秦勇 韓世鵬

摘要：農(nóng)村宅基地資格權(quán)的性質(zhì)在現(xiàn)行法律規(guī)范中尚無明確表達(dá)，學(xué)者對(duì)此各抒己見，提出諸如“剩余權(quán)說”“配給權(quán)說”“宅基地使用權(quán)說”“成員權(quán)說”等不同的觀點(diǎn)。綜合考慮農(nóng)村宅基地資格權(quán)提出的政策意蘊(yùn)與功能定位，資格權(quán)應(yīng)定性為一種成員權(quán)。在法權(quán)構(gòu)造方面，資格權(quán)內(nèi)含身份屬性與財(cái)產(chǎn)屬性，其中前者包括宅基地初始取得的分配請(qǐng)求權(quán)，隨身份的得喪變更而變化;后者包含土地征收補(bǔ)償權(quán)、資格退出補(bǔ)償權(quán)等，屬于事實(shí)占有的可期待利益。

關(guān)鍵詞：三權(quán)分置;資格權(quán);成員權(quán);宅基地使用權(quán)

中圖分類號(hào)：D912.3

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1673-5595（2020）06-0090-06

2018年中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出要“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”。在該文件中，農(nóng)村“宅基地資格權(quán)”首次正式出現(xiàn)，表明了我國(guó)“兩權(quán)分離”的宅基地制度將被“三權(quán)分置”所取代。但農(nóng)村宅基地資格權(quán)的設(shè)立有何法理依據(jù)？資格權(quán)的權(quán)利性質(zhì)如何定位？資格權(quán)的法權(quán)構(gòu)造如何？這些已經(jīng)成為學(xué)界必須予以回應(yīng)的問題。

一、農(nóng)村宅基地資格權(quán)的邏輯起點(diǎn)

在我國(guó)城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的過程中，“兩權(quán)分離”制度下的宅基地利用情況無法滿足當(dāng)下農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，逐漸成為釋放土地價(jià)值、振興鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的障礙。在此背景下，2018年中央一號(hào)文件正式提出宅基地“三權(quán)分置”制度，創(chuàng)設(shè)農(nóng)村“宅基地資格權(quán)”以塑造嶄新的宅基地權(quán)利體系。資格權(quán)的生成邏輯既有現(xiàn)實(shí)依據(jù)又有法理基礎(chǔ)。資格權(quán)在平衡宅基地社會(huì)保障功能與經(jīng)濟(jì)功能、公權(quán)與私權(quán)方面有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，可以實(shí)現(xiàn)身份屬性與財(cái)產(chǎn)屬性的分離，成為搞活宅基地使用權(quán)、振興鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的新路徑。

（一）宅基地“兩權(quán)分離”制度亟待變革

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)逐漸發(fā)生質(zhì)變。農(nóng)外就業(yè)興起、農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、工資性收入比例上升等原因使得農(nóng)民對(duì)宅基地的依賴程度逐漸下降。兩權(quán)分離制度下的宅基地不得進(jìn)行集體外轉(zhuǎn)讓，而集體內(nèi)部又沒有強(qiáng)烈的需求，這就使得原來為農(nóng)民提供安居保障的宅基地被大量閑置，村落因空心化而逐漸走向沒落甚至消亡。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018年農(nóng)村宅基地閑置比例平均為10.7%，閑置的面積超過1億畝。[1]

大規(guī)模閑置導(dǎo)致農(nóng)村宅基地潛在的經(jīng)濟(jì)價(jià)值無法實(shí)現(xiàn)，造成了農(nóng)地資源的重大浪費(fèi)。此外，一戶多宅、違法亂建等同樣刺痛著農(nóng)民和執(zhí)政者的神經(jīng)。其中，一戶多宅最為普遍，尤其盛于偏遠(yuǎn)農(nóng)村。調(diào)查報(bào)告顯示，在山西省農(nóng)村地區(qū)，擁有兩處宅基地的農(nóng)戶比例高達(dá)13.3%，三處以上宅基地的為1.7%;在黑龍江省部分農(nóng)村地區(qū)，2.8%的受訪農(nóng)戶有兩處宅基地，三處及三處以上的為0.6%。[2]國(guó)家雖未明文否定一戶多宅，但對(duì)于非法手段取得宅基地卻嚴(yán)厲禁止。然而大多數(shù)農(nóng)民并不認(rèn)為自己的行為是違法的，為追求經(jīng)濟(jì)效益，公然違反國(guó)家規(guī)定，建造大量房屋出租、出售給非本集體組織成員，導(dǎo)致小產(chǎn)權(quán)房屢禁不止、隱形交易無處不在、司法糾紛數(shù)不勝數(shù)。[3]故而，不管是一戶多宅還是土地閑置都揭示了宅基地保障功能抑制經(jīng)濟(jì)功能所帶來的負(fù)面效應(yīng)，也倒逼執(zhí)政者對(duì)現(xiàn)有宅基地制度進(jìn)行理性反思。

宅基地的兩權(quán)分離制度同樣存在私權(quán)屬性模糊的問題。在所有權(quán)方面，首先，農(nóng)村集體行使宅基地所有權(quán)的方式較為單一，且缺乏完善的保障機(jī)制，往往無法兼顧農(nóng)民的利益，同時(shí)村集體沒有足夠能力收回閑置的宅基地，財(cái)力匱乏與監(jiān)督不力導(dǎo)致集體所有權(quán)人對(duì)宅基地的管理捉襟見肘。其次，我國(guó)原有的二元土地制度也是造成集體土地所有權(quán)與國(guó)有土地所有權(quán)地位懸殊的重要原因。[4]現(xiàn)實(shí)生活中，國(guó)家同時(shí)扮演著土地管理者和所有者的雙重角色，經(jīng)常通過行政征收的方式將農(nóng)村集體土地收歸國(guó)有。農(nóng)村集體成了國(guó)家的代理人，農(nóng)民在“公共利益”面前一般沒有拒絕的權(quán)利，其弱勢(shì)地位不言而喻。再次，某些鎮(zhèn)政府和村委會(huì)成員為了個(gè)人私利時(shí)常犧牲村民利益。在農(nóng)民行使宅基地使用權(quán)時(shí)進(jìn)行強(qiáng)制干預(yù)，有時(shí)會(huì)借拆遷、征地等名義，將獲得的補(bǔ)償款層層克扣甚至據(jù)為己有，導(dǎo)致村民與村委的矛盾不斷加劇，動(dòng)搖了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。從宅基地使用權(quán)制度內(nèi)容來看，我國(guó)現(xiàn)行法律一方面將宅基地申請(qǐng)主體嚴(yán)格限制在本集體內(nèi)部，從制度上杜絕了集體外成員取得宅基地的可能性;另一方面，在流轉(zhuǎn)層面，農(nóng)民只能對(duì)宅基地進(jìn)行事實(shí)上的使用，不能進(jìn)行買賣、互換、贈(zèng)與、入股、融資等。由是觀之，宅基地的經(jīng)濟(jì)功能讓位于其擔(dān)負(fù)的社會(huì)保障功能，使得立法與現(xiàn)實(shí)嚴(yán)重脫節(jié)，宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)功能未得到顯化。宅基地使用權(quán)屬于用益物權(quán)，作為私權(quán)典型代表的宅基地使用權(quán)本應(yīng)“物盡其用”，但國(guó)家權(quán)力的過度干預(yù)容易導(dǎo)致使用權(quán)公法化，模糊了公私法的界限，使得《中華人民共和國(guó)民法典》“物權(quán)”編（以下簡(jiǎn)稱《民法典》“物權(quán)”編）未能發(fā)揮應(yīng)有的指引作用。

綜上所述，“兩權(quán)分離”的宅基地制度確實(shí)造成了土地資源的浪費(fèi)與農(nóng)村社會(huì)秩序的動(dòng)搖。因此，不管是為促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還是為保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益，宅基地制度均有改革的必要性與迫切性。

（二）宅基地資格權(quán)的引入

面對(duì)日益高漲的解禁呼聲，宅基地三權(quán)分置改革順勢(shì)而生。宅基地三權(quán)分置政策的核心是放活使用權(quán)，但同時(shí)也規(guī)定了宅基地資格權(quán)。資格權(quán)，顧名思義，指因某種身份或條件而為一定行為的權(quán)利。所謂農(nóng)村宅基地資格權(quán)，是指集體組織成員基于本村成員資格向集體申請(qǐng)宅基地并為建造、居住、使用的權(quán)利集合。宅基地資格權(quán)雖是一項(xiàng)新設(shè)的權(quán)利，具有首創(chuàng)性，但其出現(xiàn)卻并非偶然，而是有著深厚的理論依據(jù)和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

在宅基地三權(quán)正式提出之前，就有學(xué)者提出了與資格權(quán)相近的名稱——“配給權(quán)”，并將“配給權(quán)”權(quán)能解釋為占有、退出、收益，由此兼顧了宅基地的保障功能與經(jīng)濟(jì)功能。[5]亦有學(xué)者以“占有權(quán)”“所有權(quán)”“使用權(quán)”作為宅基地的三權(quán)內(nèi)容，主要強(qiáng)調(diào)了占有權(quán)的身份屬性，并對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)、利用做了嚴(yán)格限制。[6]

在實(shí)踐中，資格權(quán)也早以確權(quán)頒證的形式證明了自身的存在。安徽省旌德縣宅基地三權(quán)分置試點(diǎn)工作進(jìn)行過程中，村民王五四手持宅基地所有權(quán)證、資格權(quán)證、使用權(quán)證，并到當(dāng)?shù)剞k理了房屋產(chǎn)權(quán)登記，資格權(quán)的地位一目了然。浙江義烏市通過民主決議將集體成員的資格界定、住宅面積等事項(xiàng)確定下來，同時(shí)對(duì)于超標(biāo)亂建、一戶多宅進(jìn)行了嚴(yán)格限制，并建立有償退出、有償使用、競(jìng)價(jià)選位及有限轉(zhuǎn)讓制度，穩(wěn)定了農(nóng)村秩序。[7]可見，宅基地資格權(quán)存在已久，只不過依附于原有的宅基地所有權(quán)、使用權(quán)而未能顯化。因此，農(nóng)村宅基地資格權(quán)在理論和實(shí)踐上均是一種客觀存在，但并不影響對(duì)此項(xiàng)權(quán)利的法律屬性以及法權(quán)構(gòu)造的探討，恰恰相反，資格權(quán)的理論探討對(duì)更高效地實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)、總結(jié)和推廣試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)、切實(shí)發(fā)揮宅基地的經(jīng)濟(jì)和保障功能、更快更好地發(fā)展三農(nóng)事業(yè)具有重要意義。

二、農(nóng)村宅基地資格權(quán)的權(quán)屬定位

目前，對(duì)農(nóng)村宅基地資格權(quán)做專門研究的文獻(xiàn)較少，其中部分研究成果又因?qū)Υ诵g(shù)語的內(nèi)涵難以達(dá)成共識(shí)或?qū)ζ錂?quán)源的誤解而劍走偏鋒。筆者認(rèn)為厘清資格權(quán)的權(quán)屬性質(zhì)不能憑空想象，更不能人云亦云，而是要追溯資格權(quán)的生成路徑，即資格源于成員身份，同時(shí)考量該權(quán)利與政策目標(biāo)的呼應(yīng)，方能將資格權(quán)的性質(zhì)完整地映射到相應(yīng)的法律規(guī)范之中。

（一）資格權(quán)性質(zhì)的學(xué)界論爭(zhēng)

現(xiàn)行法律并沒有明確資格權(quán)的權(quán)利性質(zhì)，學(xué)者們對(duì)此提出了不同的觀點(diǎn)，其中比較有代表性的是“剩余權(quán)說”“配給權(quán)說”以及“宅基地使用權(quán)說”。

“剩余權(quán)說”認(rèn)為資格權(quán)屬于原宅基地使用人（農(nóng)戶）在為他人設(shè)定的宅基地使用權(quán)分離出去之后，期限屆滿剩余的物權(quán)。[8]首先，所有權(quán)為母權(quán)利，作為子權(quán)利的資格權(quán)只是囿于身份無法流轉(zhuǎn)，這并不與母權(quán)利對(duì)宅基地享有的支配權(quán)相抵觸。其次，參考承包地三權(quán)分置的改革邏輯。在承包地三權(quán)分置中，將原有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離后的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，承包方與發(fā)包方的關(guān)系不變，承包權(quán)便是去除經(jīng)營(yíng)權(quán)后的剩余權(quán)。同樣的道理，宅基地資格權(quán)也應(yīng)屬于宅基地使用權(quán)人讓渡一定期間的使用權(quán)后的剩余權(quán)。

“配給權(quán)說”將宅基地使用權(quán)中的身份屬性賦予配給權(quán)，形成“宅基地所有權(quán)”“宅基地配給權(quán)”“宅基地使用權(quán)”三權(quán)分置。[5]持“配給權(quán)說”觀點(diǎn)的學(xué)者根據(jù)權(quán)利主體、實(shí)現(xiàn)方式等標(biāo)準(zhǔn)對(duì)該權(quán)利進(jìn)行類型化區(qū)分?！芭浣o權(quán)Ⅰ”為本集體成員基于身份享有的分配請(qǐng)求權(quán)，即每戶農(nóng)民可以向村集體申請(qǐng)符合規(guī)定的宅基地;“配給權(quán)Ⅱ”是指本集體成員內(nèi)部可以通過繼承、贈(zèng)與、買賣、共有等方式實(shí)現(xiàn)內(nèi)部流轉(zhuǎn)的權(quán)利;“配給權(quán)Ⅲ”則將資格范圍擴(kuò)展到非本集體組織成員，但其取得農(nóng)村宅基地的方式僅限于繼承。

“宅基地使用權(quán)說”認(rèn)為宅基地三權(quán)分置中資格權(quán)沒有單列的必要。因?yàn)檎刭Y格權(quán)僅代表農(nóng)戶請(qǐng)求分配宅基地的權(quán)利，并不一定實(shí)際獲得宅基地使用權(quán)，只是一種分配資格而已，并不是實(shí)體財(cái)產(chǎn)權(quán)利。[9]因此必須將資格權(quán)歸納到使用權(quán)中，使得宅基地使用權(quán)兼具身份屬性和財(cái)產(chǎn)屬性，方能保證農(nóng)民的利益不受損。

上述三種觀點(diǎn)對(duì)宅基地資格權(quán)性質(zhì)的解釋都有一定的道理，但不可否認(rèn)也都存在一定的片面性。

“剩余權(quán)說”將資格權(quán)定義為一種去除使用權(quán)后的用益物權(quán)，首先違反了我國(guó)“物權(quán)法定”原則與“一物一權(quán)”原則。《民法典》“物權(quán)”編規(guī)定的土地使用權(quán)僅包括宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、地役權(quán)，并沒有剩余權(quán)能集合的法定空間?！笆Ｓ鄼?quán)說”同時(shí)與“一物一權(quán)”原則相悖，剩余權(quán)與使用權(quán)均是一種特殊的用益物權(quán)。同一物上原則上只能存在一個(gè)所有權(quán)、用益物權(quán)，不得存在兩個(gè)或兩個(gè)以上性質(zhì)不相容的所有權(quán)、用益物權(quán)。剩余權(quán)與使用權(quán)都強(qiáng)調(diào)占有的權(quán)能，無疑違背了“一物一權(quán)”原則。其次，法經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為有效率的物權(quán)應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)價(jià)值的最大化。[10]若資格權(quán)為用益物權(quán)，本著“物盡其用”的原則，應(yīng)當(dāng)可以為了經(jīng)濟(jì)效益的最大化實(shí)現(xiàn)自由轉(zhuǎn)讓，但現(xiàn)實(shí)卻相反。宅基地只能在本集體組織成員內(nèi)流轉(zhuǎn)，且宅基地的用途也被嚴(yán)格限制。宅基地的這種身份專屬和社會(huì)保障的特點(diǎn)使得它被牢牢固定在集體內(nèi)部，無法顯化其經(jīng)濟(jì)屬性。再次，集體成員以何種身份對(duì)期限屆滿的使用權(quán)收回？這一問題是其難以回答的。如果以所有權(quán)人的身份，那應(yīng)當(dāng)是農(nóng)村集體行使;如果是以農(nóng)村村民身份，將使用權(quán)期間作為租賃期間的話，那資格權(quán)就偏向債權(quán)屬性，與用益物權(quán)的主張相矛盾。更何況一個(gè)負(fù)有每年支付租金義務(wù)的債權(quán)性租賃權(quán)之上怎么可能承載完整的所有權(quán)？若住房因意外倒塌、違法收回導(dǎo)致所有權(quán)殘缺，承租方的合同目的得不到實(shí)現(xiàn)造成權(quán)益受損又當(dāng)如何？[11]最后，收回之后發(fā)現(xiàn)原使用權(quán)人（即農(nóng)戶）已死亡或者進(jìn)城落戶甚至退出宅基地，那自動(dòng)彈回的剩余權(quán)利又該何去何從？[12]綜合以上考慮，宅基地資格不宜界定為剩余權(quán)。

“配給權(quán)說”固然對(duì)傳統(tǒng)權(quán)能實(shí)現(xiàn)了些許突破，如在經(jīng)濟(jì)效益方面突破原有的桎梏，但并沒有解決本身性質(zhì)的問題，屬于換湯不換藥，只是更改一個(gè)名稱而已。[13]所以最終我們還是要討論配給權(quán)的性質(zhì)。而且配給權(quán)的內(nèi)涵在學(xué)界尚無規(guī)范完整的表述，也沒有相應(yīng)的理論背景作為支撐。更重要的是，試點(diǎn)改革中均以資格權(quán)作為配給權(quán)的替代，并未給予配給權(quán)以制度空間。綜上，囿于理論與實(shí)踐要素的缺失，配給權(quán)無法

在宅基地改革中發(fā)揮應(yīng)有的作用。

“宅基地使用權(quán)說”看到了資格權(quán)背后的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，卻忽略了作為資格權(quán)最重要的屬性——社會(huì)保障性。首先，資格權(quán)的設(shè)計(jì)初衷便是保證農(nóng)民居者有其屋，而后才能進(jìn)一步討論如何釋放土地資產(chǎn)。若是僅僅圍繞如何實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)利，那就否定了三權(quán)分置的政策內(nèi)涵和實(shí)踐效應(yīng)。其次，若堅(jiān)持三權(quán)不變的情況，資格權(quán)性質(zhì)為成員權(quán)，將導(dǎo)致三權(quán)中的使用權(quán)具體內(nèi)涵無法得到合理闡釋，原有的宅基地使用權(quán)與三權(quán)分置中的使用權(quán)的關(guān)系也會(huì)陷入混亂。最后，宅基地資格權(quán)納入使用權(quán)中，農(nóng)民無償取得的宅基地在當(dāng)下仍囿于身份限制無法自由流轉(zhuǎn)，不僅使三權(quán)分置的政策目的落空，更有畫蛇添足之嫌。

（二）資格權(quán)的性質(zhì)定位——成員權(quán)

“一物一權(quán)”“物權(quán)法定”原則使得宅基地資格權(quán)難以被塑造為用益物權(quán)，“配給權(quán)”對(duì)“三權(quán)分置”名稱來說或許是一個(gè)突破，但無益于解決資格權(quán)性質(zhì)問題。宅基地使用權(quán)與集體成員資格有著密不可分的聯(lián)系，其初始取得的前提便是擁有集體成員的身份。從權(quán)利內(nèi)涵來看，成員權(quán)的核心內(nèi)容便是資格權(quán)，宅基地三權(quán)分置政策目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)宅基地社會(huì)保障屬性與財(cái)產(chǎn)屬性的分離。因此，筆者以為，從資格權(quán)的權(quán)源、成員與資格的內(nèi)在關(guān)系綜合分析，宅基地資格權(quán)適宜定位為成員權(quán)。

1.追本溯源：資格權(quán)來源于集體成員身份

農(nóng)村宅基地資格權(quán)并不是無本之木，政策制定者新設(shè)資格權(quán)也并非空穴來風(fēng)。明晰資格權(quán)的性質(zhì)，首先要厘定資格權(quán)的權(quán)利生成與變動(dòng)邏輯。[14]三權(quán)分置中的資格權(quán)究竟來自于宅基地所有權(quán)，還是在原有的宅基地使用權(quán)中分離出資格權(quán)和使用權(quán)？抑或是基于農(nóng)民作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份在宅基地建設(shè)房屋及其他附屬設(shè)施的成員權(quán)？追溯資格權(quán)的權(quán)源是界定資格權(quán)性質(zhì)的關(guān)鍵，筆者認(rèn)同資格權(quán)來自于農(nóng)民集體成員身份的說法。宅基地使用權(quán)與集體成員資格有著密不可分的聯(lián)系。其一，成員權(quán)本就包含分配請(qǐng)求權(quán)這一子權(quán)利，而分配請(qǐng)求權(quán)正是資格權(quán)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，這與成員權(quán)的權(quán)利內(nèi)涵不謀而合。其二，成員權(quán)是一項(xiàng)概括性權(quán)利，這種權(quán)利包括管理、監(jiān)督、決議、收益、分配請(qǐng)求、退出請(qǐng)求等，兼顧了資格權(quán)身份屬性與財(cái)產(chǎn)屬性，符合三權(quán)分置之政策意蘊(yùn)。[15]其三，資格權(quán)與成員權(quán)的確定方式相同，不僅依賴法律規(guī)定，集體組織內(nèi)部的村規(guī)民約、村民會(huì)議也可以作為認(rèn)定依據(jù)。因此，宅基地資格權(quán)與成員權(quán)外表相似，本質(zhì)相同，認(rèn)定為成員權(quán)無可厚非。

若將資格權(quán)理解為原來宅基地使用權(quán)中的一部分權(quán)能，是將資格權(quán)作為一種次級(jí)使用權(quán)并入到原有的宅基地使用權(quán)中，總體上形成了宅基地所有權(quán)—宅基地使用權(quán)—宅基地次級(jí)使用權(quán)（資格權(quán)）的格局。持這種觀點(diǎn)的學(xué)者實(shí)際上借鑒了德國(guó)民法地上權(quán)下設(shè)次級(jí)地上權(quán)的理論，但這種理論并不意味著宅基地使用權(quán)可以下設(shè)次級(jí)宅基地使用權(quán)。一種用益物權(quán)再行設(shè)立次級(jí)用益物權(quán)增加了立法的難度和實(shí)際操作的復(fù)雜性。新修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》）確立了宅基地資格權(quán)退出機(jī)制，也就是說農(nóng)民若要徹底放棄使用權(quán)，必須以退出農(nóng)戶資格為前提。將資格權(quán)定義為次級(jí)使用權(quán)否定了資格的身份屬性，農(nóng)民不可能真正退出宅基地?，F(xiàn)行法律也規(guī)定了對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)的限制，一些進(jìn)城落戶的農(nóng)民想要放棄原有宅基地的愿望得不到實(shí)現(xiàn)，同時(shí)村集體對(duì)閑置宅基地難以收回也無法保障未分配宅基地村民的安居。可見，“使用權(quán)說”不僅是對(duì)三權(quán)分置權(quán)利結(jié)構(gòu)的異化，更是從根本否決了資格權(quán)存在的必要性。[16]

也有學(xué)者指出資格權(quán)應(yīng)來源于所有權(quán)，原因是資格權(quán)僅代表獲得宅基地的可能，并非一定能實(shí)現(xiàn)。村集體作為本村宅基地的所有者有權(quán)對(duì)申請(qǐng)進(jìn)行審批，并可以依法予以拒絕，所謂的資格權(quán)無非是集體所有權(quán)在農(nóng)民個(gè)體上的體現(xiàn)而已。從謹(jǐn)慎的角度來看，農(nóng)戶成員權(quán)與集體所有權(quán)關(guān)系密切，在《中華人民共和國(guó)民法典》未對(duì)其性質(zhì)明確規(guī)定的前提下，將資格權(quán)納入到所有權(quán)中更為妥當(dāng)。這種觀點(diǎn)確實(shí)看到了所有權(quán)與資格權(quán)的從屬關(guān)系，但資格權(quán)、使用權(quán)本質(zhì)上都可以理解為來自于所有權(quán)，權(quán)能分離理論下所有權(quán)是母權(quán)，資格權(quán)與使用權(quán)從所有權(quán)中分離僅代表部分權(quán)能的縮減，并不代表所有權(quán)的消滅。

2.文義語境：法律語言中資格與成員的契合

資格一般認(rèn)為有兩種含義：其一是為獲得某一特殊權(quán)利而必須具備的先決條件;其二是從事某種活動(dòng)時(shí)間長(zhǎng)短所形成的身份。這兩種解釋都是現(xiàn)有三權(quán)分置中資格權(quán)的內(nèi)涵，即資格權(quán)是基于戶籍關(guān)系且長(zhǎng)時(shí)間從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的集體組織成員的身份，同時(shí)這種身份也是向集體申請(qǐng)宅基地的前提。所以，資格與身份密不可分，身份是資格權(quán)的內(nèi)在邏輯，資格權(quán)是身份的外在形式。從成員權(quán)與資格權(quán)的關(guān)系來看，成員指社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)組織或家庭的組成人員。沒有成員，就無法形成所謂的集體或組織，成員與集體相輔相成、不可分割。因此，成員權(quán)便是作為集體最基本組成部分對(duì)集體共有的財(cái)產(chǎn)占有、使用、收益、處分、支配的權(quán)利。在這一層關(guān)系中，資格起到了連結(jié)個(gè)人與集體的紐帶作用，只有具備資格的個(gè)人才能成為集體的成員。一般意義上，資格的內(nèi)容包括資格的取得、資格的控制、資格的行使、資格的放棄，成員權(quán)便是在資格取得并控制的前提下對(duì)宅基地行使占有、使用的權(quán)利。所以說，文義語境下資格權(quán)的行使須具有成員身份，兩者本質(zhì)上是互通的，成員權(quán)的核心內(nèi)涵就是資格權(quán)。

三、農(nóng)村宅基地資格權(quán)的法權(quán)構(gòu)造

“成員權(quán)說”得到不少學(xué)者的肯定，但對(duì)于成員權(quán)的性質(zhì)，學(xué)界又有不同的聲音。有的將其理解為類似于建筑物區(qū)分所有權(quán)中的成員權(quán)，主要是指對(duì)社區(qū)各項(xiàng)事務(wù)監(jiān)督管理的權(quán)利。有的學(xué)者將其定義為“社員權(quán)”，即社團(tuán)成員基于其地位以及與社團(tuán)的關(guān)系而享有的權(quán)利義務(wù)的總稱。[17]王利明教授認(rèn)為，成員權(quán)指享有來源于法律以及團(tuán)體內(nèi)章程規(guī)定的權(quán)利。[18]不管如何定義，成員權(quán)都有共同的特征：資格權(quán)的取得與喪失取決于集體成員身份，即身份是基礎(chǔ)。農(nóng)民身份由農(nóng)村集體賦予，且僅限于集體組織內(nèi)部。學(xué)者們對(duì)成員權(quán)的解釋往往過多關(guān)注了成員的身份屬性，認(rèn)為其是一種“純粹的成員權(quán)”。實(shí)際上，成員權(quán)是一種復(fù)合性的權(quán)利，既包括身份權(quán)，亦包括財(cái)產(chǎn)權(quán)。身份屬性僅是獲得宅基地使用權(quán)分配的前提，財(cái)產(chǎn)權(quán)是取得宅基地使用權(quán)后的物權(quán)表現(xiàn)形態(tài)。[19]即成員權(quán)是身份屬性與財(cái)產(chǎn)屬性的統(tǒng)一，這種統(tǒng)一的成員權(quán)歸根結(jié)底就是一種典型的“人役權(quán)”，更準(zhǔn)確地說是人役權(quán)中的使用權(quán)與居住權(quán)的統(tǒng)一。[20]這里的使用權(quán)便是指特定之人（農(nóng)民）及其家庭在需要的范圍內(nèi)使用他人（村集體）之物的權(quán)利，它只能是使用人本人及其家屬在需要的范圍內(nèi)按照物的性質(zhì)使用。居住權(quán)則是使用他人房屋居住的權(quán)利，由于我國(guó)房地一體，可以解釋為使用集體土地建設(shè)住房而居住的權(quán)利。

因此，對(duì)宅基地資格權(quán)的權(quán)利可以作如下架構(gòu)：基于身份屬性的分配請(qǐng)求權(quán)和基于財(cái)產(chǎn)屬性的獲益權(quán)。

（一）宅基地初始取得中的分配請(qǐng)求權(quán)

宅基地的分配請(qǐng)求權(quán)是指集體農(nóng)民取得宅基地使用權(quán)的資格。這種資格伴隨農(nóng)民身份的取得而取得，隨身份的喪失而喪失。首先，這種請(qǐng)求權(quán)僅代表獲得宅基地的可能，并不意味著一定會(huì)實(shí)現(xiàn)（如村集體存量宅基地分配殆盡或該農(nóng)戶曾因轉(zhuǎn)讓、抵押等方式處分原有宅基地而被禁止分配等情況）。而且成員資格也不會(huì)在取得宅基地后歸于消滅，而是會(huì)一直存在于分配、使用、轉(zhuǎn)讓、租賃、收回各個(gè)階段。[21]其次，集體成員身份的認(rèn)定是村集體成員的權(quán)利，應(yīng)當(dāng)取決于大多數(shù)成員的決定。對(duì)于成員身份也就是農(nóng)民身份的認(rèn)定，可以戶籍標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，參考集體成員生產(chǎn)生活方式，綜合分析并確定。具體實(shí)踐操作可以借鑒浙江義烏市的改革方案，即凡戶籍在本村且符合集體規(guī)定的相關(guān)條件便可自然取得集體成員資格;對(duì)于入贅男、外嫁女等外來人口，則通過召開村民大會(huì)經(jīng)村民代表2/3以上同意便可獲得。[22]集體成員前提是“戶籍”上的農(nóng)民，然后才是“職業(yè)”上的農(nóng)民。特殊情況下少數(shù)服從多數(shù)，按人分配，有償調(diào)劑。這樣不僅有利于集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)成員身份的判定，更有利于及時(shí)維護(hù)集體成員的現(xiàn)實(shí)利益。

（二）基于宅基地事實(shí)占有的獲益權(quán)

宅基地資格權(quán)中的獲益權(quán)包含事實(shí)上的處分以及對(duì)可期待利益的取得權(quán)，這與三權(quán)分置中的宅基地使用權(quán)有本質(zhì)的不同。三權(quán)分置中的宅基地使用權(quán)僅限于在流轉(zhuǎn)階段，屬于雙方基于契約、合同關(guān)系轉(zhuǎn)讓的使用權(quán)，這種使用權(quán)一般是有期限的，是一種法律意義上的使用權(quán)，而宅基地資格權(quán)所代表的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利是對(duì)宅基地本身物理狀態(tài)改變的體現(xiàn)與補(bǔ)償。具體而言，宅基地資格權(quán)中的財(cái)產(chǎn)權(quán)利包含以下幾個(gè)方面：

第一，宅基地使用人享有建造建筑物及其附屬設(shè)施的權(quán)利。這種使用權(quán)是隨著分配請(qǐng)求權(quán)而來的，是一種事實(shí)上的使用權(quán)?？紤]到宅基地資格權(quán)保障功能的實(shí)現(xiàn)主要依賴于住宅的保有，集體成員取得集體分配的宅基地后，自然可以建造住宅及附屬設(shè)施。當(dāng)然，建造住宅仍須堅(jiān)持“一戶一宅”“面積法定”“限定用途”的原則。

第二，宅基地使用人享有土地征收補(bǔ)償權(quán)。土地征收是國(guó)家為了公共利益需要，依照法律規(guī)定的程序和權(quán)限將農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地，并依法給予被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和被征地農(nóng)民合理補(bǔ)償和妥善安置的法律行為。宅基地所有權(quán)屬于農(nóng)村集體，集體成員作為集體的一部分自然對(duì)土地征收補(bǔ)償享有權(quán)益。固然公民個(gè)人對(duì)其私有財(cái)產(chǎn)享有排他權(quán)與支配權(quán)，這也是大陸法系所有權(quán)權(quán)能的本質(zhì)要義，但這種排他性的支配權(quán)在面臨執(zhí)政者提出的公共利益時(shí)不得不退而求其次。隨著公民對(duì)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)意識(shí)的蘇醒，其對(duì)私權(quán)喪失的警覺逐漸提升，對(duì)政府濫用征地權(quán)的抵抗也日益激烈。[23]而要彌補(bǔ)土地所有權(quán)人對(duì)自身財(cái)產(chǎn)利益喪失的不滿，政府應(yīng)當(dāng)在實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償與程序規(guī)范透明兩方面做好工作，這兩方面也正是我國(guó)土地征收方面的“法治之殤”。尤其是在宅基地補(bǔ)償方面，更容易引起官民之間的沖突與矛盾。因此，筆者建議對(duì)宅基地的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)參照當(dāng)前市價(jià)與未來的增值空間合理評(píng)估，補(bǔ)償形式不限于貨幣，可以創(chuàng)造性地以養(yǎng)老保險(xiǎn)、宅基地?fù)Q房、提供崗位等社會(huì)保障形式作為補(bǔ)充。一方面可以防止村民對(duì)補(bǔ)償金的肆意揮霍，另一方面從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看有利于農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。這樣，對(duì)于失地農(nóng)民來說，物質(zhì)補(bǔ)償可以“保一時(shí)”，而社會(huì)保障可以“保一世”。

第三，宅基地使用人享有宅基地退出補(bǔ)償權(quán)。新修訂的《土地管理法》第62條“國(guó)家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅”賦予了宅基地自愿有償退出的法定空間。宅基地有償退出既實(shí)現(xiàn)了宅基地的物盡其用，同時(shí)增加了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收益，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大舉措。但《土地管理法》并沒有對(duì)宅基地退出補(bǔ)償?shù)馁Y金來源、數(shù)額、主體、程序等做出具體規(guī)定，在實(shí)踐層面缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。筆者建議在宅基地退出補(bǔ)償金的標(biāo)準(zhǔn)與來源方面進(jìn)行改革，前者須看到宅基地未來的升值空間，并參考相同區(qū)位的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行評(píng)估;后者則可考慮“政府專項(xiàng)撥款+社會(huì)資本”建立宅基地退出基金。值得注意的是，前述補(bǔ)償金的支付方式與期限須明確，以保證農(nóng)民完整及時(shí)有效地獲得補(bǔ)償金。至于宅基地補(bǔ)償金在集體與村民間如何分配，不同集體情況不同，集體組織可制定出符合本集體實(shí)際的分配方案。

四、結(jié)語

在我國(guó)現(xiàn)行立法中，農(nóng)村集體的成員權(quán)一直處于缺位狀態(tài)。實(shí)踐中農(nóng)民對(duì)于宅基地的權(quán)益不能實(shí)現(xiàn)與農(nóng)民的主體地位、成員權(quán)制度沒有完善密切相關(guān)。在土地改革的浪潮中，三權(quán)分置的法理內(nèi)涵與政策意蘊(yùn)值得探討，同時(shí)三權(quán)分置也必然要在立法上有所反映和確認(rèn)。因此，有必要厘清宅基地資格權(quán)的基本性質(zhì)，以使農(nóng)民基于成員身份享有的權(quán)利在制度層面得到有效保障?；谫Y格權(quán)性質(zhì)的明晰，宅基地三權(quán)分置將會(huì)愈發(fā)深入民心，終將成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的突破點(diǎn)。

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