○山西省國有林管理局 張改英

2011年4月2日，財政部印發(fā)的《財政支出績效評價管理暫行辦法》(財預(yù)〔2011〕285號)，對財政支出績效評價定義為：財政部門和預(yù)算部門(單位)根據(jù)設(shè)定的績效目標，運用科學、合理的績效評價指標、評價標準和評價方法對財政支出的經(jīng)濟性、效率性和效益性進行客觀、公正的評價，是以財政支出結(jié)果為導向的評價活動。

一、 山西省林業(yè)財政專項資金投入現(xiàn)狀

自然資源和自然環(huán)境是人類賴以生存和發(fā)展的基本條件，對人類生存和發(fā)展具有多方面基礎(chǔ)性價值。保護自然就是保護人類，建設(shè)自然就是造福人類，愛護自然、保護自然，就必須尊重自然規(guī)律，重視生態(tài)文明建設(shè)。隨著我國生態(tài)建設(shè)力度的加大，國土綠化越來越受到重視，投資規(guī)模逐年增加?！笆濉逼陂g,山西省中央及省級林業(yè)投資就達到153.2億元，其中中央投資101.1億元，省級財政投資52.1億元。中央投資項目主要包括造林、退耕還林完善政策補貼、森林管護補助、森林生態(tài)效益補償補助等；省級投資項目主要包括呂梁山脆弱區(qū)及黃土高原治理項目配套、環(huán)京津生態(tài)屏障建設(shè)區(qū)配套、通道及兩側(cè)荒山綠化、重要水源地造林配套林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補助、農(nóng)民林業(yè)專業(yè)合作社建設(shè)補助等。林業(yè)財政投資規(guī)模大、項目多、分布廣、地域跨度大造成林業(yè)專項投資績效評價的特殊性和復(fù)雜性。

二、財政專項資金支出績效評價的邏輯內(nèi)容

公共項目實施的邏輯內(nèi)容是對一個項目投入一定的財政資金，項目執(zhí)行者開展必要的活動，這些活動會獲得一定的產(chǎn)出及這些產(chǎn)出會帶來的某種變化。因此，財政項目績效評價的主要邏輯內(nèi)容如表1所示。

表1 財政項目績效評價邏輯表

三、林業(yè)財政專項資金支出績效評價存在的問題

根據(jù)財政支出績效評價管理暫行辦法，山西省從2012年開始，對專項資金300萬元以上項目開展了績效評價。省林業(yè)部門制定了績效評價方案，成立了由高級職稱人員組成的績效評價專家隊伍，在各相關(guān)實施單位自評的基礎(chǔ)上組織開展年度林業(yè)財政項目績效自評價和專家團隊的評價工作，截至2018年底，共對80余個項目進行了績效自評價，其自評價報告得到了省財政廳的充分肯定。從2015年開始，會計事務(wù)所和注冊會計師開始參與林業(yè)項目績效再評價工作，進一步將財政資金績效評價推向了科學化和規(guī)范化的軌道。但根據(jù)近幾年林業(yè)財政專項資金績效評價的實踐，結(jié)合績效評價的邏輯內(nèi)容，在實際績效評價過程中仍存在一些不足之處。

(一)部分指標設(shè)立不夠科學合理

林業(yè)行業(yè)投資項目多、林地分布廣闊、生長周期長、經(jīng)濟效益、社會效益及生態(tài)效益難以按照年度具體測量和計算，加之林業(yè)財政專項資金不是全額投資，均為補助性質(zhì)，增加了評價指標的設(shè)立難度。以林業(yè)改革發(fā)展資金績效目標評價指標為例，如表2所示，進行分析，可以看出存在以下問題。

1.成本指標設(shè)計不科學。成本指標設(shè)計的目的是考核是否以最少的投入實現(xiàn)最大的效益，成本是否節(jié)約應(yīng)該是考核的主要內(nèi)容。但實際工作中，該指標僅僅是按照國家補助標準作為成本指標，體現(xiàn)不了設(shè)計的目的要求。

2.林業(yè)經(jīng)濟效益無法定量評價。林業(yè)行業(yè)的經(jīng)濟效益雖然隨著林齡的增長而增加，但目前在我國全面實施了林木停伐政策，短時期內(nèi)無法實現(xiàn)直接的經(jīng)濟效益，其固碳能力增加僅可以作為書面術(shù)語體現(xiàn)在指標中，如何測量和對比需要進行較長時間的觀測和計量才可以實現(xiàn)，當年無法進行定量評價。

3.生態(tài)效益無法定量測算。生態(tài)環(huán)境的改善只能定性，無法定量，打分標準無法確定。

表2 林業(yè)改革發(fā)展資金績效目標自評表

(二)評價人員對績效評價知識掌握不夠

在績效評價的過程中，參評人員既需要懂本專業(yè)知識，還需要懂財務(wù)和審計工作的專業(yè)知識，要對績效評價的政策、方法等知識充分掌握的復(fù)合型人才，才能夠科學、合理、合規(guī)地完成績效評價的全部工作，達到績效評價的結(jié)果更加符合實際的目的。林業(yè)財政項目的實施內(nèi)容均為造林、管護、育苗、有害生物防治等生態(tài)補助項目，對于參加績效評價的林業(yè)專業(yè)人員來說，若各項業(yè)務(wù)知識掌握的不充分將很難完成林業(yè)績效評價工作。

(三)績效評價總體質(zhì)量不高

一是時間短、項目多、任務(wù)重，在評價工作的細致程度上無法達到最佳效果；二是數(shù)據(jù)和檔案查閱存在一定的障礙，時效性和全面性明顯不足，評價工作在全面核實的落實度上存在一定的差距，從而影響了林業(yè)財政專項資金績效評價的總體質(zhì)量。

(四)評價結(jié)果運用未進行跟蹤督促

目前，林業(yè)財政專項資金績效評價工作，僅僅停留在報告撰寫完成上報財政部門為止，對評價結(jié)果的運用情況及實施單位是否對項目存在問題進行整改落實等方面沒有進行必要的后續(xù)監(jiān)督。

四、林業(yè)財政專項資金支出績效評價工作改進的建議

(一)必須加強績效評價的隊伍建設(shè)

加強評價隊伍建設(shè)，提升評價人員自身素質(zhì)是績效評價工作最為重要的前提和基礎(chǔ)。首先，應(yīng)充分了解林業(yè)行業(yè)生產(chǎn)周期長、社會效益及生態(tài)效益遠遠大于其經(jīng)濟效益的特殊性；其次，需要加強對財政專項資金支出績效評價專業(yè)知識的系統(tǒng)學習，不僅要對林業(yè)專業(yè)知識有所了解和掌握，明確參與財政績效評價所面臨的現(xiàn)實情況，而且要通過方法研究與案例學習選擇最佳的評價方式，達到最優(yōu)的評價效果。

(二)結(jié)合行業(yè)特點，合理確定績效評價指標

林業(yè)財政專項資金績效評價工作順利開展的前提和基礎(chǔ)是建立科學完善且符合實際的評價指標體系。為此，參加評價人員必須認真學習林業(yè)財政專項資金管理的各項規(guī)章制度，在充分研究專項資金申報程序的基礎(chǔ)上，開展可行性分析和研究，了解林業(yè)專項資金使用計劃并分析其預(yù)期效果，全面核查各環(huán)節(jié)是否規(guī)范有效。在指標體系分層劃分與最終的績效評價指標確立方面，必須結(jié)合林業(yè)行業(yè)實際和林業(yè)各項目的特點，采用更具實效性與科學性的分層分析法，結(jié)合專家的調(diào)查意見，并以政府職能履行社會效益、經(jīng)濟效益以及當前所重視的生態(tài)效益為出發(fā)點，完成林業(yè)財政專項資金績效評價對項目立項、資金管理、業(yè)務(wù)管理、財務(wù)管理、項目產(chǎn)出、項目效益及服務(wù)對象滿意度等多個層面進行一級指標、二級指標、三級指標以及四級指標的設(shè)立，并且要按照每個項目建設(shè)目的的不同，設(shè)立不同的指標體系，并提供評分標準的參考意見。

(三)積極參與事中績效的跟蹤評價

傳統(tǒng)的績效評價模式比較重視事前分析和事后研究總結(jié)，在事中跟蹤評價方面的力度相對較小，然而忽視事中跟蹤評價會導致無法有效地遏制風險苗頭和可能引發(fā)更大風險的一系列問題。因此，參與績效評價人員工作重點之一應(yīng)放在事中跟蹤評價方面。首先，鑒于林業(yè)財政專項資金績效評價體系龐大且評價時間緊、任務(wù)重的現(xiàn)實，績效評價人員應(yīng)當協(xié)助財政部門及相關(guān)實施部門，以投入、效益及社會影響力為主要方面確定指標考核評價的先后順序，有效落實評價的輕重緩急，為最終的評價工作爭取較多的工作資源和工作時間；其次，在積極有序的溝通基礎(chǔ)上，績效評價人員要發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢與主動性，全面了解和核實林業(yè)專項資金的具體管理現(xiàn)狀，對績效評價的具體指標逐一進行分析和研究，尋找潛在的問題和薄弱環(huán)節(jié)。積極進行實地勘察、盤點、詢問及分析檢驗，從爭取獲得更多的現(xiàn)場勘察結(jié)果和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料兩方面入手，確?；A(chǔ)數(shù)據(jù)資料的完整性、有效性、及時性和真實性。遵循理論到實踐的原則，利用多種方法進行分析和論證，并可利用調(diào)查問卷的形式擴大調(diào)研范圍，一方面能夠增加評價工作的社會影響力；另一方面也在更高層面上提高績效評價工作的公正性和透明度。

(四)提高評價報告編寫質(zhì)量

財政專項資金績效評價報告編寫及結(jié)果應(yīng)用是績效評價工作的重要內(nèi)容之一。在評價報告編寫過程中，績效評價人員要充分發(fā)揮其專業(yè)素質(zhì)，嚴格做到數(shù)據(jù)準確、分析透徹、邏輯條理清晰，使得評價結(jié)果更具有科學性、可行性。這就要求評價人員對所獲取的數(shù)據(jù)資料進行充分地整理分析，對數(shù)據(jù)進行科學地計算，做出科學的評價與打分，以充分體現(xiàn)財政專項資金的使用情況及使用效率為核心，形成實用有效和較為完善的評價報告。

(五)重視評價結(jié)果使用質(zhì)量

績效評價的目的是使財政專項資金發(fā)揮更大的效益。因此，在評價報告的應(yīng)用階段，要提供積極有效的幫助和建設(shè)性的意見，對績效評價結(jié)果的運用進行監(jiān)督和跟蹤，強化整改意見的落實。