賀震

生態(tài)文明建設(shè)是一個共建共治共享的文明形態(tài)，需要依靠全部社會主體的參與。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳近期印發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》），是在黨的十九屆四中全會作出國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化重大戰(zhàn)略部署之后，印發(fā)實施的第一個專業(yè)領(lǐng)域治理體系建設(shè)的指導(dǎo)意見，為我國構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府主導(dǎo)，企業(yè)主體、社會組織和公眾共同參與的現(xiàn)代環(huán)境治理體系指明了目標(biāo)、勾畫了藍圖。

明確環(huán)境治理體系建設(shè)的重點任務(wù)

作為國家治理體系的一個重要組成部分，《意見》對現(xiàn)代環(huán)境治理體系作出了系統(tǒng)性的安排，明確提出要構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體系、企業(yè)責(zé)任體系、全民行動體系、監(jiān)管體系、市場體系、信用體系、法律法規(guī)政策體系，覆蓋了行為主體、行為依據(jù)、監(jiān)督執(zhí)行等方面，是構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的“施工框架”。上述七個體系可以分成兩個方面來理解，即權(quán)責(zé)體系和措施（方法、辦法、手段）體系。

明確權(quán)責(zé)體系方面內(nèi)容?！兑庖姟返某雠_，對過去法規(guī)政策多次提到“多元共治”，但并未明確回答各主體權(quán)利責(zé)任義務(wù)的情況，給出了明確答復(fù)。明確界定了環(huán)境治理體系中各主體的職責(zé)定位，即“黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府主導(dǎo)，企業(yè)主體、社會組織和公眾共同參與”，為后續(xù)制定相關(guān)的配套制度措施，充分發(fā)揮各主體作用奠定了基礎(chǔ)?！兑庖姟窂娬{(diào)堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)和多方共治等原則，貫徹黨中央關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護的總體要求，實行生態(tài)環(huán)境保護黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)。暢通各類主體參與渠道，形成全社會共同推進環(huán)境治理的良好格局，體現(xiàn)了多方共治這一現(xiàn)代環(huán)境治理體系的鮮明特點。針對領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體系，提出要完善中央統(tǒng)籌、省負總責(zé)、市縣抓落實的工作機制，明確中央和地方財政支出責(zé)任，開展目標(biāo)評價考核，深化生態(tài)環(huán)境保護督察。針對企業(yè)責(zé)任體系，明確要依法實行排污許可管理制度，推進生產(chǎn)服務(wù)綠色化，提高治污能力和水平，公開環(huán)境治理信息。針對全民行動體系，要求強化社會監(jiān)督，發(fā)揮各類社會團體作用，提高公民環(huán)保素養(yǎng)。

明確措施體系方面內(nèi)容?！兑庖姟窂娬{(diào)堅持市場導(dǎo)向和依法治理等原則，抓住政府與市場兩個方面，強調(diào)包括政府在內(nèi)多元治理主體的合作，充分利用國家和政府的制度資源，吸收市場和社會的創(chuàng)新機制體制，實現(xiàn)環(huán)境治理的管理、監(jiān)督、服務(wù)和配置四大功能，并堅持問題導(dǎo)向，針對環(huán)境治理體系薄弱環(huán)節(jié)提出切實、可行、有效的多樣性參與方式。針對監(jiān)管體系，明確要完善監(jiān)管體制，除國家組織的重大活動外，各地不得因召開會議、論壇和舉辦大型活動等原因，對企業(yè)采取停產(chǎn)、限產(chǎn)措施。要加強司法保障，強化監(jiān)測能力建設(shè)。針對市場體系，提出要構(gòu)建規(guī)范開放的市場，強化環(huán)保產(chǎn)業(yè)支撐，創(chuàng)新環(huán)境治理模式，健全價格收費機制。嚴(yán)格落實“誰污染誰付費”政策導(dǎo)向，建立健全“污染者付費+第三方治理”等機制。針對信用體系，強調(diào)要建立健全環(huán)境治理政務(wù)失信記錄，完善企業(yè)環(huán)保信用評價制度，建立排污企業(yè)黑名單制度，建立完善上市公司和發(fā)債企業(yè)強制性環(huán)境治理信息披露制度。針對法律法規(guī)政策體系，明確完善法律法規(guī)和環(huán)境保護標(biāo)準(zhǔn)，加強財稅支持，建立健全常態(tài)化、穩(wěn)定的中央和地方環(huán)境治理財政資金投入機制，健全生態(tài)保護補償機制。完善金融扶持，設(shè)立國家綠色發(fā)展基金，在環(huán)境高風(fēng)險領(lǐng)域研究建立環(huán)境污染強制責(zé)任保險制度。

集成環(huán)境治理體系探索的最新成果

黨的十八大以來，從中央到地方各級黨委政府在生態(tài)環(huán)境治理方面所付出的努力和能力的增強都是前所未有的，在環(huán)境治理體系建設(shè)方面進行了許多卓有成效的探索?！兑庖姟房偨Y(jié)、融匯、升華了已有成果，具有前瞻性、針對性與創(chuàng)新性。

進一步明晰央地與部門行政職責(zé)。首先，明確央地財政支出責(zé)任?！兑庖姟分赋觯俺珖?、重點區(qū)域流域、跨區(qū)域、國際合作等環(huán)境治理重大事務(wù)外，主要由地方財政承擔(dān)環(huán)境治理支出責(zé)任”。這是在環(huán)保方面首次具體明確中央和地方的權(quán)、責(zé)區(qū)分，進一步厘清了生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域央地的財權(quán)與事權(quán)劃分。這一規(guī)定既可以有效防止原來屢屢出現(xiàn)的等靠、推諉現(xiàn)象，也有利于倒查責(zé)任，精準(zhǔn)追責(zé)。作為地方政府，應(yīng)充分注意、理解和執(zhí)行好這一規(guī)定，充分發(fā)揮地方在環(huán)境治理中的主觀能動性。其次，明確“誰考核、誰監(jiān)測”。監(jiān)督與考核是環(huán)境治理體系中的重要環(huán)節(jié)，是推動地方政府履職盡責(zé)的基本保障，而監(jiān)測數(shù)據(jù)是監(jiān)督與考核的依據(jù)。曾經(jīng)考核誰就由誰提供數(shù)據(jù)，結(jié)果導(dǎo)致環(huán)境數(shù)據(jù)有時嚴(yán)重失真。實行“誰考核、誰監(jiān)測”，捆住了地方權(quán)力之“手”，從根本上排除了地方對監(jiān)測數(shù)據(jù)的干擾，從而確保監(jiān)測數(shù)據(jù)“真、準(zhǔn)、全”，確保監(jiān)測數(shù)據(jù)和考核結(jié)果與公眾感受相一致。再次，提出環(huán)境執(zhí)法與公檢法聯(lián)動機制。提出強化行政執(zhí)法機關(guān)、公安機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)的聯(lián)動，加大對生態(tài)環(huán)境違法犯罪行為的查處偵辦、起訴、公益訴訟等力度，為生態(tài)環(huán)境保護提供強有力和職責(zé)清晰的司法保障。

更加注重依靠市場力量和技術(shù)創(chuàng)新。首先，明確提出構(gòu)建規(guī)范開放的市場，打破地區(qū)、行業(yè)壁壘，對各類所有制企業(yè)一視同仁，平等對待各類市場主體，引導(dǎo)各類資本參與環(huán)境治理投資、建設(shè)、運行。規(guī)范市場秩序，減少惡性競爭，防止惡意低價中標(biāo)，加快形成公開透明、規(guī)范有序的環(huán)境治理市場環(huán)境。針對工業(yè)污染地塊修復(fù)這一環(huán)境治理的難點，推行“環(huán)境修復(fù)+開發(fā)建設(shè)”模式，為盤活地方環(huán)境資源、強化治理社會投入、完善環(huán)境治理市場機制提供了有力支撐。其次，充分運用價格杠桿，撬動污染治理。強調(diào)按照補償處理成本并合理盈利原則，完善并落實污水垃圾處理收費政策。綜合考慮企業(yè)和居民承受能力，完善差別化電價政策。再次，高度重視技術(shù)創(chuàng)新。污染治理要靠重視、靠投入，但最終還是要靠技術(shù)?！兑庖姟坟瀼貏?chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略，要求加強關(guān)鍵環(huán)保技術(shù)產(chǎn)品自主創(chuàng)新，首次提出“推動環(huán)保首臺（套）重大技術(shù)裝備示范應(yīng)用”，加快提高環(huán)保產(chǎn)業(yè)技術(shù)裝備水平。

更加注重調(diào)動與依靠全社會的力量。生態(tài)環(huán)境保護必須依靠人民群眾的偉大力量。推動公眾參與現(xiàn)代環(huán)境治理，構(gòu)建全社會共同參與的環(huán)境治理體系，是從“管理”的一元主體到“治理”的多元主體的轉(zhuǎn)變，其中包含著體制、機制創(chuàng)新。首先，著力強調(diào)全民行動體系建設(shè)?！兑庖姟窂膹娀鐣O(jiān)督、發(fā)揮社會團體作用、提高公民環(huán)保素養(yǎng)及職責(zé)等方面，對于環(huán)境治理中的全社會行動體系提出了任務(wù)要求。其次，強調(diào)推進企業(yè)環(huán)境信息公開。環(huán)境信息公開是公眾參與環(huán)境治理的基礎(chǔ)。為此，《意見》要求排污企業(yè)應(yīng)通過企業(yè)網(wǎng)站等途徑依法公開主要污染物名稱、排放方式、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)以及污染防治設(shè)施建設(shè)和運行情況，并對信息真實性負責(zé);重點排污企業(yè)要安裝使用監(jiān)測設(shè)備并確保正常運行，堅決杜絕治理效果和監(jiān)測數(shù)據(jù)造假;建立完善上市公司和發(fā)債企業(yè)強制性環(huán)境治理信息披露制度;建立環(huán)境信息、環(huán)境信用協(xié)同聯(lián)動體系。再次，強化社會監(jiān)督。一方面，強調(diào)完善公眾監(jiān)督和舉報反饋機制，充分發(fā)揮“12369”環(huán)保舉報熱線作用，暢通環(huán)保監(jiān)督渠道。另一方面，強調(diào)加強輿論監(jiān)督，鼓勵新聞媒體對各類破壞生態(tài)環(huán)境問題、突發(fā)環(huán)境事件、環(huán)境違法行為進行曝光。同時，引導(dǎo)具備資格的環(huán)保組織依法開展生態(tài)環(huán)境公益訴訟等活動。

探索人與自然和諧共生的現(xiàn)代化道路，緊緊扣住人民群眾對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的迫切需要與良好生態(tài)產(chǎn)品供給不足這個目前我國社會主要矛盾的重要方面，努力建設(shè)天藍、水碧、土凈、生態(tài)優(yōu)良的美麗中國?！兑庖姟穼⒘?xí)近平新時代中國特色社會主義思想特別是習(xí)近平生態(tài)文明思想的理論精髓融入其中，使之細化、實體化、制度化。落實好《意見》要求，積極構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系，才能夯實生態(tài)文明的制度保障與長效機制，才能使美好藍圖變成美麗現(xiàn)實。

（作者系東南大學(xué)中國特色社會主義發(fā)展研究院特邀研究員）

責(zé)任編輯：霍宏光