邢 偉

一、引言與文獻(xiàn)綜述

隨著改革開放后經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和農(nóng)民謀生手段多元化，土地一定程度上已不再是“農(nóng)民的命根子”，但卻越來越凸顯出是“國家的命根子”。無論是作為最重要的生產(chǎn)資料，還是作為鄉(xiāng)村治理的重要保障和載體，土地資源的地位和作用越來越重要。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢至關(guān)重要，隨著我國發(fā)展步入新時(shí)代，“三農(nóng)”工作也富含了新時(shí)代的許多特征，其發(fā)展模式必須擺脫傳統(tǒng)路徑依賴，在全面依法治國大背景下，實(shí)現(xiàn)“依法治農(nóng)”。中央長期以來高度重視“三農(nóng)”工作，各級黨委政府也把“三農(nóng)”工作作為根本任務(wù)常抓不懈。但長期以來“三農(nóng)”工作的目標(biāo)較多地集中在提高農(nóng)民收入、改善農(nóng)民生活上，對另“兩農(nóng)”（農(nóng)業(yè)、農(nóng)村）發(fā)展的相關(guān)舉措還不是很系統(tǒng)，路徑還不是很清晰，載體還沒有完全找準(zhǔn)?，F(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系實(shí)質(zhì)上是法治化經(jīng)濟(jì)體系，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)是其重要組成部分，產(chǎn)權(quán)制度是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，是現(xiàn)代化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體系的基本制度。產(chǎn)權(quán)，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面推進(jìn)過程中最核心、最基礎(chǔ)的制度性供給，是鄉(xiāng)村振興新動(dòng)能。“產(chǎn)權(quán)一明，‘三農(nóng)’皆活；產(chǎn)權(quán)一清，發(fā)展暢通”。[1]參見邢偉：《產(chǎn)權(quán)——鄉(xiāng)村振興新動(dòng)能》，載《河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第6期，第105頁。只有產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)能健全、行使規(guī)范，要素才能自由流轉(zhuǎn)，才能實(shí)現(xiàn)市場化配置。因此，鄉(xiāng)村振興突破口應(yīng)該選在按照新時(shí)代要求對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)權(quán)能進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)置和行權(quán)模式革命性改造上。農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制僅僅將人民公社以來的全部權(quán)能統(tǒng)一行使模式中的“部分使用權(quán)和收益權(quán)”分離，就極大地調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民的積極性，激活了農(nóng)業(yè)發(fā)展的動(dòng)力，在短時(shí)期內(nèi)基本解決了農(nóng)村溫飽問題。這是農(nóng)村改革的勝利，更準(zhǔn)確地說應(yīng)該是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)微調(diào)帶來的巨大紅利。我國現(xiàn)代土地制度特別是農(nóng)村土地制度是最具中國傳統(tǒng)、最體現(xiàn)中國特色社會(huì)主義制度的內(nèi)容之一，既不同于西方“風(fēng)能進(jìn)，雨能進(jìn)，國王不能進(jìn)”的純私有制，也不同于我國歷史上“普天之下，莫非王土”的中國傳統(tǒng)所有制。

統(tǒng)觀當(dāng)前理論與實(shí)踐研究現(xiàn)狀，雖然農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)屬于一個(gè)體系化范疇，但學(xué)者關(guān)注焦點(diǎn)多集中于某一領(lǐng)域，且呈現(xiàn)出不均衡現(xiàn)象。對農(nóng)村承包地、宅基地產(chǎn)權(quán)研究較多。以“中國知網(wǎng)”為檢索平臺(tái)，輸入字段“農(nóng)村承包地+宅基地”，自2005年以來共有12000余篇。有的學(xué)者從產(chǎn)權(quán)權(quán)能角度進(jìn)行論證，認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)是基礎(chǔ)于承包權(quán)的次級用益物權(quán)，遵循“用益物權(quán)——次用益物權(quán)”法則。[2]參見蔡立東：《土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)闡釋》，載《交大法學(xué)》2018年第4期，第21～22頁。肖衛(wèi)東指出土地承包經(jīng)營權(quán)既不同于農(nóng)戶承包權(quán)，也異于土地經(jīng)營權(quán)，是一種新生獨(dú)立性物權(quán)。[3]參見肖衛(wèi)東、梁春梅：《農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的內(nèi)涵、基本要義及權(quán)利關(guān)系》，載《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2016年第11期，第18頁。單平基認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)是承包方根據(jù)土地流轉(zhuǎn)合同，為第三人設(shè)立的一種債權(quán)。[4]參見單平基：《“三權(quán)分置”中土地經(jīng)營權(quán)債權(quán)定性的證成》，載《法學(xué)》2018年第10期，第37頁。岳紅強(qiáng)認(rèn)為應(yīng)將宅基地的資格權(quán)作為一種“類所有權(quán)”或“相似所有權(quán)”，由宅基地資格權(quán)人決定是否設(shè)定。[5]參見岳紅強(qiáng)、張罡：《農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的法律表達(dá)》，載《北京科技大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）201 8年第4期，第105頁。有的學(xué)者結(jié)合實(shí)踐現(xiàn)狀，提出完善農(nóng)村承包地、宅基地“三權(quán)分置”相關(guān)對策，應(yīng)該通過《物權(quán)法》《農(nóng)村土地承包法》等法律途徑，促使“三權(quán)分置”有法可依。[6]參見姚康：《農(nóng)村土地“三權(quán)分置”：功能作用、權(quán)能劃分與制度構(gòu)建》，載《法制與社會(huì)》2019年第2期，第179頁。劉國棟根據(jù)管理學(xué)原理，主張構(gòu)建權(quán)責(zé)明確登記制度、健全農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制，探索推動(dòng)政府支持保護(hù)制度和農(nóng)村社會(huì)保障制度。[7]參見劉國棟：《論宅基地三權(quán)分置政策中農(nóng)戶資格權(quán)的法律表達(dá)》，載《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）》2018年第10期，第196頁。孫建偉指出既有建筑物建造時(shí)，基于民事契約等所獲得宅基地使用權(quán)的，只要不存在違反村莊規(guī)劃和土地用途管制的情況，就應(yīng)該尊重這種基于契約的財(cái)產(chǎn)權(quán)。[8]參見孫建偉：《宅基地“三權(quán)分置”中資格權(quán)、使用權(quán)定性辨析——兼與席志國副教授商榷》，載《政治與法律》2019年第1期，第127頁。對集體經(jīng)營性資源資產(chǎn)、集體公益性資源資產(chǎn)等產(chǎn)權(quán)關(guān)注較少。這一領(lǐng)域政策層面探索較多，還沒有形成理論體系，特別是對集體公益性資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)方面研究鮮有涉及。大興區(qū)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)率先提出土地“鎮(zhèn)級統(tǒng)籌”模式，成立鎮(zhèn)級土地聯(lián)營公司作為入市實(shí)施主體，既代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)，又賦予市場法人地位。李增元等指出集體產(chǎn)權(quán)“有限分離”下的農(nóng)民權(quán)利及其自由發(fā)展使農(nóng)民應(yīng)享有的集體經(jīng)濟(jì)的各種潛在收益及處置權(quán)利難以得到有效實(shí)現(xiàn)，外流農(nóng)民的集體財(cái)產(chǎn)權(quán)及個(gè)體財(cái)產(chǎn)權(quán)難以得到有效保障，給農(nóng)民自由流出與外來居民自由流入帶來困難，跨越村莊邊界的土地、資本、技術(shù)、人力等多種要素結(jié)合的經(jīng)濟(jì)聯(lián)合無法實(shí)現(xiàn)。[9]參見李增元：《新時(shí)代城郊地區(qū)集體產(chǎn)權(quán)改革：實(shí)踐做法、問題及走向——基于R市B縣X城郊村的調(diào)查》，載《山東科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2018年第5期，第86～87頁。郭昌榮以公地悲劇入題，圍繞自然保護(hù)區(qū)存在的權(quán)利和責(zé)任不清晰、管理體制與產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)銜接不暢通等難題，提出應(yīng)優(yōu)化產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，完善管理體制。[10]參見郭昌榮：《產(chǎn)權(quán)理論視野下自然保護(hù)區(qū)管理體制研究》，昆明理工大學(xué)2012年碩士學(xué)位論文，第3頁。

綜上所述，理論與實(shí)踐中關(guān)于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)研究主體大多是“三農(nóng)”職能部門，理論研究還比較少；法規(guī)體系還不健全，大多是政策性規(guī)定。這在一定程度上影響了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的管理與實(shí)現(xiàn)，阻礙了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利推進(jìn)。農(nóng)村（含村改居社區(qū)）集體產(chǎn)權(quán)中，除了直接涉及農(nóng)戶利益的承包地和宅基地之外，還包括農(nóng)村集體經(jīng)營性資源資產(chǎn)和公益性資源資產(chǎn)，針對這些不同的產(chǎn)權(quán)形態(tài)，應(yīng)該確定不同的行權(quán)主體和模式。

二、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)變革中存在的問題

按照實(shí)效主義法學(xué)觀點(diǎn)，制度改革初衷旨在通過優(yōu)化資源配置，運(yùn)用實(shí)證的規(guī)律去檢驗(yàn)改革成果是否符合主體目的性。[11]參見柯華慶，《實(shí)效主義法學(xué)方法如何可能》，載《法學(xué)研究》2013年第6期，第24頁。換言之，實(shí)證是檢驗(yàn)改革成效最有效途徑。故此筆者在探索農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革問題中，以全國各地實(shí)踐為參考樣本，進(jìn)行全方位統(tǒng)籌分析。重點(diǎn)從以下三個(gè)視角進(jìn)行分析：

（一）農(nóng)村承包地、宅基地“三權(quán)分置”運(yùn)行中權(quán)屬雜糅、影響權(quán)能行使

從承包地和宅基地權(quán)屬上看，承包地是按照承包經(jīng)營權(quán)（承包合同）確定的集體范圍內(nèi)的承包戶農(nóng)用地、其他土地等；[12]參見高圣平：《承包地三權(quán)分置的法律表達(dá)》，載《中國法學(xué)》2018年第4期，第261頁。宅基地屬于集體建設(shè)用地的一種，主要用于集體成員建設(shè)住宅。從現(xiàn)階段農(nóng)地現(xiàn)狀看，承包地與宅基地均呈現(xiàn)細(xì)碎化、個(gè)體化、分散化的狀況，特別是隨著戶籍制度改革、農(nóng)民務(wù)工方式變化、農(nóng)村人口遷移等，人地分離矛盾不斷凸現(xiàn)，導(dǎo)致承包地和宅基地浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。從當(dāng)前新興農(nóng)業(yè)發(fā)展趨勢看，專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、產(chǎn)加銷一體化企業(yè)等是發(fā)展方向，呈現(xiàn)集約化、規(guī)模化、專業(yè)化特點(diǎn)。[13]參見潘澤江、黃霞：《新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的選擇與培育——以湖南永州市為例》，載《中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2019年第4期，第134頁。這一發(fā)展方式需要大量的長期穩(wěn)定的土地在新興農(nóng)業(yè)主體控制之下，為集約化經(jīng)營提供生產(chǎn)要素保障，因此農(nóng)村承包地、宅基地權(quán)能上需要做出與之相適應(yīng)的配置。從法律規(guī)定看，國家推行“三權(quán)分置”改革，承包地重在保證農(nóng)民不失地，宅基地重在保證農(nóng)民不失所，均堅(jiān)持了土地集體所有制地位不動(dòng)搖。[14]參見宋志紅：《宅基地“三權(quán)分置”：從產(chǎn)權(quán)配置目標(biāo)到立法實(shí)現(xiàn)》，載《中國土地科學(xué)》2019年第6期，第29頁。關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)等《民法典》物權(quán)編（草案）有了原則性規(guī)定，《農(nóng)村土地承包法》也作出了具體規(guī)定。[15]參見《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第二章第四節(jié)、第五節(jié)。如圖一所示：

圖一 承包地、宅基地“三權(quán)分置”圖

以上規(guī)定在實(shí)踐與法律層面均存在一些缺憾：一是土地承包權(quán)重身份、輕財(cái)產(chǎn)屬性。雖然轉(zhuǎn)讓、互換、轉(zhuǎn)包等流轉(zhuǎn)方式被《農(nóng)村土地承包法》認(rèn)可，但在土地具體流轉(zhuǎn)中，集體經(jīng)濟(jì)組織和發(fā)包方對流轉(zhuǎn)行為依然影響較大，有些流轉(zhuǎn)需要其同意或備案。特別是涉及承包權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)參與方身份依然是重要因素，這種身份屬性依然內(nèi)嵌于土地承包權(quán)，這與中央有關(guān)土地應(yīng)該市場流轉(zhuǎn)的政策價(jià)值取向相背離，[16]《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的方式主要有：轉(zhuǎn)包、出租、借用、互換、轉(zhuǎn)讓、入股等。轉(zhuǎn)讓流轉(zhuǎn)承包地的，原則上應(yīng)在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間進(jìn)行，且需經(jīng)發(fā)包方同意；互換可以在同一集體經(jīng)濟(jì)組織之間，轉(zhuǎn)包、出租需向發(fā)包方備案。同時(shí)，中共中央《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》確立“鼓勵(lì)承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)”的政策目標(biāo)。為農(nóng)地自由流轉(zhuǎn)帶來了障礙，人為限定了流轉(zhuǎn)范圍。例如，邢臺(tái)市沙河市欒卸村將集體所有土地分成固定份額并確權(quán)到戶，為每戶頒發(fā)確權(quán)證書，該份額依照國家法律、法規(guī)和村集體規(guī)定可在村內(nèi)轉(zhuǎn)讓、抵押、繼承等，但必須在村委會(huì)登記過戶方能生效。[17]河北省沙河市欒卸村在推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革中，出臺(tái)《關(guān)于集體土地（承包）經(jīng)營權(quán)和集體經(jīng)濟(jì)權(quán)益分配辦法》，將村集體所有的土地分為127970份額（平均每人44份）的形式確權(quán)到全村799戶家庭，并給每戶頒發(fā)《欒卸村集體土地（承包）經(jīng)營權(quán)證》，所占份額不再隨人口增減而改變，但“份額”可在村內(nèi)依法轉(zhuǎn)讓、抵押、繼承、分拆、合并、入股。二是宅基地使用權(quán)重保障性、輕財(cái)產(chǎn)性。宅基地使用權(quán)重在解決集體成員居住問題，呈現(xiàn)濃厚的保障功能，嚴(yán)格禁止在本集體外部進(jìn)行交易。宅基地“三權(quán)分置”旨在適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，將其作為民法上“物”所具有的財(cái)產(chǎn)權(quán)能激發(fā)出來。有學(xué)者分析了非試點(diǎn)地區(qū)宅基地使用權(quán)跨集體經(jīng)濟(jì)組織流轉(zhuǎn)案例，在10起跨集體經(jīng)濟(jì)組織宅基地使用權(quán)糾紛案件中，9起被判定為合同無效；而在試點(diǎn)地區(qū)這一轉(zhuǎn)讓行為均被認(rèn)定有效，[18]參見胡洋：《三權(quán)分置背景下宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同效力實(shí)證探究——基于55份判決文書分析》，載《山西經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第2期，第79頁。其依據(jù)主要是第八次全國法院民事商事審判工作會(huì)議（民事部分）紀(jì)要。[19]2016年11月30日，最高人民法院公布《第八次全國法院民事商事審判工作會(huì)議（民事部分）紀(jì)要》，第五項(xiàng)“關(guān)于農(nóng)村房屋買賣問題”，指出在國家確定的宅基地制度改革試點(diǎn)地區(qū)，可以按照國家政策及相關(guān)指導(dǎo)意見處理宅基地使用權(quán)因抵押擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓而產(chǎn)生的糾紛。在非試點(diǎn)地區(qū)，農(nóng)民將其宅基地上的房屋出售給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的個(gè)人，該房屋買賣合同認(rèn)定為無效。合同無效后，買受人請求返還購房款及其利息，以及請求賠償翻建或者改建成本的，應(yīng)當(dāng)綜合考慮當(dāng)事人過錯(cuò)等因素予以確認(rèn)。換言之，允許跨集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)讓打破了身份限制，體現(xiàn)了更多財(cái)產(chǎn)性。例如，沙河市欒卸村在20世紀(jì)80年代末通過舊房置換、拆遷補(bǔ)償?shù)确绞?，統(tǒng)一興建了村民住宅小區(qū)，并發(fā)放了《欒卸村房屋所有權(quán)證》，同時(shí)停批新增宅基地。隨后村里建立了房產(chǎn)評估、轉(zhuǎn)讓、交易制度，房產(chǎn)可以在社區(qū)內(nèi)自由流通。浙江義烏雖然允許跨集體轉(zhuǎn)讓，但是設(shè)定了嚴(yán)格的限制條件，只允許在本行政區(qū)域內(nèi)跨集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)讓。這些都不利于宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)能的實(shí)現(xiàn)。[20]參見朱明芬：《農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)權(quán)能拓展與規(guī)范研究——基于浙江義烏宅基地“三權(quán)分置”的改革實(shí)踐》，載《浙江農(nóng)業(yè)學(xué)報(bào)》2018年第30期，第1975頁。三是土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)不清。承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)在農(nóng)村改革之初統(tǒng)稱為“承包經(jīng)營權(quán)”，兩者的實(shí)現(xiàn)形式基本相同，均表現(xiàn)為占有、使用、收益和一定處分權(quán)，一定程度上可以融合?！叭龣?quán)分置”將承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)確定為兩種權(quán)利，這兩種權(quán)利的權(quán)能劃分不清，流轉(zhuǎn)權(quán)利的具體內(nèi)容不明確，經(jīng)營權(quán)實(shí)現(xiàn)形式與現(xiàn)有相關(guān)法律和政策規(guī)定還不匹配。雖然新修訂的《農(nóng)村土地承包法》對土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行了專門規(guī)定，可采取出租、入股或其它方式流轉(zhuǎn)土地，但出租（轉(zhuǎn)包）只轉(zhuǎn)移經(jīng)營權(quán)，不轉(zhuǎn)移承包權(quán)。[21]參見《農(nóng)村土地承包法》第36條至第54條?！睹穹ǖ湮餀?quán)編（二審稿）》也對土地經(jīng)營權(quán)設(shè)定、權(quán)利、登記等制度進(jìn)行了規(guī)定，很顯然將土地經(jīng)營權(quán)定位成了物權(quán)，同時(shí)規(guī)定可以出租等方式流轉(zhuǎn)，又具有了債權(quán)屬性。實(shí)踐中，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形式主要有兩種，一種是分散式，一種是集中式。分散式主要采取協(xié)議轉(zhuǎn)讓、合約轉(zhuǎn)包、租賃等方式，集中式主要通過反租倒包、經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信托和參股三種模式。集中式雖然易形成規(guī)?；?，但一般需要政府或村集體出面組織才能完成，不能充分體現(xiàn)農(nóng)民意愿；分散式規(guī)模小，不利于產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)，對部分農(nóng)村和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展很難產(chǎn)生根本上的促進(jìn)作用。四是宅基地資格權(quán)資格標(biāo)準(zhǔn)不清。有學(xué)者認(rèn)為宅基地資格權(quán)應(yīng)以戶籍為標(biāo)準(zhǔn)，[22]參見程秀建：《宅基地資格權(quán)的權(quán)屬定位與法律制度供給》，載《政治與法律》2018年第8期，第27頁。有的認(rèn)為應(yīng)以成員為基礎(chǔ)，兼顧生產(chǎn)、生活等多種因素，[23]參見岳紅強(qiáng)、張罡：《農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的法律表達(dá)》，載《北京科技大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）20 18年第4期，第106頁。有的采取“戶+人”雙標(biāo)準(zhǔn)，雖然標(biāo)準(zhǔn)、途徑多樣，但并沒有從根本上確定依靠何種標(biāo)準(zhǔn)來定資格，實(shí)踐中大都根據(jù)約定俗成來把握。宅基地以家庭還是以成員為標(biāo)準(zhǔn)配置、發(fā)生爭議后如何解決等難題沒有得到解決?？此朴袠?biāo)準(zhǔn)，實(shí)則標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、不明晰，資格權(quán)被虛擬化、模糊化。

（二）農(nóng)村集體公益性資源資產(chǎn)權(quán)屬不清、界定不明

集體公益性資源資產(chǎn)包括集體的各種公共用地及設(shè)施、村內(nèi)及田間道路、溝渠、界壟等以及群眾自治組織為保障自身運(yùn)行而使用或出租的各類資產(chǎn)。如圖二所示：

圖二 農(nóng)村集體公益性資源資產(chǎn)圖

從圖二所示，農(nóng)村集體公益性資源資產(chǎn)包含范圍廣，是一系列資產(chǎn)的混合體。但是，目前對這類資產(chǎn)缺乏系統(tǒng)明確的管理規(guī)定，基本處于傳統(tǒng)的模糊放任狀態(tài)。關(guān)于農(nóng)村集體公益性資源資產(chǎn)方面研究主要集中于某一領(lǐng)域之內(nèi)。有的學(xué)者聚焦農(nóng)村集體公共用地，重點(diǎn)研究因征收產(chǎn)生的不公平、成員違規(guī)侵占公共用地、成員之間關(guān)于公共用地權(quán)屬糾紛等方面，特別是在跨越村莊邊界的土地、資本、技術(shù)、人力等多種要素結(jié)合的經(jīng)濟(jì)聯(lián)合無法實(shí)現(xiàn)等方面。關(guān)于村內(nèi)及田間道路、溝渠、界壟等公益性資源資產(chǎn)，由于實(shí)踐中承包地、宅基地證書上標(biāo)明的“四至”邊界一般只到路邊、溝邊、壟邊，道路、溝渠、界壟等不在承包地或宅基地范圍內(nèi)，不屬于農(nóng)戶權(quán)利范圍。村集體組織對這些資源資產(chǎn)也怠于管理，一般只有在村民等權(quán)利主體間發(fā)生矛盾涉及到時(shí)才出面協(xié)調(diào)處理。因沒有明確的行權(quán)主體，極易出現(xiàn)“公地悲劇”。在土地流轉(zhuǎn)過程中，流入戶在大規(guī)模統(tǒng)一整理土地時(shí)地畝數(shù)一般都會(huì)溢出，溢出的地畝數(shù)主要就是這些公益性資源資產(chǎn)，因其權(quán)利無人主張，造成集體利益受損。

（三）農(nóng)村集體經(jīng)營性資源資產(chǎn)權(quán)屬缺失、改革不暢

集體經(jīng)營性資源資產(chǎn)一般指用于集體統(tǒng)一經(jīng)營的各類資產(chǎn)，主要包括集體經(jīng)營性建設(shè)用地、農(nóng)業(yè)用地和集體經(jīng)營性林木、礦產(chǎn)資源等。集體經(jīng)營性建設(shè)用地方面。試點(diǎn)地區(qū)圍繞集體建設(shè)用地入市進(jìn)行了許多有益探索，湖州模式根據(jù)區(qū)域內(nèi)外差異對待，對外需經(jīng)過政府征地才可流轉(zhuǎn)，對內(nèi)則不需要；蕪湖模式是直接入市；蘇州模式先定權(quán)后流轉(zhuǎn)；廣東模式采用股份制進(jìn)行改革；北京市大興區(qū)成立公司作為入市主體，賦予市場法人地位。[24]參見楊遂全：《論集體經(jīng)營性建設(shè)用地平等入市的條件與路徑》，載《鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2019年第4期，第36頁。這些探索雖取得一定成效，但是仍存在一些不足。入市主體不統(tǒng)一，有的主體是集體經(jīng)濟(jì)組織、股份合作社，有的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、控股公司；入市利益分配涉及主體較多，中間環(huán)節(jié)多，容易形成暗箱操作；入市流轉(zhuǎn)相關(guān)法律規(guī)定還不完善，《土地管理法修正案（草案）》設(shè)計(jì)的入市途徑，[25]《土地管理法修正案草案》刪除了從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)必須使用國有土地或者征為國有的原集體土地的規(guī)定；為縮小土地征收范圍、規(guī)范土地征收程序，限定了可以征收集體土地的具體情形，補(bǔ)充了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估、先簽協(xié)議再上報(bào)征地審批等程序。依然存在界定不清晰、控制比較嚴(yán)等難題，還不能滿足試點(diǎn)地區(qū)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的法律需要。集體經(jīng)營性林木、礦產(chǎn)等資源方面。這方面理論研究較少，筆者嘗試以案例為切入點(diǎn)，在無訟案例網(wǎng)輸入“經(jīng)濟(jì)林木”“土地承包”等字段，檢索2018年以來相關(guān)案例共9件，大都是有關(guān)林木所有權(quán)歸屬爭議，普遍認(rèn)同若土地承包前種植的則發(fā)包人所有、若承包后種植的則歸承包人所有。有的認(rèn)為經(jīng)濟(jì)林木應(yīng)與承包合同并存，這樣雖然可以避免產(chǎn)生二次糾紛，但對經(jīng)濟(jì)林木保護(hù)不利。經(jīng)濟(jì)林木作為承包地地上附著物，根據(jù)民法和物權(quán)法原理，林木與土地分離而獨(dú)立存在最主要看是否登記備案。有的案例并未對經(jīng)濟(jì)林木給予關(guān)注，只是單純將房前屋后、零散地經(jīng)濟(jì)林木無償交與承包方經(jīng)營管理。涉及到礦產(chǎn)資源案例8件，依權(quán)屬劃分該類資源歸國家所有，具有國家權(quán)威性和保障力，但實(shí)踐中有些基層政權(quán)對礦產(chǎn)資源保護(hù)比較薄弱，具體操作過程容易產(chǎn)生腐敗，不符合礦產(chǎn)資源作為資產(chǎn)本質(zhì)的要求。有的將礦產(chǎn)資源開采權(quán)與其所依附的土地使用權(quán)相混淆，例如，在綏中縣高嶺鎮(zhèn)興隆店村760戶村民訴該縣國土資源局行政訴訟案中，采礦權(quán)與土地使用權(quán)不分，引起采礦者與土地使用者產(chǎn)生糾紛。農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)方面。近幾年，中央對農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)改革方向比較明確，主要是推行股份合作制，但實(shí)踐中仍存在一些難題。一方面，對于量化到人、到組織后，由哪一主體來運(yùn)營缺乏相關(guān)政策與法律規(guī)定。例如，雖然《民法總則》規(guī)定了特別法人制度，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民專業(yè)合作社以及特殊情況的村委會(huì)均可代行一些權(quán)能，但具體規(guī)定并不明確，加之這幾類主體呈現(xiàn)明顯的地域性、時(shí)代性，由這些特別法人單獨(dú)行使均不具有普遍效應(yīng)，[26]《民法總則》第99條規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為特別法人。第101條第二款規(guī)定，未設(shè)立集體經(jīng)濟(jì)組織的，村民委員會(huì)可以依法代行村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能。第一百條規(guī)定，城鎮(zhèn)農(nóng)村的合作經(jīng)濟(jì)組織依法取得法人資格。法律、行政法規(guī)對城鎮(zhèn)農(nóng)村的合作經(jīng)濟(jì)組織有規(guī)定的，依照其規(guī)定。實(shí)踐中做法也不一。例如，沙河市欒卸村根據(jù)本地特色組建了“農(nóng)業(yè)+銀杏+蔬菜”專業(yè)合作社，對集體經(jīng)營性資產(chǎn)評估作價(jià)，集體成員自愿入社，市場化運(yùn)作自負(fù)盈虧，轉(zhuǎn)讓、抵押等流轉(zhuǎn)僅在集體成員間進(jìn)行。上海奉賢以村、鎮(zhèn)設(shè)置為支撐，采取“入股外租+入股自營+入股聯(lián)合”等模式，組建土地股份合作社統(tǒng)籌運(yùn)營。江蘇省建立農(nóng)村社區(qū)股份合作組織，重點(diǎn)參考股份合作企業(yè)模式運(yùn)行，明確股東大會(huì)為最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。另一方面，對集體經(jīng)營性資產(chǎn)的范圍、構(gòu)成、權(quán)屬仍不明確，既制約了村民參與權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)的行使，影響集體經(jīng)營性資產(chǎn)管理與收益，也不利于農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)生產(chǎn)要素屬性的發(fā)揮，短期影響股權(quán)分配，長期制約改革進(jìn)度和鄉(xiāng)村振興。[27]參見段浩：《農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)股權(quán)設(shè)置的理論突破與實(shí)踐探索》，載《理論導(dǎo)刊》2020年第1期，第64頁。

三、搭建“農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)行權(quán)模式”，充分釋放農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)權(quán)能

根據(jù)法與經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，成本與收益依賴于主體理性選擇，選擇的程度邊際成本等于邊際收益時(shí)最優(yōu)。[28]參見席濤：《市場失靈與〈行政許可法〉——〈行政許可法〉的法律經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》，載《比較法研究》2 014年第3期，第54頁。結(jié)合當(dāng)前農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變革中普遍存在的產(chǎn)權(quán)歸屬不明、權(quán)能不清、行使不暢等難題，必須構(gòu)建新時(shí)代“農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)行權(quán)模式”，通過賦予不同產(chǎn)權(quán)形態(tài)不同的所有權(quán)行使主體，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)管理全覆蓋，所有權(quán)主體相制衡，徹底解決農(nóng)村所有權(quán)虛化、弱化等主題缺乏問題，達(dá)到邊際成本與邊際收益相等，實(shí)現(xiàn)主體理性選擇最合理化，最大限度激發(fā)集體產(chǎn)權(quán)權(quán)能?！稗r(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)行權(quán)模式”應(yīng)該以全面充分協(xié)調(diào)有效發(fā)揮農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)權(quán)能為主線，基本框架可以設(shè)定為“1+3+N”模式。“1”即成立“集體成員大會(huì)”，作為集體產(chǎn)權(quán)終極所有權(quán)人；“3”即“農(nóng)村所有權(quán)人集體、基層群眾性自治組織、股東大會(huì)”等實(shí)踐層面代行所有權(quán)的三大直接行使主體；“N”即三大所有權(quán)行使主體對應(yīng)的相應(yīng)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)形態(tài)，其中農(nóng)村所有權(quán)人集體代行承包地、宅基地所有權(quán)，基層群眾性自治組織代行公益性資源資產(chǎn)所有權(quán)，股東大會(huì)代行經(jīng)營性資源資產(chǎn)所有權(quán)?；咀裱杭w成員大會(huì)是集體所有制的基礎(chǔ)和底線，是集體產(chǎn)權(quán)終極所有權(quán)人，可參照《憲法》對國家權(quán)力機(jī)關(guān)的規(guī)定，將其作為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)行權(quán)模式的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，對三大行權(quán)主體具有決定權(quán)、監(jiān)管權(quán)、否決權(quán)；“三大行權(quán)主體”由各自產(chǎn)權(quán)形態(tài)的成員組成或選舉產(chǎn)生，對集體成員大會(huì)負(fù)責(zé)，并受其監(jiān)督。具體如下：

（一）承包地、宅基地行權(quán)主體：農(nóng)村所有權(quán)人集體[29] 參見邢偉：《產(chǎn)權(quán)——鄉(xiāng)村振興新動(dòng)能》，載《河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第6期，第106～107頁。

在農(nóng)村承包地和宅基地領(lǐng)域，目前主要推行的是“三權(quán)分置”模式，對推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化規(guī)?；l(fā)展和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性權(quán)益是巨大利好消息。但承包權(quán)、資格權(quán)的基礎(chǔ)構(gòu)成要素中，依然同時(shí)兼有身份權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的權(quán)能，其中的財(cái)產(chǎn)權(quán)能實(shí)現(xiàn)形式基本一致，但財(cái)產(chǎn)權(quán)和身份權(quán)實(shí)現(xiàn)形式則不同。財(cái)產(chǎn)權(quán)可以自由流通，身份權(quán)卻比較固定，而且受限較多。這種權(quán)能構(gòu)成，既限制了財(cái)產(chǎn)權(quán)自由流轉(zhuǎn)、制約要素市場化配置的實(shí)現(xiàn)；長此運(yùn)行下去，還可能因財(cái)產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)影響身份權(quán)的穩(wěn)定，甚至動(dòng)搖集體所有制基礎(chǔ)。如果將以上權(quán)能中的身份權(quán)屬性劃歸所有權(quán)中，分別成立“農(nóng)村承包權(quán)人集體”和“農(nóng)村資格權(quán)人集體”作為“農(nóng)村所有權(quán)人集體”，負(fù)責(zé)行使農(nóng)村承包地、宅基地的所有權(quán)人權(quán)利，承包權(quán)和資格權(quán)中的財(cái)產(chǎn)權(quán)權(quán)能得到凈化，一定程度上可釋放財(cái)產(chǎn)權(quán)自由。如圖三所示：

圖三 農(nóng)村所有權(quán)人集體

如圖三所示，“農(nóng)村所有權(quán)人集體”基本前提是：農(nóng)村集體制度不變、土地集體所有權(quán)底線不變、農(nóng)村所有權(quán)人集體固定不變。行權(quán)基礎(chǔ)是：農(nóng)村所有權(quán)人集體由承包地、宅基地成員組成，并受終極所有權(quán)人集體成員大會(huì)監(jiān)督和制約。具體行權(quán)模式：成員在承包期（宅基地存續(xù)期）內(nèi)只減不增，即使承包權(quán)（資格權(quán)）喪失后，所有權(quán)人身份依然保留。這種身份權(quán)可以繼承，也可自愿放棄，無繼承人繼承時(shí)可收歸集體或?qū)⑾鄳?yīng)份額分配給其他權(quán)利人，但不能對外流轉(zhuǎn)；除所有權(quán)屬性外的其他財(cái)產(chǎn)性承包權(quán)、使用權(quán)、占有權(quán)、收益權(quán)和一定處分權(quán)等均可以對外自由流轉(zhuǎn)、抵押。這些流轉(zhuǎn)的權(quán)能在一定程度上必須受制于所有權(quán)的約束，重大事項(xiàng)必須由“農(nóng)村所有權(quán)人集體”依法依章程決定，以防止流轉(zhuǎn)后對土地竭澤而漁式濫用或隨意撂荒，同時(shí)也可防止因承包權(quán)（資格權(quán)）的分散、多元和濫于行使可能帶來的“反公地悲劇”。這種制度設(shè)計(jì)，既可以不突破當(dāng)前基本法律法規(guī)的規(guī)定，又可以降低制度性交易成本；既可以確保承包權(quán)（資格權(quán)）和經(jīng)營權(quán)（使用權(quán)）中的財(cái)產(chǎn)權(quán)能充分實(shí)現(xiàn)，又可減少經(jīng)營權(quán)（使用權(quán)）上的派生主體權(quán)能層級；既確保了作為中國特色社會(huì)主義公有制重要組成部分的集體所有制不被突破，又一定程度上實(shí)現(xiàn)了要素市場化配置的目標(biāo)。

（二）農(nóng)村集體公益性資源資產(chǎn)行權(quán)主體：農(nóng)村全體農(nóng)戶集體

目前，農(nóng)村集體公益性資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)基本處于模糊放任狀態(tài)。究其原因一是農(nóng)戶無權(quán)管，二是農(nóng)村集體組織怠于管理。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，外部性存在于個(gè)體或組織一切外部流動(dòng)中，并對其他成員造成影響。農(nóng)戶、農(nóng)村集體組織作為一種主體，對集體公益性資源資產(chǎn)的“無權(quán)為”“不作為”將會(huì)對農(nóng)村集體資產(chǎn)以及其他農(nóng)戶產(chǎn)生負(fù)外部性，特別是在土地流轉(zhuǎn)中流入戶在大規(guī)模土地整理時(shí)溢出嚴(yán)重，這些溢出的土地利益無人主張，造成集體利益流失；或是因公共資源資產(chǎn)被人為侵占造成村民等權(quán)利主體產(chǎn)生矛盾。要解決此種外部不經(jīng)濟(jì)行為，必須實(shí)現(xiàn)外部性內(nèi)部化。因此筆者建議在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革過程中可以把這些公益性資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)確權(quán)到村委會(huì)（居委會(huì)）等基層群眾性自治組織名下，將農(nóng)戶、農(nóng)村集體組織帶來的外部不經(jīng)濟(jì)，轉(zhuǎn)化為農(nóng)村集體組織（村委會(huì)、居委會(huì)）“份內(nèi)之事”，通過農(nóng)村集體組織內(nèi)部賦權(quán)明責(zé)，徹底化解“不作為、慢作為、怠作為”等難題。但基層群眾性自治組織要受“農(nóng)村全體農(nóng)戶集體”監(jiān)督和管理。理由有三：一是職能所在。根據(jù)我國現(xiàn)行憲法和村民組織法等有關(guān)法律規(guī)定，村委會(huì)（居委會(huì)）是基層群眾性自治組織，[30]《村民委員會(huì)組織法》第一章總則中第2條規(guī)定：“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織……村民委員會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)?！睂r(nóng)村集體公益性資源資產(chǎn)行使管理權(quán)是其自我管理職能的應(yīng)有之意。二是地位使然。根據(jù)民法規(guī)定，基層群眾性自治組織可為與其特別法人地位相適應(yīng)的民事活動(dòng)，可將農(nóng)村集體公益性資源資產(chǎn)賦予基層群眾性自治組織，由其行使所有權(quán)人權(quán)能，加強(qiáng)日常管理，防止資產(chǎn)流失。在土地流轉(zhuǎn)時(shí)，可以由村委會(huì)對公益性資源資產(chǎn)主張權(quán)利，參照流轉(zhuǎn)土地適當(dāng)降低標(biāo)準(zhǔn)收取租金，即可增加村委會(huì)集體收入，用于發(fā)展村民公益事業(yè)；還可補(bǔ)充村委會(huì)工作經(jīng)費(fèi)，減少國家財(cái)政補(bǔ)貼。三是治理所需?！蛾P(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》指出要充分發(fā)揮村民委員會(huì)在公共事務(wù)和公益事業(yè)辦理等方面作用，[31]中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》提出到2020年要實(shí)現(xiàn)村民自治實(shí)踐進(jìn)一步深化。要建立以基層黨組織為領(lǐng)導(dǎo)、村民自治組織和村務(wù)監(jiān)督組織為基礎(chǔ)、集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民合作組織為紐帶、其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織為補(bǔ)充的村級組織體系。村民委員會(huì)要履行基層群眾性自治組織功能，增強(qiáng)村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)能力。這既是融自治、法治、德治為一體的鄉(xiāng)村治理體系的客觀需要，也在一定程度上夯實(shí)了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的基層基礎(chǔ)，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。農(nóng)村集體公益性資源資產(chǎn)正是基層群眾性自治組織實(shí)現(xiàn)對公共事務(wù)管理職能的具體體現(xiàn)，有助于拓展村委會(huì)治理載體，優(yōu)化鄉(xiāng)村治理機(jī)制，提高村委會(huì)履職能力。

（三）農(nóng)村集體經(jīng)營性資源資產(chǎn)行權(quán)主體：農(nóng)村股東成員集體

根據(jù)馬克思主義農(nóng)村土地屬性原理，農(nóng)村土地在本源上具有生產(chǎn)資料屬性和自然資源屬性。[32]參見洪名勇：《馬克思土地產(chǎn)權(quán)制度研究理論》，人民出版社2011年版，第141頁。這兩種屬性中，土地的生產(chǎn)資料屬性決定著它的經(jīng)濟(jì)功能。對于農(nóng)村集體經(jīng)營性資源資產(chǎn)，其生產(chǎn)資料屬性更加明顯。換言之，其經(jīng)濟(jì)功能更加重要。故此，針對農(nóng)村集體經(jīng)營性資源資產(chǎn)的特殊性以及存在的資產(chǎn)認(rèn)定不清晰、管理不規(guī)范、監(jiān)督不到位、資本化運(yùn)作不暢、人為因素影響大等難題，農(nóng)村集體經(jīng)營性資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革應(yīng)采取股份合作制。股份合作制實(shí)行的是合作制基礎(chǔ)上的股份制運(yùn)行模式，既不同于股份制，也不同于合作制；所有權(quán)層面要堅(jiān)持合作制，管理權(quán)層面要采取股份制模式。將股份制引入合作領(lǐng)域，又在合作基礎(chǔ)上探索股份化運(yùn)營，確保清產(chǎn)核資、股權(quán)量化、確定成員身份、股權(quán)管理全面落實(shí)。其中清產(chǎn)核資是基礎(chǔ)、股權(quán)量化是核心、確定成員身份是重點(diǎn)、股權(quán)管理是保障。第一，明確行使主體。筆者建議由集體經(jīng)濟(jì)組織來行使集體經(jīng)營性資產(chǎn)所有權(quán)，這與集體經(jīng)濟(jì)組織的物質(zhì)基礎(chǔ)、組織目標(biāo)相契合。農(nóng)村集體經(jīng)營性資源資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)屬性占據(jù)要位，與集體經(jīng)濟(jì)組織為實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)保值增值的組織目標(biāo)完全吻合。第二，嚴(yán)格設(shè)定職權(quán)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為特別法人，相較于營利法人、非營利法人而言，還承擔(dān)一定行政職能，這些行政職能更多體現(xiàn)在合作性質(zhì)上，具有一定機(jī)關(guān)法人性質(zhì)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為法人可以在市場上自由競爭，但考慮其所具有行政職能應(yīng)有一些限制，必須維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員公共權(quán)益，不得超越農(nóng)村集體成員大會(huì)的授權(quán)。但農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在占有、使用、收益和處分等權(quán)能方面應(yīng)該被最大程度賦權(quán)，特別是收益權(quán)和處分權(quán)等權(quán)能。第三，規(guī)范行使方式。農(nóng)村集體成員大會(huì)相當(dāng)于股東大會(huì)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織相當(dāng)于董事會(huì)。集體經(jīng)濟(jì)組織在行使農(nóng)村集體經(jīng)營性資源資產(chǎn)所有權(quán)權(quán)能時(shí)，必須受制于“農(nóng)村股東成員集體”，重大事項(xiàng)必須經(jīng)集體成員大會(huì)決定。

結(jié) 語

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革，必須確保集體所有制的底線不能突破，從改革產(chǎn)權(quán)的基本構(gòu)成著手，厘清各項(xiàng)權(quán)能結(jié)構(gòu)，根據(jù)不同權(quán)能的特性明確不同的行權(quán)模式。農(nóng)村推行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來，“承包經(jīng)營權(quán)”中基礎(chǔ)權(quán)一般被認(rèn)定為“承包權(quán)”，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，“承包經(jīng)營權(quán)”中的基礎(chǔ)權(quán)越來越表現(xiàn)為“經(jīng)營權(quán)”。將“三權(quán)分置”中隱含在承包權(quán)和資格權(quán)中的身份權(quán)能劃歸所有權(quán)中，派生出經(jīng)營權(quán)(使用權(quán))的限制性權(quán)利由“所有權(quán)、承包權(quán)（資格權(quán)）”兩種縮減為“所有權(quán)”一種，更有利于經(jīng)營權(quán)（使用權(quán)）的實(shí)現(xiàn)。去除身份權(quán)能后，承包權(quán)（資格權(quán)）與經(jīng)營權(quán)（使用權(quán)）中財(cái)產(chǎn)性權(quán)能完全一致，這兩種權(quán)利在一定程度上可以融合為一種權(quán)利，在市場流轉(zhuǎn)過程中身份權(quán)帶來的限制性因素則不復(fù)存在。當(dāng)前，對于“確權(quán)確地”的集體可以采取“三權(quán)分置”的方式明確出具體承包地塊作為承包權(quán)載體；對于“確權(quán)確股不確地”的集體，可以將“三權(quán)”合并為“兩權(quán)”，即所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)。隨著大面積土地流轉(zhuǎn)的推進(jìn)，流轉(zhuǎn)后的土地不可能再回“確權(quán)確地”狀態(tài)，“兩權(quán)”將成為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的基本形態(tài)。針對以上發(fā)展方向和權(quán)能構(gòu)成，需要搭建農(nóng)村集體成員大會(huì)、農(nóng)村所有權(quán)人集體(農(nóng)村承包權(quán)人集體、農(nóng)村資格權(quán)人集體、農(nóng)村全體農(nóng)戶集體、農(nóng)村股東成員集體）、農(nóng)村群眾性自治組織和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織分別行駛不同的權(quán)利，系統(tǒng)構(gòu)建“農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)行權(quán)模式”，賦予不同產(chǎn)權(quán)形態(tài)不同的行權(quán)主體，則可在鞏固農(nóng)村集體所有制的前提下，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)管理全覆蓋、行權(quán)主體相制衡，農(nóng)村所有權(quán)實(shí)化、具體化、可行使的目標(biāo)。