王海燕，周星

（1.中國人民大學國際能源戰(zhàn)略研究中心；2.中國石油國際事業(yè)有限公司）

當地時間2019年12月20日，美國總統(tǒng)特朗普簽署《2020財年國防授權法案》，法案附加條文規(guī)定對俄羅斯直通德國的“北溪-2”天然氣管道項目實施制裁?？鐕蜌夤艿赖慕ㄔO不可避免受到地緣政治因素的影響，從“北溪-1”管道到“北溪-2”管道，項目建設都是一波三折，尤其“北溪-2”管道，更是俄、歐、美出于各自利益和不同地緣戰(zhàn)略而展開博弈的對象。美國對“北溪-2”管道實施制裁后，已建成93%（2300千米）的該管道項目前景如何，本文將對此進行分析。

1 “北溪-1”管道建設也曾歷經波折

從1968年蘇聯(lián)通過“兄弟”天然氣管道向西歐國家奧地利供應天然氣起，至今已有50多年歷史。蘇聯(lián)解體后，俄羅斯與歐盟開始推進油氣管網的互聯(lián)互通，一是希望實現油氣貿易路徑多元化，二是考慮增加烏克蘭以外國家的管道建設，降低風險。在俄羅斯的推動下，1997年建成途經白俄羅斯、波蘭的“亞馬爾－歐洲”管道；2005年建成通往土耳其的“藍流”管道。

1.1 北溪管道從提出建設意向到方案落實

早在1997年，俄羅斯天然氣工業(yè)股份公司（Gazprom，簡稱俄氣公司）即與芬蘭富騰（Fortum）公司成立了North Transgas Oy（NTG）財團，啟動論證修建直接通往歐洲的天然氣管道的可行性。經過比選論證，該財團的結論是，從經濟、技術和環(huán)保角度看，通過波羅的海修建海底管道是最優(yōu)方案。2000年，歐盟將修建波羅的海海底管道納入跨歐洲能源網絡（TEN），認可“北溪”管道項目對保障歐洲能源安全的重要意義。2001－2005年，芬蘭富騰公司退出該項目，項目方案最終確定為修建兩條線共550億立方米/年輸送規(guī)模的管道。2005年，俄氣公司與德國巴斯夫集團溫特沙爾天然氣公司（BASF/Wintershall Holding GmbH，以下簡稱溫特沙爾天然氣公司）和意昂魯爾天然氣公司（E.ON Ruhrgas AG）簽署修建波羅的海管道的意向書，當年12月，這三家公司在瑞士注冊成立合資公司“北歐天然氣管道公司”（North European Gas Pipeline），俄氣公司占51%的股份，其余兩家各占24.5%的股份。2006年10月，該公司正式更名為“北溪管道公司”（Nord Stream AG）；2007年，荷蘭N.V. Nederlandse Gasunie公司加入該項目，獲得9%的股權；2010年，蘇伊士環(huán)能集團（GDF SUEZ，又稱法國燃氣蘇伊士集團，2015年更名為ENGIE集團）加入，也獲得9%的股權，最終股權結構變?yōu)槎須夤菊?1%，溫特沙爾天然氣公司和意昂魯爾天然氣公司兩家公司各占15.5%，荷法兩國的公司各占9%?！氨毕惫艿理椖浚ㄏ挛膶⒎譃椤氨毕?1”和“北溪-2”管道項目）總投資為74億歐元，各股東按持股比例提供了30%的項目投資，其余70%為金融機構提供的項目融資①以上關于“北溪-1”管道的信息來自于該項目公司網站。參見https://www.nord-stream.com/ru/o-nas/aktsionery/。。

1.2 “北溪-1”管道項目從啟動到開工

“北溪-1”管道項目從啟動起即引發(fā)了各方的高度關注，首先是關于波羅的海的環(huán)保安全問題，其次是地緣政治問題。國際社會普遍認為該項目主要是基于地緣政治的考慮，因此出現了兩種不同觀點。德國時任總理施羅德對修建直接通往歐洲（德國）的管道持積極態(tài)度，反對的聲音主要來自烏克蘭、波蘭和波羅的海三國。

在德國總理施羅德和俄羅斯總統(tǒng)普京的推動下，2005年9月，俄德雙方簽署了關于建設北歐天然氣管道（后來更名為北溪管道）的協(xié)議。同年11月，默克爾當選德國新一任總理。波蘭和波羅的海沿岸國家認為，默克爾可能會凍結北溪管道建設，但默克爾從國家利益出發(fā)，明確表示支持北溪管道繼續(xù)推進[1]。

德國和俄羅斯在該管道建設上的緊密合作引起了一些國家的擔憂和不安。首先是波蘭，基于歷史的記憶，其擔憂在所難免；在經濟上，波蘭擔心俄羅斯直接修建通往德國的管道后將降低過境本國輸送的天然氣量，使過境收入因此減少。其次是美國，擔心德俄強化政治、經濟合作會對美國形成競爭和挑戰(zhàn)。再次是歐盟國家，歐盟內部“新歐洲”國家和“舊歐洲”國家對開展與俄合作的態(tài)度不盡相同，部分歐盟成員國油氣消費高度依賴從俄羅斯進口，擔心俄羅斯借“天然氣武器”擁有更多話語權。

在俄羅斯和德國的堅定推動下，“北溪-1”管道項目克服環(huán)保、工程施工等困難因素，穩(wěn)定實施。2006年11月至2009年7月，項目在德國、丹麥、芬蘭和瑞典舉行了多場環(huán)保方面的聽證會，這些國家的法律均規(guī)定，環(huán)境影響評估是發(fā)放國家許可的前提條件。2009年10月起，管道途經國相關主管機構陸續(xù)頒發(fā)管道施工許可，2010年1月末，“北溪-1”管道項目取得了所有必要的建設許可，開始正式施工。

1.3 “北溪-1”成功運營增強“北溪-2”建設意愿

2011年11月8日，“北溪-1”管道第一條線開始商業(yè)供氣，供氣能力為275億立方米/年。德國總理默克爾、俄時任總統(tǒng)梅德韋杰夫、法國總理菲永和荷蘭首相呂特等出席了在德國盧布明（Lubmin）舉行的開通儀式，參會者認為，北溪管道的投產通氣將降低歐洲天然氣的供應風險，為穩(wěn)定歐洲能源供應做出重要貢獻[2]。2012年10月，“北溪-1”管道第二條線投產運行，該項目輸氣能力提高至550億立方米/年?！氨毕?1”管道由此與歐洲天然氣管網相連，并向比利時、丹麥、法國、荷蘭、英國及其他歐洲國家輸氣。

“北溪-1”管道投產后輸氣量持續(xù)增長。2017年起輸量基本達到設計水平，2018年后期，輸送量占到俄羅斯出口至歐洲天然氣量的40%以上。2019年底至2020年初，俄氣公司和烏克蘭國家石油天然氣公司（Naftogas）談判簽署過境運輸新協(xié)議，“北溪-1”管道輸送量再創(chuàng)紀錄，占俄羅斯出口至歐洲天然氣量的59%（見圖1）?！氨毕?1”管道的高效利用，出口至歐洲氣量占比的不斷提升，增強了俄羅斯推動“北溪-2”管道建設的意愿。

2 “北溪-2”管道項目推進中的復雜博弈

“北溪-2”管道是與“北溪-1”管道平行敷設的海底天然氣管道，起自波羅的海的入?？跒跛固佤敿樱║st-Luga）港（“北溪-1”管道的起點為維堡），經波羅的海海底在德國的格賴夫斯瓦爾德市（Greifswald）登陸，管道全長1200千米（兩條線共長2400千米），項目總造價約95億歐元。

圖1 “北溪-1”管道月輸量及在俄出口至歐洲氣量中的占比

2.1 推動“北溪-2”管道項目的各方動因

2.1.1 俄推動“北溪-2”主要出于經濟和政治考量

俄羅斯積極推動沿“北溪-1”管道鋪設新的管道線路，主要基于兩個方面的考慮。一是經濟因素，增建直接通往歐洲的管道有利可圖。2012年10月，“北溪-1”管道公司的股東對建設第三條和第四條管線的經濟技術評價結果進行了研究，認為新建兩條管線在經濟效益和技術上可行。在此之后，第三條和第四條線的管道建設項目被正式命名為“北溪-2”管道。由于俄羅斯和烏克蘭就氣款和過境費等問題紛爭不斷，2016年1月，烏克蘭將俄天然氣過境費用提高50%，達到4.5美元/（千立方米·百千米）[3]。2018年11月，烏克蘭同意將過境管輸費降至2.5美元/（千立方米·百千米），但仍高于“北溪-1”管輸費[4]。俄羅斯擴建北溪管道不但可以降低管輸費，而且未來將對歐出口55%以上的氣量通過“北溪-1”和“北溪-2”管道直接輸送到市場，可降低過境風險。

二是政治因素。2014年3月，克里米亞事件導致俄烏關系降至低谷，為避免被天然氣過境問題束縛談判手腳，俄羅斯需要減少經烏過境的輸氣量。2015年6月，俄氣公司正式宣布，將與法國ENGIE集團、奧地利OMV公司、殼牌及德國的Uniper公司和溫特沙爾公司合作，投資建設“北溪-2”天然氣管道。

表1 德國天然氣消費量及從俄羅斯進口量單位：億立方米

2.1.2 天然氣供應安全和價格優(yōu)勢是德國的現實考量

天然氣對德國有著特殊的重要性，從維護天然氣供應安全而言，德國是北溪管道的積極支持者，且一直強調該管道是“經濟項目”。目前德國的能源消費結構中，天然氣占比接近24%，是歐洲第一大天然氣消費國，對外依存度高達92%，天然氣進口主要來自俄羅斯、挪威與荷蘭[5]。

蘇聯(lián)自1973年5月起即開始對德國供氣，天然氣合作一直是德蘇（俄）政治與經濟關系中的重要組成部分②俄德兩國天然氣合作不僅包括天然氣貿易，還涵蓋上游、下游全產業(yè)鏈。例如，俄氣公司同多家德國公司共同在俄境內外開發(fā)天然氣，包括“Achimgaz”聯(lián)合公司烏連戈氣田、北海Wingate氣田以及南俄氣田開發(fā)項目；俄德合資公司在歐洲共同銷售天然氣、共建儲氣庫等。。目前，俄羅斯通過兩條管道向德國供氣，包括“亞馬爾－歐洲”天然氣管道（設計規(guī)模330億立方米/年左右，途經白俄羅斯和波蘭）和“北溪-1”天然氣管道。2018年，德國進口俄羅斯天然氣創(chuàng)新高，超過550億立方米，占當年德國進口氣量的62.6%?！氨毕?1”管道和“北溪-2”管道通氣后俄羅斯對德國的輸氣能力將增至1100億立方米/年，既可保證德國用氣不受俄烏爭端影響，還可使德國成為俄天然氣輸往其他歐洲國家的中轉樞紐③在“北溪-1”管道建成后，德國WINGAS公司完成了陸上管道OPAL的建設，該管道將“北溪-1”管道與歐洲管網連接起來。。“北溪-2”管道建成后，在挪威、荷蘭天然氣產量持續(xù)下降的情況下，不排除德國會增加從俄羅斯進口天然氣。在“北溪-1”管道建成投產后，2011－2012年，德國從俄羅斯進口的氣量和占比呈增加態(tài)勢，俄氣公司在歐洲進口氣量中的占比也從此前的58%左右提高到63%以上（見表1）[6]。

俄羅斯向德國出口的天然氣價格具有競爭優(yōu)勢。2018年，俄氣公司向歐洲出口天然氣的平均價格為246.4美元/千立方米[7]，低于歐洲天然氣樞紐TTF（Title Transfer Facility）和NBP（National Balancing Point）的均價278.9美元/千立方米[8]（7.9美元/百萬英熱單位）。2019年中期，歐洲天然氣市場價格大幅下降，俄氣公司調整銷售策略，通過線上交易平臺以現貨方式銷售天然氣。2020年1月，俄氣公司銷往歐洲的天然氣中有16.5%通過線上現貨方式銷售，價格僅為137美元/千立方米（3.88美元/百萬英熱單位），基本與NBP價格相當[9]，遠低于美國液化天然氣（LNG）到歐洲市場的價格。

2.1.3 歐盟對推進“北溪-2”管道項目心存疑慮

對于歐盟（主要是德法等國）而言，從維護自身能源安全、經濟利益角度出發(fā)，支持建設不經過第三國直接通往歐洲的天然氣管道。但是，如果俄羅斯不需過境烏克蘭輸送天然氣，歐盟又擔心俄在對烏問題上更加強硬，烏克蘭也會因過境費收入大幅減少導致經濟雪上加霜。德法等國試圖尋求平衡，一直促俄烏和談，防止烏克蘭在歐俄能源合作中被完全邊緣化。在歐盟的斡旋下，2019年12月初，俄烏德法四國領導人舉行峰會，12月19日，俄氣公司和烏克蘭國家石油天然氣公司就2020年起俄天然氣繼續(xù)過境烏克蘭達成原則性協(xié)議，12月30日簽署正式文件[10]。俄烏天然氣過境運輸新協(xié)議的簽署，一定程度上緩解了俄羅斯在“北溪-2”管道項目上面臨的美歐壓力。俄烏關系的緩和或是歐盟為打消美國欲對“北溪-2”管道項目制裁，促使俄羅斯做出的讓步姿態(tài)，但是美國國會仍在12月底通過了對“北溪-2”項目的制裁法案。

2.2 “北溪-2”管道項目在困難中推進實施

由于國際地緣政治形勢的變化，“北溪-2”項目自提出到付諸實施，面臨重重困難和阻力。首先，困難體現在項目合作伙伴的選取上。2012年10月，“北溪-1”管道公司股東認為，沿原線路走向新建兩條線的管道具有經濟效益，有意鋪設第三條、第四條管線。2015年9月，俄氣公司與法國ENGIE集團、德國意昂魯爾天然氣公司（2016年分拆成立Uniper公司）和溫特沙爾天然氣公司、奧地利OMV、殼牌等5家歐洲公司草簽股東協(xié)議。11月，6家潛在股東確定了入股份額：俄氣公司為50%，其他5家公司各占10%。2016年后，歐盟內部關于“北溪-2”管道的爭論漸趨激烈，曾有多國聯(lián)名致信歐委會主席容克，反對修建該管道項目[11]。顧忌這些復雜因素，上述5家歐洲公司最終并未入股“北溪-2”管道項目，俄氣公司成為“北溪-2”管道項目公司的唯一股東。讓俄方略感欣慰的是，考慮到經濟利益和天然氣供應，上述5家公司同意為該管道項目提供融資支持。2017年4月，“北溪-2”管道項目公司與法國ENGIE集團、奧地利OMV、殼牌、德國Uniper和溫特沙爾公司簽署了“北溪-2”管道項目融資協(xié)議，這5家歐洲公司將提供項目建設總投資（95億歐元）的50%的融資。

其次，阻力表現在施工建設的許可獲得方面。盡管“北溪-1”管道已建成投產并順利運行，但鋪設“北溪-2”管道作為新項目仍需獲得沿線國家芬蘭、瑞典、丹麥、德國的施工許可。到2018年6月，“北溪-2”管道項目已獲得德國、芬蘭和瑞典在其專屬經濟區(qū)建設和運營的許可，但丹麥的許可懸而未決，丹麥遲遲不予許可的主要原因在于美國反對?？紤]時間因素，俄羅斯決定邊辦理施工許可邊啟動項目建設。2018年9月，鋪管船“獨粒寶石號”（Solitaire）開始在德國海域作業(yè)，“北溪-2”管道項目啟動實質施工，12月，“開拓精神號”（Pioneering Spirit）鋪管船抵達芬蘭海域開始鋪管作業(yè)[12]。直至2019年10月，“北溪-2”管道項目已鋪設80%以上，丹麥政府才向該項目頒發(fā)施工許可[13]。

2.3 美國的反對和制裁增加了“北溪-2”實施難度

2.3.1 美國反對“北溪-2”項目，頻推立法制裁

俄羅斯積極與歐盟協(xié)商推動的“北溪-2”管道項目遭到美國反對。2018年3月，美國國務院發(fā)言人希瑟·諾爾特表示美國政府反對該項目，并聲明美國可能按照《以制裁反擊美國敵人法案》對項目的參與者進行制裁[14]。4月，美國總統(tǒng)特朗普要求德國放棄“北溪-2”管道建設。在7月舉行的北約峰會期間，特朗普更是聲稱“德國是俄羅斯的俘虜，每年送給俄羅斯數十億美元購買能源；美國將制裁參與‘北溪-2’管道項目的企業(yè)”[15]。

2018年7月起，美國國會議員不斷提出以保護歐洲能源安全為名擬對“北溪-2”項目進行制裁的法案，例如S.704，H.R.1453，H.R.1081，H.R.1616，H.R.3206等[16]。這些法案要求對提供船只鋪設從俄羅斯通往德國和土耳其的能源出口管道的外國人（包括自然人和法人）進行制裁，包括禁止其入境并凍結其資產。2019年7月底，美國國會參議院國際事務委員會通過了S.1441“保護歐洲能源安全2019”法案[17]。但從法律程序看，上述多個制裁法案“雷聲大，雨點小”，最終并未在國會兩院通過，也未提交總統(tǒng)特朗普簽署成為正式有效力的法律。

有效力的制裁法案是2019年12月20日由美國總統(tǒng)特朗普簽署生效的《2020財年國防授權法案》。該法案第7503條[18]明確提出，將對參與鋪設從俄羅斯通往德國和土耳其海底管道的公司和個人進行制裁，并授權美國國務院在60天內提出擬制裁的公司和個人名單[19]。迫于美國方面的壓力，在法案公布后，瑞士－荷蘭合資公司Allseas公司當即將兩艘鋪管船駛離丹麥海域停止鋪管作業(yè)。

圖2 俄羅斯天然氣在歐洲天然氣消費中的占比

2.3.2 美國制裁“北溪-2”管道項目的原因

美國制裁“北溪-2”管道項目主要有3個方面的考量。一是為了避免歐洲加重對俄羅斯的能源依賴，也避免俄羅斯對歐洲有更大話語權。以泰德·克魯斯（Ted Cruz）、金津格·亞當（Kinzinger Adam）等人為代表的美國國會議員認為，通過“北溪-2”管道增加對歐洲天然氣出口，俄羅斯可獲得對歐洲更大的影響力。美國參議院議員泰德·克魯斯稱，“‘北溪-2’管道投產將為俄羅斯帶來幾十億美元收益，這些收益將會用于擴大軍費開支對抗美國和歐洲”[20]。

二是避免俄羅斯在烏克蘭問題上持更強硬的態(tài)度，這與歐盟的顧慮一致。如果俄羅斯減少或放棄過境烏克蘭輸送天然氣，烏克蘭不但會收入降低，還會失去借助過境管道與俄進行政治談判的籌碼。在美國和歐洲的壓力下，俄烏在2019年底達成有效期5年的過境管輸協(xié)議，該協(xié)議規(guī)定2020年俄將過境烏克蘭輸送至少650億立方米天然氣至歐洲，2021－2024年每年至少過境輸送400億立方米天然氣，即俄羅斯承諾在“北溪-2”項目建成后仍保留一定數量的天然氣過境烏克蘭向歐洲供應④作為一攬子協(xié)議的一部分，俄還承諾償還給烏克蘭29億美元的欠款。參見https://neftegaz.ru/news/politics/514749-ukrainskaya-versiyapodrobnosti-dogovorennosti-s-vlastyami-rf-po-tranzitu-gaza-v-evropu/。[21]。高峰時，俄羅斯過境烏克蘭向歐洲輸送的天然氣量曾達900億～1200億立方米，約占俄天然氣出口至歐洲總量的45%～60%[22]。根據烏克蘭此前公布的過境管輸費率，俄天然氣過境烏克蘭可為后者每年帶來16億～27億美元的收入[23]。

三是考慮到美出口LNG與俄天然氣競爭歐洲市場。頁巖油氣革命后，美國天然氣產量快速增加，已從天然氣凈進口國變成凈出口國。隨著一批LNG項目獲得美國能源部批準，未來美國天然氣出口潛力巨大，美國公司也將歐洲作為其潛在的出口市場。目前，俄羅斯穩(wěn)坐歐洲天然氣第一大進口來源國的位置。2018年，歐洲消費天然氣5486億立方米，其中從俄羅斯進口管道氣2019億立方米，占其消費量的36.8%（見圖2）。與此相比，2018年，美國向歐洲出口LNG僅39億立方米（見圖3），而俄羅斯向歐洲出口LNG達68億立方米[9]。

2019年以來，因亞太LNG需求不振疊加中美貿易摩擦、中國對來自美國的LNG進口加征25%關稅，美國出口到歐洲的LNG數量大幅增加至187億立方米⑤來源于湯森路透（Thomson Reuters）數據，根據路透船運跟蹤系統(tǒng)統(tǒng)計得出。，與俄羅斯天然氣的競爭加劇。美國LNG大量運往歐洲后，歐洲市場天然氣供大于求更加顯著，市場價格大幅走低。多數時間美國LNG到歐洲的全成本已高于歐洲市場天然氣價格水平，但變動成本多數時間仍低于歐洲市場價格水平，因此美國LNG仍源源不斷運往歐洲市場。在歐洲天然氣市場價格大幅下降、與美國LNG競爭的局面下，俄氣公司采取應對舉措。一是與歐洲主要買家進行談判，將部分長期合約與歐洲天然氣市場價格掛鉤，以此降低長期合約價；二是加大線上現貨銷售力度，價格完全參照歐洲市場價，2020年1－3月，已通過線上銷售86億立方米天然氣[24]。因此，防止俄羅斯進一步擴大在歐洲的市場，為美國企業(yè)增加對歐LNG出口做鋪墊，也是美國反對“北溪-2”管道的一個原因。

圖3 美國LNG出口到歐洲的數量

3 “北溪-2”管道項目的前景分析

美國的制裁措施能否如愿以償阻擋俄羅斯建成該管道？美國參議院議員泰德·克魯斯表示，“制裁措施可以將項目建成時間推遲一年”[25]。或許美國方面的意圖只是推遲項目建設，而不是完全阻礙其建成，且在項目已幾近建成的情況下，也無法阻止其最終成功實施?？梢詮氖┕そㄔO和法律風險層面分析“北溪-2”項目前景。

在施工建設方面，截至美國2019年12月底公布制裁措施時，“北溪-2”項目已完成海底管道施工的93%，僅剩余160千米的干線管道待鋪設[26]。此前負責施工的瑞典Allseas公司的施工鋪管船“開拓精神號”和“獨粒寶石號”撤離后，俄氣公司和俄羅斯政府均表示俄自身有能力完成剩余施工。專家分析，最有可能承接剩余工程施工的是俄氣公司下屬Gazprom Flot公司擁有的“切爾斯基院士”號鋪管船[26]⑥除俄氣公司擁有的鋪管船外，俄羅斯公司擁有的鋪管船還有Fortuna和MRTS Defender駁船。參見Юрий Банько. Кто завершит строительство?Северного потока-2?[J]. ?Нефтегазовая вертикаль?. 2020 г. № 5.。，該船已于2020年2月初從納霍德卡港出發(fā)，預計在5月初到達波羅的海丹麥海域[27]。如果按照每天鋪設2～3千米速度測算，完成剩余160千米干線管道需要2～3個月左右時間，即預計在2020年7－8月可完成管道的全部工程施工。完成工程施工并不意味即投產通氣，也有專家預計該管道將會延至2021年上半年投產[28]。

在法律風險層面，2019年12月底，美國通過《2020財年國防授權法案》明確對參與鋪設“北溪-2”管道的公司和個人進行制裁，并授權美國國務院在60天內提出具體的企業(yè)和個人名單。目前，美國國務院并沒有擬出制裁名單，但制裁的威懾力客觀存在。盡管從技術的角度看，俄羅斯企業(yè)有能力完成剩余管道的鋪設，仍然不能排除美國制止該項目實施的可能，例如對提供融資的企業(yè)（歐洲5家公司）和未來通過該管道進口俄羅斯天然氣的企業(yè)進行制裁。

綜上分析，“北溪-2”管道項目的前景仍存在不確定因素，其最終命運還是取決于俄歐美三方的博弈以及俄德實施該項目的決心。此外，新冠疫情導致油氣需求下降、油價氣價大跌，這些因素是否會影響俄氣公司的投資計劃和對該管道的推進策略，仍有待進一步觀察。