溫志強(qiáng) 崔鈺琳

摘 要：隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，在農(nóng)轉(zhuǎn)非的過程中農(nóng)村群體性事件頻發(fā)，針對(duì)這一新興危機(jī)的治理需要重點(diǎn)把握農(nóng)民群體所特有的情感紐帶密切、易受“權(quán)威者”影響、觀念和信息滯后、權(quán)利表達(dá)渠道單一且不通暢等特點(diǎn)，在此基礎(chǔ)上，文章厘清了基層政府在農(nóng)村群體性突發(fā)事件治理中應(yīng)承擔(dān)著力改善基層公務(wù)人員的服務(wù)態(tài)度、加強(qiáng)與農(nóng)村社會(huì)“能人”的聯(lián)系與合作、保障農(nóng)民的知情權(quán)、建立有效的沖突協(xié)商機(jī)制、建立利益相關(guān)者的快速回應(yīng)機(jī)制等責(zé)任。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村;群體性突發(fā)事件;基層政府;危機(jī)治理

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，人口、教育、住房、物價(jià)、交通等社會(huì)問題逐一暴露，這些社會(huì)問題背后的利益博弈點(diǎn)基本為農(nóng)村地區(qū)，因?yàn)槌擎?zhèn)化的過程究其根本就是農(nóng)村轉(zhuǎn)為非農(nóng)村的過程。但是大多情況下，農(nóng)民群體受自身?xiàng)l件限制，經(jīng)常在城鎮(zhèn)化過程中處于被動(dòng)地位，表達(dá)訴求的方式極端且沖動(dòng)，最終導(dǎo)致突發(fā)性群體沖突事件頻發(fā)[1]。作為一種新興危機(jī)類型，這類群體性突發(fā)事件具有自己鮮明的特點(diǎn)，這種特點(diǎn)集中的體現(xiàn)在參與群體性事件的主體的身份情況上，也即絕大部分是遠(yuǎn)離決策中心的農(nóng)民群體（當(dāng)然這并不包括在城市化進(jìn)程中鞏固了自己既得利益的農(nóng)民群體，這一部分人相比較絕大部分的農(nóng)民群體具有一定的信息和權(quán)力優(yōu)勢(shì)），他們對(duì)信息的獲取是滯后的，他們對(duì)權(quán)力的運(yùn)作是茫然的，這種滯后和茫然時(shí)常使他們產(chǎn)生一種相對(duì)的被剝奪感，對(duì)他們生活于其中的社會(huì)沒有安全感，從而對(duì)政府產(chǎn)生信任危機(jī)，從農(nóng)民群體的角度來看，一旦常規(guī)合法途徑失效，便會(huì)采取非常規(guī)途徑促使問題真正解決[2]。因此就筆者看來，農(nóng)村群體性事件的真正原因可能得歸結(jié)于政府治理工作的失敗，農(nóng)村群體性事件歸根結(jié)底是一場(chǎng)政府的信任危機(jī)。

危機(jī)出現(xiàn)便需要政府有解決危機(jī)的能力，農(nóng)村群體性突發(fā)事件的處理便需要基層政府的危機(jī)應(yīng)對(duì)能力，基層政府作為與農(nóng)民群體距離最近的組織，最了解農(nóng)民群體的需求，最有條件和能力為農(nóng)民群體提供符合訴求的服務(wù)[3]?；鶎诱块T是整個(gè)國(guó)家機(jī)構(gòu)在農(nóng)民眼中的縮影，基層公務(wù)人員工作情況的好壞直接影響了農(nóng)民對(duì)整個(gè)行政機(jī)構(gòu)的看法。相對(duì)與其他城市群體，農(nóng)民群體對(duì)政府形象的觀感更為直接，他們可能只是單純地通過為他們辦事的公務(wù)人員的態(tài)度的好壞就可以判斷政府行為的利弊[4]。當(dāng)然這并不是說應(yīng)對(duì)和遏制農(nóng)村群體性突發(fā)事件只需要工作人員的和顏悅色就可以，首先要做的是保障政策的科學(xué)性，在利益上給予農(nóng)民實(shí)質(zhì)性的保障，在此基礎(chǔ)之上強(qiáng)調(diào)基層政府與公務(wù)人員在與農(nóng)民群體打交道時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任[5]。

一、農(nóng)村群體性突發(fā)事件參與主體的特點(diǎn)

解決問題的前提是直面問題，只有了解了農(nóng)村群體性突發(fā)事件參與主體的主要特點(diǎn)，才能夠抓住新興危機(jī)類型的獨(dú)特之處，那就是以農(nóng)民為主的參與主體。

（一）鄉(xiāng)土氣息濃厚，情感紐帶密切

與城市生活不同的是，生活在農(nóng)村的人的情感聯(lián)系更加的緊密，人與人之間的人情味更濃?，F(xiàn)代城市的高樓大廈隔絕了城市人的交往，鄰里間的關(guān)系很淡漠，但是在農(nóng)村，鄰里間的關(guān)系是衡量一個(gè)家庭的社會(huì)地位的重要指標(biāo)。農(nóng)耕文化是一種與天地作斗爭(zhēng)的文化，大家需要依靠彼此的力量才能生活下去，這些世代生活在同一片土地上，早已將彼此認(rèn)定為利益的共同體，彼此袒護(hù)自己圈子里的人，他們世代傳承著這樣一種交往關(guān)系?，F(xiàn)如今，農(nóng)民群眾會(huì)主動(dòng)將自身定位到弱勢(shì)群體行列，從而產(chǎn)生“傳感效應(yīng)”，使周圍人群形成共同的群體認(rèn)知。在處理或面對(duì)問題時(shí)，農(nóng)民群體自然而然的流露出一種“自卑意識(shí)”，加之本身就存在的“社會(huì)不安感”導(dǎo)致群體間情感紐帶越來越緊，因此，長(zhǎng)期在農(nóng)村生活的群體比長(zhǎng)期生活在城市的群體更容易凝聚成有力的抗?fàn)幗M織。同時(shí)，農(nóng)民群體對(duì)情感的感知更加敏感，表達(dá)情感的方式更加直接，一旦群體中有個(gè)體受到外界威脅，他們更容易通過講義氣、出頭等方式表達(dá)情感。

（二）能人社會(huì)，易受“權(quán)威者”影響

通過分析許多農(nóng)村群體事件的案例不難發(fā)現(xiàn)，每一次行動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)者基本上都是村中有影響力的“能人”。這些有影響力的“能人”雖然和社會(huì)上的權(quán)力擁有者不是一個(gè)性質(zhì)，但其憑借在村中的財(cái)富、能力、人際關(guān)系等資源，在農(nóng)村社會(huì)屬于相對(duì)強(qiáng)權(quán)團(tuán)體。這些有影響力的“能人”更多的是以“代表”的身份存在于農(nóng)村群體中，他們身為農(nóng)民群體的一員，平日里與農(nóng)民群體接觸最多，最能夠設(shè)身處地的了解農(nóng)民群體的真實(shí)訴求，并通過自身的能力與資源更好地將訴求表達(dá)出來。受歷史遺留問題影響，使農(nóng)民群體習(xí)慣于依賴領(lǐng)導(dǎo)者，他們?cè)敢庵鲃?dòng)的服從聽命，只要這個(gè)“能人”能夠?yàn)檗r(nóng)民群體解決問題，不需要自己親自解決，農(nóng)民群體便愿意接受。但是，在“能人”社會(huì)中也會(huì)出現(xiàn)一些弊端，比如一些農(nóng)村群體性突發(fā)事件的源頭來自于“能人”的主觀判斷，最終使整個(gè)農(nóng)民群體陷入危機(jī)中，這種危機(jī)便具有極強(qiáng)的主觀性和盲目性。

（三）觀念滯后，傳統(tǒng)官本位思想影響

傳統(tǒng)的官本位思想在農(nóng)民群體心中根深蒂固，導(dǎo)致農(nóng)民群體在評(píng)價(jià)政府能力時(shí)經(jīng)常把原因歸結(jié)于公務(wù)人員的個(gè)人形象上?？梢钥闯?，農(nóng)民群體對(duì)政府權(quán)力的理解是樸實(shí)而單純的，他們將權(quán)力的涵義具象到某個(gè)人的形象上，并將改變自身?xiàng)l件的機(jī)會(huì)寄托到某個(gè)人身上——也就是老百姓經(jīng)常說的“青天大老爺”，因此，相比于政策本身的合理性和管理手段的科學(xué)性，他們可能更在乎的是公務(wù)人員的“個(gè)人魅力”，他們寧愿信任公務(wù)人員個(gè)人而不愿信任政府。一方面他們認(rèn)為這些人能夠?yàn)樗麄兲峁┍Ｗo(hù)，但是另一方面他們也將他們手中的權(quán)利交給了這些人。在危機(jī)產(chǎn)生之初，可能就是因?yàn)闆_突發(fā)生地的公務(wù)人員沒有很好地扮演這樣的一種角色，滿足農(nóng)民群體的對(duì)權(quán)力的這種需求，使農(nóng)民對(duì)自己的權(quán)益保護(hù)產(chǎn)生了一種不安全感，因此選擇采取激烈的形式來群求上層“青天”的注意，以謀得問題的解決。

（四）信息滯后，政策解讀能力有限

受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響，農(nóng)村地區(qū)人口受教育水平普遍比較低，人際交往環(huán)境和范圍有限，獲取信息的能力和渠道較少，文章上文也曾提及農(nóng)民更多的信息來源可能是村子里的“能人”們，然而此時(shí)他們所獲得的信息在很大程度上可能是不完全的，片面的，甚至是錯(cuò)誤的，信息獲取出現(xiàn)偏差必然會(huì)造成對(duì)政策的誤讀。此外，受知識(shí)水平影響，農(nóng)民群體的分析能力受限，看問題的角度和長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光有很大的局限性，可使用的方式和手段也很有限，這些主客觀條件又為農(nóng)民群體正確理解政策設(shè)置了障礙。因此，許多情況下農(nóng)民群體對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的政策解讀存在片面解讀，加之信息傳遞失靈最終導(dǎo)致群體性事件發(fā)生。

（五）權(quán)利表達(dá)渠道單一且不通暢

受主客觀條件制約，農(nóng)民群體可以觸碰到的利益表達(dá)渠道非常有限。農(nóng)民群體屬于社會(huì)中的弱勢(shì)群體，本身便缺少與正式體制進(jìn)行討價(jià)還價(jià)的資源和渠道。同時(shí)，農(nóng)民群體自有體制內(nèi)的資源又很匱乏，無法直接援用，最終導(dǎo)致出現(xiàn)問題時(shí)，能夠想到的解決方法少之又少。而一些僅有的利益表達(dá)渠道也常常因?yàn)檎哌^程中的不善而被堵塞，一旦能夠利用的常規(guī)性處理方式被阻擋住后，農(nóng)民群體對(duì)問題的不滿情緒會(huì)瞬間被激化，形成一種極端化的對(duì)立情緒，迫使他們將問題通過群體性突發(fā)事件的形式表達(dá)出來，在尋求問題的解決的同時(shí)也向社會(huì)和政府表達(dá)自己的不滿。

二、基層政府在農(nóng)村群體性突發(fā)事件治理中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任

（一）著力改善基層公務(wù)人員的服務(wù)態(tài)度

通過以上對(duì)農(nóng)民群體特點(diǎn)的了解，可以認(rèn)識(shí)到“人情”在農(nóng)村社會(huì)人際交往中所扮演的角色，人們彼此間的關(guān)系更多的通過“人情”來維持，所以相比較城市地區(qū)的基層公務(wù)人員，農(nóng)村地區(qū)的政府基層公務(wù)人員更應(yīng)該明白這個(gè)道理，在自己的工作中充分體現(xiàn)這一點(diǎn)?；鶎庸珓?wù)人員是政府部門中與農(nóng)民接觸最多的群體，政府與農(nóng)民的關(guān)系的好壞其實(shí)在一定程度上取決于他們與農(nóng)民“打交道”的水平。因此基層公務(wù)人員要認(rèn)同自身工作的價(jià)值，轉(zhuǎn)換觀念，將自身的角色定位到農(nóng)民群體的服務(wù)人員而不是管理人員，努力成為農(nóng)民群體的知心朋友;在具體工作時(shí)，要時(shí)刻懷有一顆同理心，時(shí)刻站在農(nóng)民群體的角度上，堅(jiān)定地維護(hù)農(nóng)民群體的利益，全心全意為農(nóng)民群眾提供務(wù)實(shí)服務(wù)，在農(nóng)民群體與政府之間潤(rùn)滑傳聲，保證雙向互動(dòng)順暢。通過以上途徑將農(nóng)民心中以往“官老爺”形象的轉(zhuǎn)變，密切農(nóng)民與政府間的聯(lián)系，加強(qiáng)農(nóng)民群體對(duì)政府的信任感。

（二）加強(qiáng)與農(nóng)村社會(huì)“能人”的聯(lián)系與合作

要想加強(qiáng)農(nóng)民與政府之間的溝通與交流，從根本上來說要從改善基層工作人員的工作態(tài)度上達(dá)到，但是這種信任感的加強(qiáng)是需要時(shí)間去建構(gòu)的，不可能一蹴而就，所以要加強(qiáng)二者間的溝通和交流，保證溝通渠道順暢無阻，政府需要農(nóng)村社會(huì)中的“能人”充當(dāng)關(guān)鍵的溝通媒介。“能人”在農(nóng)村地方上對(duì)信息的發(fā)布具有一定的權(quán)威性，對(duì)信息的掌握也具有一定的優(yōu)越性，很多情況下人們似乎更愿意相信這些“能人”發(fā)布的言論而不相信政府部門的所謂官方言論，導(dǎo)致了溝通問題的出現(xiàn)。因此面對(duì)這種情況，政府應(yīng)該積極與農(nóng)村社會(huì)中的“能人”聯(lián)系和溝通，重視其在決策過程中的重要性，將“能人”收集和傳遞消息的積極作用充分發(fā)揮出來，“能人”一旦了解自身價(jià)值，便會(huì)主動(dòng)積極地參與到農(nóng)村治理工作中，而不是濫用權(quán)威，成為農(nóng)村治理工作中的阻礙。

（三）保障農(nóng)民的知情權(quán)，加大對(duì)相對(duì)公平的保障力度

近來農(nóng)村群體性突發(fā)事件頻繁的發(fā)生，一個(gè)很重要的原因是農(nóng)民群體對(duì)公平性認(rèn)知的成熟。以往，由于自身的局限性，農(nóng)民通常將自己定位為社會(huì)的弱勢(shì)群體，并不會(huì)主動(dòng)地尋求政治參與，在政府的管理過程中一直處于被動(dòng)的地位，對(duì)管理過程的本身很少具有知情權(quán)，自然意識(shí)不到保護(hù)知情權(quán)。然而，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷推進(jìn)，農(nóng)民群體逐漸增強(qiáng)了主人翁意識(shí)，越來越懂得如何表達(dá)自身的訴求、維護(hù)自身的利益，他們主動(dòng)要求知曉涉及自身權(quán)益的信息，不再忽視近在咫尺的權(quán)益。由此看來，基層政府應(yīng)當(dāng)著力保障農(nóng)民群體的知情權(quán)，與農(nóng)民群體利益相關(guān)的信息要做到公開、透明、公正、有效，不做“面子工程”，以通俗化的預(yù)壓告知農(nóng)民群體，仔細(xì)認(rèn)真解讀政策，讓農(nóng)民群體真正了解政策的含義，避免埋下危機(jī)的種子。

（四）建立有效的沖突協(xié)商機(jī)制，保障村民利益的表達(dá)

在中國(guó)快速發(fā)展的今天，利益多元化已經(jīng)成為一個(gè)不可避免的發(fā)展趨勢(shì)，在這樣一種情況下，危機(jī)沖突的爆發(fā)是不可避免的，尤其是利益焦點(diǎn)集中的農(nóng)村地區(qū)，只有建立有效的沖突協(xié)商機(jī)制，才能保障村民利益的表達(dá)。在農(nóng)村群體性沖突協(xié)商機(jī)制中，基層政府扮演著兩個(gè)不同的角色：一是沖突對(duì)象是農(nóng)民群體與政府，這種情況下政府作為沖突對(duì)象，應(yīng)該表明自身立場(chǎng)后，以平等的態(tài)度和身份參與到?jīng)_突協(xié)商中，以科學(xué)合理的論據(jù)向農(nóng)民群體說明原因、講明道理，而不是依賴政府背后的權(quán)力支持變相的壓迫參與事件的農(nóng)民結(jié)束沖突。二是沖突對(duì)象為農(nóng)民群體之間或者農(nóng)民與其他群體之間，在利益博弈過程中發(fā)生沖突，這種情況下政府應(yīng)以中立的站位介入其中，保持公正，有效組織沖突各方進(jìn)行協(xié)商，綜合考量協(xié)商結(jié)果和各方利益。

（五）建立利益相關(guān)者的快速回應(yīng)機(jī)制

許多情況下沖突的參與者只想通過極端方式獲取政府的關(guān)注，如果遲遲未得到回應(yīng)，沖突參與者便會(huì)產(chǎn)生強(qiáng)烈的不滿情緒，慫恿利益相關(guān)者鬧大局面，最終無法挽回。這要求政府要對(duì)農(nóng)民群體的利益訴求時(shí)刻保持敏銳，對(duì)苗頭性群體事件時(shí)刻保持警惕性。也就是要求基層政府在為農(nóng)民工作的，再微小的問題也要保證及時(shí)有效地回復(fù)與解決，面對(duì)農(nóng)民提出的問題不能大而化之，得過且過，要積極了解情況，調(diào)查事實(shí)過程，向利益相關(guān)者征詢意見。這樣一方面有益于將沖突控制在小范圍內(nèi)，減少?zèng)_突危害，另一方面也使得利益相關(guān)者認(rèn)識(shí)到政府的工作能力，相信政府的治理，從而防止再次沖突的發(fā)生。

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基金項(xiàng)目：天津市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“重大決策網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系構(gòu)建研究”課題階段性研究成果（編號(hào)：TJZZ19-31）;天津市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“重大決策網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系構(gòu)建研究”（編號(hào)：TJBXGJ19-003）。

作者簡(jiǎn)介：溫志強(qiáng)（1971-），男，甘肅會(huì)寧人，博士，教授，天津師范大學(xué)應(yīng)急管理研究中心主任、國(guó)家治理研究中心副主任、博士生導(dǎo)師，研究方向：公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理與應(yīng)急管理;*通訊作者：崔鈺琳，天津師范大學(xué)政治與行政學(xué)院行政管理碩士研究生，研究方向：應(yīng)急管理。