

1995年，《關(guān)于做好1995年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見(jiàn)》文件（中發(fā)[1995]6號(hào)）首次提出“要逐步完善土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)制度”。

1996年，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于“九五”時(shí)期和今年農(nóng)村工作的主要任務(wù)和政策措施》文件中再次強(qiáng)調(diào)：“穩(wěn)定和完善黨在農(nóng)村的基本政策，深化農(nóng)村改革，把農(nóng)民的積極性引導(dǎo)好、保護(hù)好、發(fā)揮好。土地承包期延長(zhǎng)三十年，開(kāi)發(fā)“四荒”的承包期可以更長(zhǎng)一些，這是穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營(yíng)的重大政策，一定要貫徹落實(shí)好。” 同年，國(guó)家印發(fā)的《“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出，“鼓勵(lì)土地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)讓?zhuān)袟l件的地方逐步推進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)?！?/p>

針對(duì)國(guó)內(nèi)許多地方第一輪土地承包期限已到的情況，1997年，中辦和國(guó)辦連續(xù)下發(fā)了兩個(gè)文件，即《關(guān)于1997年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見(jiàn)》和《關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》，這兩個(gè)文件就如何“落實(shí)延長(zhǎng)土地承包期政策，穩(wěn)定土地承包關(guān)系;第一輪土地承包到期后，土地承包期再延長(zhǎng)30年”等問(wèn)題進(jìn)行了工作部署。這些政策舉措的出臺(tái)，不僅給廣大農(nóng)民吃了定心丸，也調(diào)動(dòng)了土地承包經(jīng)營(yíng)者的生產(chǎn)積極性。

1998年，黨的十五屆三中全會(huì)首次提出：“實(shí)行土地集體所有、家庭承包經(jīng)營(yíng)使用權(quán)同所有權(quán)分離，建立統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，理順了農(nóng)村最基本的生產(chǎn)關(guān)系?！?“土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，要堅(jiān)持自愿、有償?shù)脑瓌t依法進(jìn)行，不得以任何理由強(qiáng)制農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓。少數(shù)確實(shí)具備條件的地方，可以在提高農(nóng)業(yè)集約化程度和群眾自愿的基礎(chǔ)上，發(fā)展多種形式的土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)?！?/p>

同年修訂的《土地管理法》第十四條規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員承包經(jīng)營(yíng)，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。土地承包經(jīng)營(yíng)期限為三十年。發(fā)包方和承包方應(yīng)當(dāng)訂立承包合同，約定雙方的權(quán)利和義務(wù)。承包經(jīng)營(yíng)土地的農(nóng)民有保護(hù)和按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務(wù)。

1999年，第九屆全國(guó)人大第二次會(huì)議通過(guò)憲法修正案，確立“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”。這一修改從憲法上對(duì)農(nóng)村家庭承包責(zé)任制并賦予農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)給予認(rèn)可。此次修憲為《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》的修改和起草制定提供了依據(jù)。

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入了全面快速發(fā)展的新階段，農(nóng)民工大量進(jìn)城務(wù)工，加速了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，但土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的毀約等問(wèn)題，特別是有些企業(yè)和基層農(nóng)村干部介入農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)，致使農(nóng)民利益受損，引發(fā)農(nóng)民群體性上訪。為此，2001年，《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》將過(guò)去出臺(tái)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策進(jìn)行系統(tǒng)化梳理歸納，并提出，要認(rèn)真落實(shí)中央關(guān)于土地承包期再延長(zhǎng)30年不變的政策，農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)要在長(zhǎng)期穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的前提下進(jìn)行，土地流轉(zhuǎn)必須堅(jiān)持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t;加強(qiáng)對(duì)農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的領(lǐng)導(dǎo)，正確引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)工作，規(guī)范企事業(yè)單位和城鎮(zhèn)居民租賃農(nóng)戶承包地，中央不提倡工商企業(yè)長(zhǎng)時(shí)間、大面積租賃和經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶承包地，地方也不要?jiǎng)訂T和組織城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村租賃農(nóng)戶承包地。該文件對(duì)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行了規(guī)范，即“規(guī)范企事業(yè)單位和城鎮(zhèn)居民租賃農(nóng)戶承包地” ;“外商在中國(guó)租賃農(nóng)戶承包地，必須是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、加工企業(yè)或農(nóng)業(yè)科研推廣單位” ;“土地流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)包費(fèi)、轉(zhuǎn)讓費(fèi)和租金等，應(yīng)由農(nóng)戶與受讓方或承租方協(xié)商確定” 。文件表述使用了“土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)”“承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)”“土地流轉(zhuǎn)”等詞語(yǔ)。同年國(guó)家“十五”計(jì)劃綱要也提出“在長(zhǎng)期穩(wěn)定土地承包關(guān)系的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)有條件的地區(qū)積極探索土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革”。

2002年，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《農(nóng)村土地承包法》。該部法律系統(tǒng)地將農(nóng)村土地承包政策上升為法律，規(guī)定了國(guó)家實(shí)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度，國(guó)家依法保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系的長(zhǎng)期穩(wěn)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地，國(guó)家保護(hù)集體土地所有者的合法權(quán)益，保護(hù)承包方的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，任何組織和個(gè)人不得侵犯，國(guó)家保護(hù)承包方依法、自愿、有償?shù)剡M(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)等條款。同時(shí)，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得、保護(hù)、流轉(zhuǎn)，發(fā)包方和承包方的權(quán)利和義務(wù)，以及農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的方式、原則、程序等基本問(wèn)題作出了全面規(guī)定。包括：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。承包者享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和處置產(chǎn)品;承包地被依法征用、占用的，有權(quán)依法獲得相應(yīng)的補(bǔ)償?shù)鹊?。這部法律從法律層面賦予農(nóng)民以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)利，在中國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策法規(guī)中具有里程碑意義?！掇r(nóng)村土地承包法》的頒布施行，不僅為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)實(shí)踐提供了法律支持和保障，也為未來(lái)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的大面積推開(kāi)鋪平了道路。同年10月，黨的十六大報(bào)告中進(jìn)一步明確，“有條件的地方可按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，逐步發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)。”

至此，經(jīng)過(guò)十幾年對(duì)農(nóng)村家庭承包責(zé)任制的確認(rèn)、細(xì)化，以“兩權(quán)分離”為特征的新型農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度完成了從實(shí)踐探索到完善鞏固，再走向制度化的發(fā)展過(guò)程。這一階段，針對(duì)家庭聯(lián)產(chǎn)包責(zé)任制實(shí)施以來(lái)出現(xiàn)的各種問(wèn)題，以及農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中出現(xiàn)的新情況，國(guó)家通過(guò)不斷地調(diào)整政策，完成了從實(shí)踐層面到政策層面，再由政策層面上升到立法層面的過(guò)渡與轉(zhuǎn)換。這不僅豐富完善了以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)的內(nèi)涵，保護(hù)了農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，也為穩(wěn)定土地承包關(guān)系、促進(jìn)農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)提供了政策和法律制度基礎(chǔ)。特別是1993年的《憲法》修正案，1998年《土地管理法》的修改，2002年《農(nóng)村土地承包法》的出臺(tái)，標(biāo)志中國(guó)農(nóng)村土地承包政策法律法規(guī)框架和體系已正式建立起來(lái)，土地承包步入依法管理軌道。

（三）2003-2012年：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)入了加速發(fā)展階段

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立與完善，勞動(dòng)力要素市場(chǎng)的放開(kāi)，戶籍制度改革的不斷深入，市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用已經(jīng)充分展現(xiàn)出來(lái)。尤其是加入WTO后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)與世界經(jīng)濟(jì)融為一體，國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)的全面開(kāi)放為國(guó)內(nèi)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了巨大空間。2001和2006年，中國(guó)人均GDP分別跨過(guò)1000和2000美元，實(shí)現(xiàn)了“三步走”的前兩個(gè)目標(biāo)，這標(biāo)志著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入工業(yè)化快速發(fā)展階段。同時(shí)，也把中國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶入一個(gè)新階段。

然而，城市改革經(jīng)過(guò)10多年“加速跑”后，城鄉(xiāng)發(fā)展嚴(yán)重失衡，影響到了小康社會(huì)建設(shè)進(jìn)程，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化滯后于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的短板就凸現(xiàn)出來(lái)。一是大量農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，帶來(lái)農(nóng)村的“空心化、老齡化”問(wèn)題。工業(yè)化和城市化快速發(fā)展，為城市創(chuàng)造了大量就業(yè)崗位，城市的高收入以及聚集吸納效應(yīng)，吸引大量農(nóng)村人口和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力持續(xù)向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，由此導(dǎo)致人多地少村莊的耕地出現(xiàn)由留守老人和婦孺耕種，有些地方因無(wú)人耕種大面積撂荒的現(xiàn)象。二是農(nóng)業(yè)效益低下，農(nóng)民收入增長(zhǎng)乏力，帶來(lái)農(nóng)業(yè)“兼業(yè)化、副業(yè)化”的問(wèn)題。

應(yīng)當(dāng)說(shuō)，土地承包只解決了農(nóng)民的溫飽問(wèn)題，但沒(méi)有解決農(nóng)民富裕和小康問(wèn)題，問(wèn)題出在這種一家一戶、小規(guī)模的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式。農(nóng)業(yè)沒(méi)有規(guī)模就談不上效益，難以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收入的大幅度增加，更無(wú)法參與國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。如果農(nóng)民不兼職外出務(wù)工的話，就難以生存下去。加之，20世紀(jì)90年代以來(lái)，農(nóng)民稅負(fù)負(fù)擔(dān)越來(lái)越重，農(nóng)民除了向國(guó)家繳納農(nóng)業(yè)稅外，還要向鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村繳納鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留。這直接導(dǎo)致許多地方農(nóng)民因負(fù)擔(dān)過(guò)重而棄耕和撂荒土地進(jìn)城打工。

上述兩個(gè)突出問(wèn)題直接關(guān)系到中國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化能否實(shí)現(xiàn)的問(wèn)題。如何在推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過(guò)程中，在守住“土地集體所有性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損”的基礎(chǔ)之上，提高中國(guó)土地的利用效率，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高農(nóng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品在國(guó)際上的競(jìng)爭(zhēng)力，增加農(nóng)民收入，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，成了中國(guó)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化必須面對(duì)和要解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。而農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)恰恰是解決“地由誰(shuí)來(lái)種”和|“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化靠誰(shuí)來(lái)實(shí)現(xiàn)”等問(wèn)題的關(guān)鍵點(diǎn)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)展快慢、數(shù)量多少、規(guī)模大小，成了全社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)。

為此，針對(duì)“兩權(quán)分離”制度紅利也已經(jīng)釋放殆盡的現(xiàn)實(shí)，黨中央從全局和戰(zhàn)略高度出發(fā)，及時(shí)調(diào)整了中國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略。黨的十六大提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，十六屆四中全會(huì)作出了“兩個(gè)趨向”的重要論斷，提出中國(guó)總體上已到了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，把過(guò)去農(nóng)業(yè)支持工業(yè)的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)反哺農(nóng)業(yè)，十六屆五中全會(huì)提出要“建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長(zhǎng)效機(jī)制”。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策調(diào)整和相關(guān)法律的制定也圍繞國(guó)家戰(zhàn)略調(diào)整而同步進(jìn)行。

2003年，黨的十六屆三中全會(huì)明確要求“農(nóng)戶在承包期內(nèi)可依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，完善流轉(zhuǎn)辦法，逐步發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)” 。

2004年的中央一號(hào)文件把“增加農(nóng)民收入”作為主題，是因?yàn)?8年來(lái)城鄉(xiāng)差距持續(xù)快速拉大，城鄉(xiāng)發(fā)展嚴(yán)重失衡，影響了小康社會(huì)建設(shè)進(jìn)程。彼時(shí)，城鄉(xiāng)居民收入差距已由20世紀(jì)80年代中期的1.8：1，1997年的2.5：1，擴(kuò)大到了2003年的3.3：1。農(nóng)民增收困難已成為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展中的突出矛盾和問(wèn)題。特別是從1997年開(kāi)始，農(nóng)民收入增幅連續(xù)4年下降。1997年至2003年，農(nóng)民收入7年只增加了532 元，僅相當(dāng)于城鎮(zhèn)居民一年增加的收入。農(nóng)民收入連續(xù)7年增長(zhǎng)不到4%，不及城鎮(zhèn)居民收入增量的五分之一，只相當(dāng)于同期城市居民收入增幅的一半左右。糧食主產(chǎn)區(qū)和多數(shù)農(nóng)戶收入持續(xù)徘徊甚至減收，由此導(dǎo)致農(nóng)民生產(chǎn)積極性不高，糧食連續(xù)5年減產(chǎn)，糧食供應(yīng)出現(xiàn)局部緊張，當(dāng)年全國(guó)糧食供需缺口達(dá)3750萬(wàn)噸。加之農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重，農(nóng)村社會(huì)矛盾日益突出。在這種情況下，一號(hào)文件著重強(qiáng)調(diào)農(nóng)民增收，具有標(biāo)志性意義。

同年，黨的十六屆四中全會(huì)提出了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的發(fā)展戰(zhàn)略。中央陸續(xù)出臺(tái)了一系列支農(nóng)惠農(nóng)強(qiáng)農(nóng)政策，本著多予、少取、放活的原則，出臺(tái)了“兩減免、三補(bǔ)貼”政策，全面取消了農(nóng)業(yè)稅費(fèi)。免除農(nóng)業(yè)稅實(shí)際上免的是土地稅，這是農(nóng)村土地制度改革的進(jìn)一步深化和發(fā)展。同時(shí)，積極探索農(nóng)村產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整、擴(kuò)大農(nóng)民增收渠道，開(kāi)始土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革試點(diǎn)，以促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，改變長(zhǎng)期存在的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。

為順利有序地推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，2005年1月，國(guó)家農(nóng)業(yè)部出臺(tái)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)合同、流轉(zhuǎn)管理等做出了比較詳細(xì)的規(guī)定，規(guī)范了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)行為。同年12月，中共中央和國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》指出，“穩(wěn)定和完善以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，健全在依法、自愿、有償基礎(chǔ)上的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，有條件的地方可發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。”

2006年，國(guó)家“十一五”規(guī)劃綱要提出，“有條件的地方可根據(jù)自愿、有償?shù)脑瓌t依法流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，搞好土地承包流轉(zhuǎn)中的仲裁服務(wù)。”

2007年，十屆全國(guó)人大五次會(huì)議通過(guò)的《物權(quán)法》明確界定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種用益物權(quán)。該法規(guī)定：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依法對(duì)其承包經(jīng)營(yíng)的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。這改變了原來(lái)“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”的債權(quán)性質(zhì)。同年，黨的十七大報(bào)告重申了上述內(nèi)容。

2008年，黨的十七屆三中全會(huì)回顧總結(jié)了中國(guó)農(nóng)村改革30年的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)等問(wèn)題進(jìn)行了全面系統(tǒng)的闡述，強(qiáng)調(diào)以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，是適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，是黨的農(nóng)村政策的基石，必須毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持。首次提出：賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變。這不僅賦予了土地政策以新的內(nèi)涵，也穩(wěn)定了農(nóng)民對(duì)土地政策的預(yù)期。為讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)久不變，中央在政策層面上將土地入股作為農(nóng)地流轉(zhuǎn)的一種形式，肯定了股份合作這種流轉(zhuǎn)形式的地位，拓寬了“流轉(zhuǎn)”的形式。同時(shí)，中央還就加強(qiáng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，做好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作，建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，為流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民提供平臺(tái)和信息等提出了具體要求。這為后來(lái)制定完善涉及土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)和相關(guān)配套政策定下了基調(diào)。

2009年，針對(duì)各地農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的諸多矛盾和糾紛，《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》由全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)，對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛的調(diào)解和仲裁作出相應(yīng)規(guī)定。同年，國(guó)家開(kāi)始農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)，采取一村一組、整鄉(xiāng)整鎮(zhèn)、整縣推進(jìn)和整省試點(diǎn)等方式穩(wěn)步推進(jìn)。

2010年的中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)要在確保農(nóng)村現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的基礎(chǔ)上，“繼續(xù)做好土地承包管理工作，全面落實(shí)承包地塊、面積、合同、證書(shū)‘四到戶，擴(kuò)大農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)范圍，保障必要的工作經(jīng)費(fèi)”等。

把“承包權(quán)”與“經(jīng)營(yíng)權(quán)”分離，是繼“兩權(quán)”分離后，黨的農(nóng)村改革理論和實(shí)踐創(chuàng)新上的一大突破?！叭龣?quán)分置”兼顧了城鎮(zhèn)化、工業(yè)化與保護(hù)土地資源和農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的需要，兼顧了農(nóng)村土地制度創(chuàng)新中效率與公平兩大命題，兼顧了規(guī)模經(jīng)營(yíng)與小農(nóng)戶發(fā)展關(guān)系。它既是現(xiàn)階段解決保護(hù)農(nóng)民承包權(quán)與促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)這一矛盾的治本之道，也是一項(xiàng)務(wù)實(shí)、順乎民意的具有可操作性的制度安排。其有利于激活和引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，讓流出土地的農(nóng)民沒(méi)有了失地的后顧之憂，讓流入土地的經(jīng)營(yíng)者有了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)期。同時(shí)，它完善了土地權(quán)能，解決了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不能向金融機(jī)構(gòu)抵押融資的問(wèn)題，為破解農(nóng)地抵押困局創(chuàng)造了最為關(guān)鍵的制度基礎(chǔ)。

2015年的中央一號(hào)文件提出，“引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)方式，積極發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高農(nóng)民組織化程度?！?并要求擴(kuò)大土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作整省推進(jìn)試點(diǎn)范圍。為了進(jìn)一步貫徹落實(shí)一號(hào)文件精神，農(nóng)業(yè)部等六部門(mén)聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于認(rèn)真做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作的意見(jiàn)》。同時(shí)，國(guó)務(wù)院還印發(fā)了兩個(gè)配套文件：一個(gè)是《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)健康發(fā)展的意見(jiàn)》，另一個(gè)是《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》。前者對(duì)包括農(nóng)戶承包地土地經(jīng)營(yíng)權(quán)等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易作出規(guī)定;后者則明確提出：要賦予土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資功能，并建立健全抵押物處置機(jī)制和配套措施，進(jìn)一步落實(shí)農(nóng)村土地的用益物權(quán)，賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。這標(biāo)志著長(zhǎng)期被壓抑的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)這一“沉睡的資本”終于被喚醒，廣大農(nóng)民終于有了可以到銀行進(jìn)行抵押貸款的物品，這對(duì)于緩解農(nóng)業(yè)發(fā)展資金不足，推進(jìn)中國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化具有重大現(xiàn)實(shí)意義。

上述兩個(gè)文件的發(fā)布為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)提供了廣闊空間，也為“三權(quán)分置”改革提供了條件。同年10月召開(kāi)的黨的十八屆五中全會(huì)對(duì)“三權(quán)分置”提出了明確要求，即完善土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法。

（二）“三權(quán)分置”的正式確立

2016年的中央一號(hào)文件提出“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，完善‘三權(quán)分置辦法，明確農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變的具體規(guī)定”，正式明確落實(shí)“三權(quán)分置”辦法。隨后，國(guó)家下發(fā)的“十二五”規(guī)劃綱要中又強(qiáng)調(diào)“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，完善土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法，依法推進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)”。

同年10月，中辦、國(guó)辦出臺(tái)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》，該《意見(jiàn)》對(duì)“三權(quán)分置”作出了系統(tǒng)全面的制度安排，對(duì)實(shí)行“三權(quán)分置”的重要意義、總體要求（包括指導(dǎo)思想和基本原則），如何逐步形成“三權(quán)分置”格局，確?！叭龣?quán)分置”有序?qū)嵤岢隽司唧w任務(wù)和工作要求。中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部也出臺(tái)了《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》，根據(jù)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等232個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）、天津市薊縣等59個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域分別暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，賦予了試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)村承包土地（指耕地）的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資功能。

2017年的中央一號(hào)文件重申“落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)‘三權(quán)分置辦法”。同年，黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地‘三權(quán)分置制度。保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包期后再延長(zhǎng)三十年”。其對(duì)土地承包關(guān)系穩(wěn)定“長(zhǎng)久不變”的制度內(nèi)涵做出了新的解釋?zhuān)础伴L(zhǎng)久不變”是指土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變，而不是土地經(jīng)營(yíng)關(guān)系長(zhǎng)久不變。

2018年的中央一號(hào)文件提出，“落實(shí)農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變政策，銜接落實(shí)好第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年的政策?？梢钥紤]選擇較早到期的若干縣級(jí)單位，先行先試，開(kāi)展再延包三十年的工作，探索解決各種突出矛盾的有效辦法，為在全國(guó)制定二輪延包具體辦法提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)?！彪S后，中央下發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》又進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“在依法保護(hù)集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)前提下，平等保護(hù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”。

經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的醞釀和準(zhǔn)備后，2018年迎來(lái)了《農(nóng)村土地承包法》的修訂。這次修訂在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革的進(jìn)程中具有重要意義：一是通過(guò)延長(zhǎng)農(nóng)村土地承包期，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地承包關(guān)系的穩(wěn)定。修訂后的《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定：耕地承包期屆滿后再延長(zhǎng)三十年，草地、林地承包期屆滿后依照前款規(guī)定相應(yīng)延長(zhǎng)。二是把“三權(quán)分置”通過(guò)法律形式確定下來(lái)。即“承包方承包土地后，享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，可以自己經(jīng)營(yíng)，也可以保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，由他人經(jīng)營(yíng)?！比峭恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)的入股、擔(dān)保權(quán)能得到了法律的確認(rèn)。修訂后的《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定“承包方可以自主決定依法采取出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”，“承包方可以用承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)?！保屚恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)入股、擔(dān)保功能的制度紅利得以體現(xiàn)。

2019年，“三權(quán)分置”改革從理論探討階段開(kāi)始進(jìn)入到了實(shí)踐操作階段。當(dāng)年中央一號(hào)文件中提出了要抓緊研究出臺(tái)“三權(quán)分置”的法律法規(guī)和政策體系，指導(dǎo)各地明確第二輪土地承包到期后延包的具體辦法，以保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變。同年11月，中共中央、國(guó)務(wù)院就保持農(nóng)村土地（指承包耕地）承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，出臺(tái)了《關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的意見(jiàn)》。該《意見(jiàn)》就實(shí)行農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并“長(zhǎng)久不變”的重要意義和總體要求，如何準(zhǔn)確把握“長(zhǎng)久不變”政策內(nèi)涵，穩(wěn)妥推進(jìn)“長(zhǎng)久不變”實(shí)施，切實(shí)做好“長(zhǎng)久不變”基礎(chǔ)工作，進(jìn)行了全面系統(tǒng)的闡述。

至此，十八大以來(lái)，中國(guó)在深化農(nóng)村土地制度改革方面取得了重大突破，實(shí)現(xiàn)由“兩權(quán)分離”向“三權(quán)分置”的跨越，初步構(gòu)建了適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的土地制度。

（三）“三權(quán)分置”的實(shí)施條件已經(jīng)具備

1.土地權(quán)能的擴(kuò)大為“三權(quán)分置”的推進(jìn)創(chuàng)造了條件。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，大量農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)速度和規(guī)模也在不斷擴(kuò)大。加之，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體不斷涌現(xiàn)，在農(nóng)村出現(xiàn)了土地承包權(quán)主體同經(jīng)營(yíng)權(quán)主體分離的現(xiàn)象，且這種現(xiàn)象越來(lái)越普遍，多數(shù)承包農(nóng)戶要求保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。中央提出“三權(quán)分置”，就是順應(yīng)這一發(fā)展趨勢(shì)而做出的。把過(guò)去的“兩權(quán)”變成“三權(quán)”，也就是說(shuō)，保留農(nóng)村土地集體所有權(quán)不變，把承包經(jīng)營(yíng)權(quán)再拆分出兩權(quán)，即承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。

從法律意義上看，“三權(quán)分置”厘清了所有權(quán)和承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利主體的權(quán)利邊界和相互權(quán)利關(guān)系，擴(kuò)大了承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能內(nèi)容。換句話說(shuō)，以土地承包權(quán)的長(zhǎng)期穩(wěn)定來(lái)保障承包農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)權(quán)，為承包農(nóng)戶提供基本生活保障底線，允許土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押物，解決現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展所需資金問(wèn)題，破解農(nóng)業(yè)“融資難”瓶頸，從而可實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率與社會(huì)公平的有機(jī)結(jié)合。這樣，既依法維護(hù)了農(nóng)民集體對(duì)承包地發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督、收回等權(quán)利，也維護(hù)了承包農(nóng)戶使用、流轉(zhuǎn)、抵押、退出承包地等權(quán)利，還維護(hù)了經(jīng)營(yíng)主體從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的各項(xiàng)權(quán)利。這為探索建立中國(guó)土地承包權(quán)的依法、自愿、有償退出機(jī)制或制度，允許新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體以承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)依法向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保、入股從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造了條件。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，“三權(quán)分置”這一農(nóng)村土地制度的重大創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民集體、承包農(nóng)戶、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體對(duì)土地權(quán)利的共享，豐富了中國(guó)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的內(nèi)涵，有利于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)土地資源在更大范圍內(nèi)的優(yōu)化配置。

2.建立了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)登記頒證制度。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證，不僅是土地流轉(zhuǎn)交易的前提條件，也是穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系的重要保證?！叭龣?quán)分置”的基礎(chǔ)和前提是以土地相關(guān)權(quán)利的清晰界定為條件，它既是促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的重要基礎(chǔ)性工作，也是強(qiáng)化農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)保護(hù)的重要措施。無(wú)論是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、入股，還是其作為用益物權(quán)的整體轉(zhuǎn)讓?zhuān)际且酝恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證為前提條件。為把這項(xiàng)工作做好，早在2009年，中央就批準(zhǔn)在全國(guó)1998個(gè)縣試點(diǎn)。經(jīng)過(guò)幾年試點(diǎn)后，2014年召開(kāi)的中央農(nóng)村工作會(huì)議正式提出，要用5年左右時(shí)間基本完成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，以此建立全國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度。2016年的中央一號(hào)文件進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)繼續(xù)擴(kuò)大農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證整省推進(jìn)試點(diǎn)，全國(guó)31個(gè)?。▍^(qū)、市）按照中央要求開(kāi)展了承包地確權(quán)工作。截至2018年6月底，全國(guó)農(nóng)村土地確權(quán)面積達(dá)到13.9億畝，超過(guò)二輪家庭承包地（賬面）面積;有70%的省份已經(jīng)完成，其余省份也進(jìn)入收尾階段。

3.新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的培育和多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)已經(jīng)形成。培育農(nóng)村新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路。自2013年以來(lái)，中央提出賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，賦予農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利，包括：賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。中央和國(guó)家有關(guān)部委圍繞如何引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，加快培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體等方面陸續(xù)出臺(tái)了一系列政策舉措，倡導(dǎo)入股、合作以及生產(chǎn)托管等多種土地流轉(zhuǎn)方式，對(duì)各類(lèi)經(jīng)營(yíng)主體，包括家庭農(nóng)場(chǎng)、合作社、龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織等新型經(jīng)營(yíng)主體，從財(cái)政、金融等方面給予重點(diǎn)扶持。同時(shí)把對(duì)新型經(jīng)營(yíng)主體的政策扶持力度與其帶動(dòng)小農(nóng)戶數(shù)量掛鉤，開(kāi)展土地托管、聯(lián)耕聯(lián)種、代耕代種、統(tǒng)防統(tǒng)治等社會(huì)化服務(wù)。通過(guò)社會(huì)化服務(wù)把分散的土地經(jīng)營(yíng)主體聯(lián)結(jié)起來(lái)，建立新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與小農(nóng)戶的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的溢出效應(yīng)。目前全國(guó)各類(lèi)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體已超過(guò)300萬(wàn)家，多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)比例達(dá)到了40%以上。

4.明確農(nóng)村土地承包期限，進(jìn)一步穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系。伴隨農(nóng)業(yè)人口大量進(jìn)城，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)面積在不斷增加，土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的投入和設(shè)施建設(shè)規(guī)模也在日益擴(kuò)大，無(wú)論是對(duì)廣大承包農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，還是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體來(lái)講，都希望國(guó)家土地承包政策保持穩(wěn)定。十九大報(bào)告回應(yīng)了廣大農(nóng)民和農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營(yíng)主體的關(guān)切，作出了農(nóng)村土地承包第二輪到期后再延長(zhǎng)30年的決定，從實(shí)行第一輪農(nóng)村土地承包算起，到2050年前后，農(nóng)村土地承包關(guān)系將穩(wěn)定75年不變。

“長(zhǎng)久不變”政策包含了三層含義：農(nóng)戶承包的土地總體上穩(wěn)定不變，集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法承包集體土地的基本權(quán)利不變，家庭承包經(jīng)營(yíng)的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度不變。這無(wú)論是對(duì)擁有承包地而流出土地的農(nóng)戶，還是對(duì)沒(méi)有承包地而流入土地?fù)碛薪?jīng)營(yíng)權(quán)的新型經(jīng)營(yíng)主體而言，都充滿了對(duì)土地承包關(guān)系長(zhǎng)久穩(wěn)定的預(yù)期。它不僅有助于推動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高土地利用效率，而且會(huì)加速推進(jìn)中國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。

5.與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)聯(lián)的配套改革全面推進(jìn)。圍繞“四化同步”，為了加快補(bǔ)上農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化這塊“短腿、短板”，加快推進(jìn)農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民向市民身份的轉(zhuǎn)變，為農(nóng)民進(jìn)城創(chuàng)造條件，國(guó)家針對(duì)與農(nóng)民切身利益相關(guān)的農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度等方面，出臺(tái)了許多重大改革政策和舉措。譬如，通過(guò)設(shè)立改革實(shí)驗(yàn)區(qū)的方式進(jìn)行試點(diǎn)，經(jīng)過(guò)幾年試點(diǎn)，在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，以及在完善被征地農(nóng)民多元保障機(jī)制，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化等方面取得積極進(jìn)展。尤其是在農(nóng)村宅基地審批制度改革、完善農(nóng)村宅基地有償使用和自愿有償退出機(jī)制、建立保障農(nóng)村集體權(quán)益和集體內(nèi)農(nóng)民個(gè)人利益機(jī)制等方面取得重大突破。沿海發(fā)達(dá)省份和地區(qū)在解決好進(jìn)城農(nóng)民土地退與留問(wèn)題等方面做出了有益探索。比如，按照自愿原則和國(guó)家相關(guān)法律規(guī)定，通過(guò)補(bǔ)償?shù)姆绞酱龠M(jìn)農(nóng)民脫離土地，轉(zhuǎn)移進(jìn)城，真正實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移人口的城鎮(zhèn)化。同時(shí)，對(duì)進(jìn)城農(nóng)民要提供就業(yè)、住房、子女教育和社會(huì)保障等制度安排。

6.建立健全了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)和交易制度。隨著農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)日益增多，土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)逐步發(fā)展，國(guó)家出臺(tái)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)健康發(fā)展的意見(jiàn)》;圍繞建立健全農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)和交易制度，國(guó)家相關(guān)部委出臺(tái)了《積極發(fā)展農(nóng)民股份合作賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)方案》，要求試點(diǎn)地區(qū)在保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利、積極發(fā)展農(nóng)民股份合作、賦予集體資產(chǎn)股份權(quán)能等三方面進(jìn)行積極探索。經(jīng)過(guò)幾年試點(diǎn)，形成了一批可復(fù)制、可推廣的改革經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，80%的省市也出臺(tái)了引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)健康發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)建設(shè)的指導(dǎo)性文件。目前，全國(guó)有60%以上的縣（市、區(qū)）、70%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心和交易平臺(tái)。

7.農(nóng)村社會(huì)保障制度體系初步建立。近年來(lái)，從中央到地方，對(duì)全面建立和完善農(nóng)村社會(huì)保障制度已形成基本共識(shí)，一致認(rèn)為當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系不健全，覆蓋面不夠，保障力度小，是影響農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的最大障礙。農(nóng)村社會(huì)保障制度建立和完善與否，決定著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的快慢和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展的好壞，從而決定著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程。各級(jí)政府要切實(shí)踐行以人民利益為中心的執(zhí)政理念，增加農(nóng)民福祉，讓每一個(gè)國(guó)民都享受改革開(kāi)放的成果。必須加快建立健全農(nóng)村社會(huì)保障制度體系，建立基本公共服務(wù)體系，完善農(nóng)村養(yǎng)老體系、醫(yī)療體系、救助體系，通過(guò)完善農(nóng)村社會(huì)保障制度來(lái)弱化土地的社會(huì)功能，減少農(nóng)民對(duì)土地的依賴(lài)，解決農(nóng)民的后顧之憂。要通過(guò)調(diào)整國(guó)家財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，開(kāi)源節(jié)流，統(tǒng)籌各類(lèi)資金，加大對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的投入，增加農(nóng)村社會(huì)保障資金，增強(qiáng)農(nóng)民抗風(fēng)險(xiǎn)能力，有效防控可能因土地流轉(zhuǎn)帶來(lái)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，確保土地流轉(zhuǎn)順利進(jìn)行。

這一時(shí)期，既是在政策法律層面制定賦予農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)權(quán)利的關(guān)鍵時(shí)期，也是建立和完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)配套政策體系的重要時(shí)期。

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（*李軍國(guó)，中共吉林省委黨校（吉林省行政學(xué)院）經(jīng)濟(jì)管理教研部教授;趙曉強(qiáng)，中共吉林省委黨校（吉林省行政學(xué)院）法學(xué)教研部副教授，法學(xué)博士。此文系吉林省科技發(fā)展計(jì)劃重點(diǎn)項(xiàng)目研究成果。

責(zé)任編輯：崔克亮）

Abstract： China's rural reform started from the reform of land system. After the Third Plenary Session of the 11th Central Committee of the Chinese Communist Party， the implementation of rural household responsibility system broke all the walls of the mess together system and opened the prelude to the change of rural land system in China. In the past 40 years， China's rural land system has experienced an evolution from "separation of two rights" to "separation of ownership rights， contractors' rights and land management rights"， and a dual-level management system based on the household contract management and the combination of centralization and decentralization have been established. This paper sorts out the evolution of land transfer policy and rural land system since the reform and opening up， analyzes and studies the impact of rural land transfer on the process of agricultural modernization in China and even on the whole national economy and summarizes the successful experience of land transfer policy and system， so as to find the direction and path of reform in the future.

Keywords： Separation of Two Rights; Separation of Ownership Rights， Contractors' Rights and Land Management Rights; Land Transfer Policy; Reform and Practice