康紹芳

（寧波大學教師教育學院，浙江 寧波315211）

19 世紀末期以來， 美國學界圍繞初級學院（Junior College）和社區(qū)學院（Community College）①美國社區(qū)學院的前身是19 世紀末20 世紀初建立的初級學院。1947 年《總統(tǒng)高等教育委員會報告》中正式提出建議使用社區(qū)學院這一名稱取代初級學院。在20 世紀50 年代至60 年代期間，初級學院主要是指私立大學的分支學院或者是由教會、獨立組織資助的兩年制學院，主要以轉學為目的。 社區(qū)學院則主要是指由公共財政資助的兩年制學院。 到了70 年代，社區(qū)學院這一術語開始適用于以上兩種類型的學校。屬性的研究和辯論一直沒有停歇過，目前，美國教育界和公眾對初級學院和社區(qū)學院所謂的“過渡機構”、“實驗性機構”、“混合性機構”、“人民學院”、“民主學院”、“自由女神” 的稱呼， 以及對其“減壓器”、“安全閥”、“防護線”、“中轉站”、“雙面神”甚至“超級市場”等各種不同說法也證明初級學院在美國教育制度體系中獨特卻又充滿爭議的角色屬性。事實上，這些爭議在初級學院產(chǎn)生的早期階段就已經(jīng)埋下矛盾的隱患， 初級學院理念產(chǎn)生于大學，但因其起源歷史的復雜性，在發(fā)展過程中其辦學屬性及所承擔的辦學職能備受爭議。

國內學界對初級學院已有的研究和結論中，一般將初級學院納入高等教育范疇， 將其作為美國高等教育系統(tǒng)的組成部分。 目前對美國初級學院已有的研究主要集中在兩個領域： 美國高等教育史和美國社區(qū)學院史。在高等教育史研究中，初級學院被視為美國高等教育系統(tǒng)向現(xiàn)代大學轉型過程中的產(chǎn)物， 是美國高等教育制度系統(tǒng)的組成部分。 如王英杰在《美國高等教育的發(fā)展與改革》中提出初級學院是在美國研究型大學與贈地學院雙重沖擊下形成，兩年制學院的發(fā)展，促進了美國高等教育制度的確立和完善。［1］（P25）王保星在《美國現(xiàn)代高等教育制度的確立》 中也提出相似的觀點，認為初級學院的發(fā)展豐富了高等教育的內涵，為美國現(xiàn)代高等教育體系的確立做出了重要貢獻。［2］（P97-199）在社區(qū)學院研究中，初級學院被視為美國高等教育中很有特色的一個層次和單元，如毛澹然、 續(xù)潤華、 萬秀蘭等都認為初級學院的設想產(chǎn)生于大學， 19 世紀末20 世紀初， 初級學院成為美國高等教育結構中的一個層次系統(tǒng)， 成為美國高等教育實現(xiàn)大眾化和普及化最重要的載體。①毛澹然．美國社區(qū)學院發(fā)展研究［M］.北京：高等教育出版社，1989.毛澹然.美國社區(qū)學院的起源［J］.外國教育資料，1984（1）：36-40.續(xù)潤華．美國社區(qū)學院發(fā)展研究［M］.北京：中國檔案出版社，2000.萬秀蘭.美國社區(qū)學院的改革與發(fā)展［M］.北京：人民教育出版社，2003.另外從學位論文和期刊文章來看，對美國初級學院及社區(qū)學院的研究主要著眼于高等教育發(fā)展的邏輯線索，并傾向于將其納入高等職業(yè)教育領域加以研究。 如郝有雋.美國社區(qū)學院的發(fā)展歷程及啟示［D］.西北師范大學，2003.楊穎東.社區(qū)學院21 世紀中國高等教育值得努力的方向［D］.華東師范大學，2004.馮宏義.美國社區(qū)學院的辦學職能及其啟示［D］.福建師范大學，2004.李春生，徐靜.美國社區(qū)學院的身份更迭——由社會角色向經(jīng)濟角色過渡［J］.比較教育研究，2004（8）：83-87.徐琦.美國社區(qū)學院的多重使命：沖突還是互補［J］.高教探索，2004（3）：33-35.在美國學界，初級學院在美國高等教育系統(tǒng)中的地位一直備受爭議， 長期從事初級學院研究的學者沃爾特·伊爾斯（Walter C. Eells）認為初級學院是美國教育中的實驗性機構， 是一種過渡性機 構。［3］（P185-209）科 爾 曼·格 里 菲 斯 （Coleman R.Griffith） 也認為初級學院是連接中等學校與大學和學院的橋梁，是高中畢業(yè)生步入社會生活、進入專業(yè)學院或大學的過渡性機構。［4］（P159）初級學院的學生則傾向于將初級學院視為一種混合型機構，一半是中等教育機構，另一半是高等教育機構。［5］在1960 年《多納霍高等教育法》（Donahoe Higher Education Act）中，初級學院被視為既是中等教育的一部分，也是公立高等教育的組成部分。［6］

基于上述研究， 有必要重新審視初級學院在美國教育系統(tǒng)中的角色和地位。 鑒別澄清不同類型及性質初級學院在美國教育系統(tǒng)中所扮演的角色，就必須從其起源和發(fā)展的歷史開始。初級學院復雜的角色和性質在根源上是歷史的產(chǎn)物。 美國初級學院不僅僅是美國高等教育轉型的產(chǎn)物，也是美國高等教育與中等教育系統(tǒng)關系重組的產(chǎn)物。 初級學院理念雖起源于大學， 但從其起源和發(fā)展歷史、立法規(guī)定、組織和經(jīng)費管理看，公立初級學院在性質上是高中教育的延伸， 并不屬于高等教育的范疇， 而是美國公立學校系統(tǒng)的組成部分。

一

初級學院的源頭可以追溯到19 世紀， 但對第一所初級學院的創(chuàng)辦時間學術界爭議頗多。 第一所初級學院的確立時間目前難以確定， 其課程、 教師、 組織管理等早期的歷史大部分都無法考證。［7］（P6）但大部分學者認為現(xiàn)代意義上的初級學院起源于19 世紀末， 大學、 師范學校、 高中和小型學院四種類型的教育機構共同塑造了初級學院的早期歷史②從發(fā)展類型看，初級學院大致上可以分為四類：第一類是四年制學院和大學下設兩年制初級學院或附屬分校，芝加哥大學、加利福尼亞大學及華盛頓大學均通過此種方式創(chuàng)辦了初級學院。 第二類是師范學校獲得州教育董事會批準提供兩年制的學院教育工作而成為初級學院，這類學院主要分布在中西部地區(qū)，如亞利桑那、印第安納、密執(zhí)安、明尼蘇達、北達科他、內布拉斯加、俄克拉荷馬、猶他、西弗吉尼亞及威斯康星等州，均對師范學校升格而為初級學院的做法予以認可。第三類是公立高中在學制上向上延伸涵蓋學院前兩年的教育工作而成為公立初級學院。第四類是小型四年制學院轉型而成為私立初級學院，這類學院主要集中在德克薩斯、密蘇里、弗吉尼亞南部地區(qū)以及東部地區(qū)。。

從歷史起源看， 私立初級學院的產(chǎn)生早于公立初級學院。 弗雷德里克·惠特尼 （Frederick L.Whitney） 認為1835 年伊利諾伊州戈弗雷的蒙蒂塞洛中等學校（Monticello Seminary at Godfrey）是美國歷史上第一所私立初級學院， 同時惠特尼也指出第一所現(xiàn)代意義上的私立初級學院產(chǎn)生于19 世紀末。［8］（P11）萊納德·庫斯（Leonard V. Koos）對此表示質疑， 他認為與初級學院運動相關的第一所學院應是1896 年在芝加哥創(chuàng)建的路易斯學院（Lewis Institute）。［9］庫斯認為路易斯學院是美國歷史上第一所私立初級學院， 這所學院之后轉型為四年制學院并入伊利諾伊技術學院（Illinois Institute of Technology）。［10］也有許多學者將1898年在德克薩斯州創(chuàng)辦的迪凱特浸禮會學院（Decatur Baptist College） 視為美國第一所初級學院。［11］（P139）目前美國學界對第一所公立初級學院爭議較少，普遍認為第一所公立初級學院是1901 年伊利諾伊州喬利埃特城鎮(zhèn)高中 （Joliet Township High School）擴建而成的喬利埃特初級學院（Joliet Junior College）。

初級學院尤其是私立初級學院名稱比較復雜，如中等學校（Seminary）、學院（Institute）、學校（School）、專科學校（Academy）、大學（University）等都是私立初級學院使用的名稱。［3］（P160）各州法律授權創(chuàng)辦初級學院所使用的名稱也異常繁雜，如：初級學院（Junior College）、初級學院課程（Junior College Course）、 地區(qū)初級學院 （District Junior College）、公立初級學院（Public Junior College）、高中延伸部（High School Extension）、初級學院部（Junior Collegiate Department, Department of Junior College Work）、高中兩年制學院課程（Twoyear College Courses in High School）等。［3］（P550-551）從初級學院復雜的名稱中可以發(fā)現(xiàn)， 全美各州對初級學院屬性的界定差別較大， 初級學院在中等教育和高等教育之間搖擺不定。

私立初級學院的產(chǎn)生早于公立初級學院。 弗雷德里克·惠特尼的調查統(tǒng)計顯示，62%的私立初級學院創(chuàng)辦于1922 年之前， 只有38%的私立初級學院創(chuàng)辦于20 世紀20 年代。［8］（P11）數(shù)據(jù)顯示，20 世紀20 年代起， 公立初級學院在數(shù)量和規(guī)模上開始呈現(xiàn)出迅速增長的勢頭，1921-1928 年初級學院總數(shù)增長了100%， 公立初級學院增長了180%，私立初級學院增長了75%。［8］（P9）萊納德·庫斯所做的一項縱向比較研究結果顯示，1922-1927 年間各類初級學院以及注冊學生人數(shù)增長迅速， 尤其是地方和學區(qū)公立初級學院增長幅度達到128%。 （見表1 和表2）

表1 1922-1927 年初級學院數(shù)量變化［3］（P69）

表2 1922-1927 年初級學院注冊學生人數(shù)變化［3］（P69）

從數(shù)據(jù)統(tǒng)計看，20 世紀20 年代，初級學院在數(shù)量和注冊人數(shù)上都有顯著增長， 公立初級學院增長速度明顯要快于私立初級學院。 1922-1927年間，公立初級學院在數(shù)量上翻了兩倍，注冊學生人數(shù)翻了三倍。

美國初級學院的產(chǎn)生雖源于大學、師范學校、小型學院、公立高中等因素，但從初級學院運動的發(fā)展趨勢看， 美國公立中學的發(fā)展是促成初級學院迅速增長的根本原因。 南北戰(zhàn)爭后尤其是1890年之后， 美國公立中學運動的蓬勃開展為初級學院運動的興起提供了巨大動力。正如詹姆斯·安吉爾（James R. Angell）在中北部學院與中等學校協(xié)會 （The North Central Association of Colleges and Secondary Schools）會議中所發(fā)表的觀點：“在我看來， 將初級學院單純視為大學發(fā)起的運動是極大的錯誤， 更深層次的原因是美國民眾對公共教育乃至高等教育興趣和需求的持續(xù)增長”。［12］芝加哥大學教育學院院長查爾斯·賈德（Charles H. Judd）認為初級學院具有雙重功能， 它一方面對學生進行最后一個階段的普通教育（general education），同時也有職責培養(yǎng)學生批判、 獨立思考問題的能力， 使其具備進一步深造的潛力。［3］（P475）博比特（John F. Bobbitt） 也將初級學院視為普通高中教育的組成部分， 他認為初級學院處于普通教育系統(tǒng)的頂端， 應該在學校教育系統(tǒng)中成為普通教育的典范，引導小學、初中和高中進行合理有效地普通教育。［3］（P475-476）

美國中等教育運動與初級學院運動的興起與發(fā)展近乎同步，初級學院運動蓬勃發(fā)展的時期，也是美國中等教育系統(tǒng)重組的黃金時期。1890 年美國中等教育以西方文明史中史無前例的速度發(fā)展起來。 1890 年時，全美14-17 歲的少年進中學的還不到7%，可是到了1920 年，這一比例已超過30%。［13］（P566）1900-1920 年中等學校注冊學生人數(shù)出現(xiàn)了驚人的增長速度，1920-1940 年間中等學校保持持續(xù)增長勢頭，注冊學生增長了185%，同一時期高等教育注冊學生增長了149.7%。［4］（P87）（見圖1）中等教育入學人數(shù)的急劇增長，也進一步刺激著民眾對公共教育和高等教育需求的增長。 與此同時，數(shù)據(jù)顯示，中等學校和高等學校注冊學生人數(shù)存在巨大差值，在這一區(qū)域，初級學院發(fā)揮了極其重要的作用。也正是在這個差值區(qū)，初級學院的角色屬性備受爭議。

圖1 美國中等學校與高等學校注冊學生人數(shù)增長趨勢（1890-1940）

大批高中畢業(yè)生的教育需求促使美國改革中等教育學制系統(tǒng)。19 世紀末美國高中學制主要以4 年制為主，而同一時期的法國、英國和德國等歐洲國家中等教育學制長達6-9 年。 相比較而言，美國中學學制與大學之間的銜接是不夠充分和完整的。 1887 年喬治·萊德（George T. Ladd）就提出應重組中等教育系統(tǒng)， 認為高中教育應延伸到學院教育的二年級。［14］1897 年皮爾斯也積極倡議高中開設1-2 年學院教育，這種做法不僅有助于高中改革，也有利于社區(qū)和大學發(fā)展。［15］加州教育學院院長朗齊指出， 在加州大量高中畢業(yè)生的教育需求促使高中擴張延伸教育年限， 這些高中畢業(yè)生雖然不可能進入大學， 但起碼應該向其提供完整的高中普通教育或職業(yè)教育。［16］（P25）喬治·祖克（George F. Zook） 也認為學院前兩年的教育在性質上等同于高中階段的教育水平， 初級學院的產(chǎn)生不僅深刻影響著中等教育， 同時也對四年制文理學院的未來發(fā)展發(fā)揮關鍵作用。［17］

密歇根州是最早在高中階段提供學院教育的地區(qū)。在19 世紀90 年代初期，密歇根大學就鼓勵條件較好的高中為畢業(yè)生提供高級課程， 在這一舉措的鼓勵下， 薩吉諾東部高中 （Saginaw East Side High School） 率先向高中畢業(yè)生開設拓展課程，主要包括拉丁文、幾何、代數(shù)、作文、英語、歷史等課程。［18］（P79）

芝加哥大學校長威廉·哈珀 （William Rainey Harper）在改革重組大學內部結構的同時，也積極推動美國高中改革， 他強烈建議那些設施條件較好的高中應該繼續(xù)延伸兩年的課程。1901 年美國歷史上第一所公立初級學院喬利埃特初級學院即是在芝加哥大學鼓勵下創(chuàng)辦而成。1901 年喬利埃特市督學斯坦利·布朗（J. Stanley Brown）與芝加哥大學校長哈珀共同合作創(chuàng)建了喬利埃特學校系統(tǒng)，喬利埃特所在地區(qū)將學制延伸到14 年級。［19］

1903 年哈珀在芝加哥大學附屬學校第六屆年會中再次提出改革方案， 呼吁拓展延伸中等學校課程，將大學前兩年課程包含在內。基于哈珀提出的方案， 會議專門成立了7 名教育家組成的委員會投票表決，1905 年1 月委員會5 票通過哈珀延伸高中的方案， 自此公立初級學院逐漸向其他地區(qū)滲透。［18］（P4-5）自20 世紀初，在公立中學運動迅速發(fā)展的背景下， 各州紛紛頒布法案授權高中開設兩年學院課程。1907 年加州最早通過立法批準高中提供1-2 年期的延伸教育，并逐漸成為公立初級學院運動的領頭羊。

二

加利福尼亞州是最早在法律上授權確立初級學院的地區(qū)。1907 年加州立法機關通過卡米內特法案（Caminetti Act），授權批準加州市、郡地區(qū)任何高中學區(qū)董事會都可以在傳統(tǒng)四年制高中基礎上延伸增加兩年的教育。 立法規(guī)定加州地區(qū)任何高中學區(qū)董事會（high-school board）或任何郡高中理事會（trustees of county high school）可以向高中畢業(yè)生開設相當于大學前兩年教育的高中后課程， 高中學區(qū)董事會或任何郡高中理事會開設的課程可以向那些非本學區(qū)或非本郡的學生收取學費。 1910 年弗萊斯諾高中（Fresno High School）根據(jù)該議案延伸教育年限， 到1914 年底有10 所高中延伸教育年限轉型成為初級學院。1910 年加州第一所公立初級學院弗萊斯諾初級學院創(chuàng)辦時有20 名學生和3 名教師，課程主要以農(nóng)業(yè)和教育學為主。［18］（P6）1917 年德克薩斯州、密歇根州和堪薩斯州分別頒布創(chuàng)辦初級學院的法規(guī)①1911 年威斯康星州通過法案授權師范學校創(chuàng)辦初級學院，但該法直到1922 年才付諸實施。。 隨后，其他各州也紛紛通過普通立法或專門立法的形式確定初級學院的法律地位。

各州所頒布的法律對初級學院授權、 組織管理、財政資助等方面的權限規(guī)定差別較大，加利福尼亞州關于初級學院的法律規(guī)定最為系統(tǒng)全面，涉及授權、 學院類型界定、 組織與控制等六個項目，大部分州法律主要涉及初級學院授權、組織與控制、財政等三個方面的規(guī)定。 12 個州規(guī)定初級學院的創(chuàng)辦應獲得法律授權， 其中有6 個州是由地方授權，4 個州是由州授權，4 個州是以特許狀的形式授權。從各州公立初級學院立法看，創(chuàng)辦公立初級學院必須基于地方高中學區(qū)注冊學生人數(shù)， 且由地方教育董事會或學區(qū)高中教育董事會授權。 （詳見表3）

表3 各州立法授權建立公立初級學院機構及最低要求［20］

在初級學院的組織與控制模式方面， 密歇根州法律規(guī)定學區(qū)人口達到25000 人才能創(chuàng)辦初級學院， 明尼蘇達州規(guī)定創(chuàng)辦初級學院學區(qū)人口不能低于50000 人， 加利福尼亞州規(guī)定學區(qū)高中在讀學生達到400 人才能創(chuàng)建初級學院， 同時規(guī)定初級學院學生出勤率低于75%則必須停辦。 加利福尼亞州規(guī)定創(chuàng)辦初級學院應將其作為中等學校系統(tǒng)的組成部分， 同時還需要通過地方500 名選民和絕大多數(shù)高中董事會的投票表決。 在密蘇里和愛荷華州初級學院的管理、 經(jīng)營以及課程都是由州公共學校督學來負責。［8］（P50）加州法律上將初級學院視為中等教育， 州教育董事會制定初級學院最低辦學標準， 并根據(jù)標準每年評估初級學院是否達標， 初級學院課程主要由初級學院學區(qū)董事會制定， 但必須得到州教育董事會批準才能實施。［4］（P223）1931 年春，加州立法機關授 權州長 對加州高等教育系統(tǒng)進行調查研究。 卡內基教學促進 基 金 會 （Carnegie Foundation for the Advancement of Teaching） 具體開展了這項調查，基金會成立由塞繆爾·卡彭（Samuel P. Capen）、查爾斯·賈德、 喬治·祖克（George F. Zook）、 科夫曼（L.D. Coffman） 等7 人組成的委員會對加州高等教育系統(tǒng)展開深入調查， 并于1932 年6 月向州長提交了一份總結報告。 報告內容主要包含三個方面， 其中兩個方面都涉及加州初級學院的發(fā)展與規(guī)劃。 委員會報告建議在法律上將初級學院繼續(xù)視為中等教育的組成部分， 向初級學院畢業(yè)生授予文科副學士學位意味著中等教育正式結束；同時建議加州教育董事會（Board of Education）重組中等學校系統(tǒng)， 將初級學院納入中等教育范疇。［21］（P20-22）

雖然第一所公立初級學院出現(xiàn)在伊利諾伊州，但直到1931 年伊利諾伊州才頒布第一部初級學院法。 該法案規(guī)定居民人口在2.5 萬至20 萬之間的任何四年制高中學區(qū)教育董事會， 經(jīng)公共教育督學（Superintendent of Public Instruction）建議許可后，可以創(chuàng)辦一所初級學院，作為公共學校系統(tǒng)的一部分， 在四年制高中教育基礎上提供兩年學院教育。 居民人口在10000-25000 之間的任何學區(qū)教育董事會， 可經(jīng)由公共教育督學許可和學區(qū)選民投票授權建立初級學院。［4］（P185）與此同時，1931 年，伊利諾伊州初級學院法批準芝加哥市教育董事會創(chuàng)辦一所初級學院， 在四年制高中教育基礎上提供兩年學院教育。 法案規(guī)定初級學院是芝加哥市公共學校系統(tǒng)的一部分。

從各州初級學院立法歷史看， 大部分州立法都批準授權在高中基礎上延伸拓展籌建初級學院，從而使初級學院逐步獲得了明確的法律地位，在此基礎上， 公立初級學院也逐漸成為美國公立學校系統(tǒng)中不可或缺的一部分。［22］

三

初級學院的理念雖有歐洲淵源， 但在組織形式上卻是地道的美國式教育機構。 從組織形式上看， 初級學院尤其是公立初級學院在組織類型上多元復雜。高等教育學界有不同的劃分方式，庫斯認為公立初級學院組織類型主要有六種： 學院與大學的初級部（junior divisions）或低年級部（lower divisions）；學院與大學的分支；獨立的州立初級學院； 獨立于中等學校的地方初級學院； 附設于高中、 但管理上不同程度獨立于學院和高中的地方初級學院；作為高中一部分的初級學院。大學與學院的初級部或低年級部這類初級學院發(fā)展較早，芝加哥大學和加州大學是最早設置初級部或低年級部的院校，隨后明尼蘇達大學、華盛頓大學、內布拉斯加大學和斯坦福大學紛紛組建初級部，截至1922 年，近百所美國大學與學院以及州立大學都設有初級部或低年級部。 學院與大學的分支和獨立的州立初級學院這兩類初級學院發(fā)展較為緩慢。 獨立于中等學校的地方初級學院相較于附設于高中的初級學院數(shù)量較少， 全美中等教育調查顯示， 只有1/4 至1/5 的初級學院校舍獨立于高中。［23］地方初級學院大部分附設于高中，并在不同程度上與高中合在一起管理。

庫斯對167 所初級學院的調查顯示，有60%的地方公立初級學院與高中進行協(xié)作式（associate）管理。［24］（見圖2）

圖2 地方公立初級學院組織管理類型

希什爾（Carl E.Seashore）則認為公立初級學院主要分為兩類：獨立型和聯(lián)合型（integrated），獨立型初級學院一般都有單獨的校舍、 教師和管理人員。一些只有1 所高中的小城市，初級學院除了擁有獨立的校舍和教師隊伍外， 或多或少都會與當?shù)馗咧腥诤显谝黄鸸芾怼Ａ硗庠谝恍┬⌒统擎?zhèn)，初級學院除了擁有單獨的教師隊伍外， 基本會與當?shù)馗咧泄蚕硪凰Ｉ?。?1］（P78）伊爾斯則根據(jù)創(chuàng)辦主體將公立初級學院劃分為五種類型： 聯(lián)邦獨立創(chuàng)辦初級學院、州立大學分支、州獨立創(chuàng)辦初級學院、學區(qū)和地方創(chuàng)辦初級學院。美國初級學院協(xié)會一項調查顯示，657 所學院和大學中有1/3 設有初級部。 州獨立創(chuàng)辦的初級學院由州立法機構授權建立，州政府財政資助，州委任或選舉的董事會管理。 這類初級學院并沒有被納入到公立學校系統(tǒng)中（Common School System）。［4］（P160）

惠特尼對25 個州145 所初級學院統(tǒng)計顯示，近一半的公立初級學院是由城市學區(qū)管理， 獨立管理的初級學院只占10%，從管理模式上，公立初級學院基本被納入到中等教育范疇（見圖3）。［8］（P17）而私立初級學院在組織管理上大部分受教派勢力控制，據(jù)統(tǒng)計，將近70%的私立初級學院是由教會管理控制。［8］（P19）（見圖4）

圖3 25 個州145 所公立初級學院的管理模式

圖4 36 個州、哥倫比亞特區(qū)235 所私立初級學院管理模式

加利福尼亞州是公立初級學院發(fā)展最為發(fā)達的地區(qū)，20 世紀20 年代是加州公立初級學院發(fā)展的黃金時代， 大批公立初級學院都集中創(chuàng)辦于這一時期。 20 世紀20-30 年代，加州地區(qū)初級學院大部分是附設在地方高中， 部分附屬于州立大學，僅有少數(shù)獨立的初級學院學區(qū)。在加州學區(qū)和地方創(chuàng)辦的初級學院都被視為州公立學校系統(tǒng)的組成部分。從數(shù)量分布看，在加州地方管理的初級學院占59%， 學區(qū)控制管理的初級學院占41%（見圖5）。［4］（P171）在加利福尼亞州，初級學院被視為公共教育系統(tǒng)的一部分， 加利福尼亞州高中基金撥款中， 要求各郡學校督學將初級學院學生平均出勤率作為統(tǒng)計高中平均出勤率的一部分，并基于學生平均出勤率來撥付教育經(jīng)費。

圖5 加州學區(qū)與地方創(chuàng)辦、管理、資助的初級學院比較

1928 年布拉澤斯（E.Q.Brothers）對88 所公立初級學院①88 所初級學院分布在15 個州，其中加利福尼亞州有25 所，德克薩斯州有12 所，愛荷華州有10 所，堪薩斯州有9 所，明尼蘇達州有7 所，密歇根州有6 所，密蘇里州有5 所，伊利諾伊州有4 所，俄克拉荷馬州有3 所，華盛頓州有2 所，亞利桑那州、佐治亞州、路易斯安那州、馬薩諸塞州、內布拉斯加州各1 所。的一項調查顯示，初級學院的實際管理權力主要由高中校長和城市督學控制。 從調查結果中可以發(fā)現(xiàn)， 初級學院的組織管理權限主要在城市督學和高中校長， 初級學院院長權力非常有限。［25］（見表5）庫斯對不同學區(qū)初級學院管理者的調查結果顯示， 城市學區(qū)和高中學區(qū)初級學院的實際管理者主要是督學和高中校長， 初級學院學區(qū)只有56.8%是由初級學院董事會管理， 將近22%的初級學院依然是由督學管理和控制。［24］（見表6） 另外， 據(jù)1947 年瑪特拉那 （Sebastian V.Martorana）在全美范圍內做的一項調查結果，將近80%的地區(qū)和城市督學都贊同創(chuàng)辦公立初級學院，并將其納入公共教育系統(tǒng)之中。［26］

表5 截至1928 年公立初級學院的實際管理者

表6 不同學區(qū)類型初級學院管理者百分比分布情況

綜上所述， 初級學院雖因其不同的起源歷史和類型， 在角色屬性上搖擺于中等教育和高等教育之間。 但本文研究認為初級學院尤其是公立初級學院在性質上是高中的延伸， 不屬于高等教育范疇；各州在辦學實踐中，事實上已經(jīng)將公立初級學院納入公立學校系統(tǒng)； 公立初級學院作為美國公共學校系統(tǒng)的組成部分， 對中等教育學制的影響尤為顯著。布拉澤通過對88 所初級學院問卷調查發(fā)現(xiàn)， 大部分公立學校系統(tǒng)通過施行6-3-3-2或8-4-2 學制已經(jīng)將初級學院納入公立學校系統(tǒng)之中。［25］（見表7）

表7 1927-1928 年83 所設有初級學院公立學校系統(tǒng)所推行學制類型分布情況