熊小欣

【摘要】? 隨著我國(guó)交通運(yùn)輸業(yè)的快速發(fā)展，政府部門(mén)對(duì)交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入不斷增加，作為緩解政府財(cái)政壓力的有效手段，PPP項(xiàng)目越來(lái)越得到廣泛推廣。交通運(yùn)輸PPP項(xiàng)目投資金額大、投資期限長(zhǎng)、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜，因此如何合理協(xié)調(diào)各利益相關(guān)者風(fēng)險(xiǎn)對(duì)于項(xiàng)目的順利進(jìn)行至關(guān)重要。文章基于博弈論的視角構(gòu)建了交通運(yùn)輸PPP項(xiàng)目利益相關(guān)者風(fēng)險(xiǎn)協(xié)調(diào)機(jī)制，得出了政府部門(mén)和社會(huì)資本采取“承擔(dān)”或“不承擔(dān)”風(fēng)險(xiǎn)策略的影響因素，并對(duì)社會(huì)資本參與交通運(yùn)輸PPP項(xiàng)目提出有效防范項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的建議。

【關(guān)鍵詞】? ?PPP項(xiàng)目;利益相關(guān)者;博弈論;交通運(yùn)輸

【中圖分類(lèi)號(hào)】? F810? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】? A? 【文章編號(hào)】? 1002-5812（2020）08-0118-03

一、引言

交通運(yùn)輸作為重要的基礎(chǔ)設(shè)施，在我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中發(fā)揮著重要作用。然而，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及交通運(yùn)輸業(yè)突飛猛進(jìn)的發(fā)展，政府部門(mén)對(duì)交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金投入不斷加大。為降低政府部門(mén)的項(xiàng)目管理成本，緩解政府財(cái)政壓力，近年來(lái)政府部門(mén)積極引入社會(huì)資本，交通運(yùn)輸PPP項(xiàng)目應(yīng)運(yùn)而生。

PPP（Public-Private Partnership）即政府和社會(huì)資本合作，是指政府部門(mén)與社會(huì)資本為提供社會(huì)公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的合作關(guān)系。具體到交通運(yùn)輸PPP項(xiàng)目，是指社會(huì)資本承擔(dān)項(xiàng)目的調(diào)研、設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等工作，并通過(guò)向使用者或政府部門(mén)收費(fèi)的方式獲取必要的投資回報(bào);政府部門(mén)負(fù)責(zé)交通運(yùn)輸服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量的監(jiān)管，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益最大化。PPP項(xiàng)目分別按項(xiàng)目運(yùn)作方式和項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制可劃分為不同類(lèi)型：按項(xiàng)目運(yùn)作方式可分為O&M（委托運(yùn)營(yíng)）、BOT（建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交）、ROT（擴(kuò)建-運(yùn)營(yíng)-移交）、BOO（建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)）等;按項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制可分為政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)以及可行性缺口補(bǔ)助，其中可行性缺口補(bǔ)助又包括價(jià)格補(bǔ)助和投資補(bǔ)助。

近年來(lái)，國(guó)家相關(guān)部門(mén)出臺(tái)了一系列規(guī)范性文件和實(shí)施細(xì)則，為交通運(yùn)輸PPP項(xiàng)目的順利開(kāi)展和推廣提供了政策性支持和技術(shù)性指導(dǎo)。2015年2月18日，交通運(yùn)輸部發(fā)布了《交通基礎(chǔ)設(shè)施政府與社會(huì)資本合作等模式試點(diǎn)方案》（交政研發(fā)[2015]26號(hào)），為交通運(yùn)輸業(yè)采用PPP模式制定了試點(diǎn)方案。2017年2月3日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系發(fā)展規(guī)劃的通知》（國(guó)發(fā)[2017]11號(hào)）提出，“在試點(diǎn)示范基礎(chǔ)上，加快推動(dòng)PPP模式在交通運(yùn)輸中的推廣應(yīng)用，鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式參與交通項(xiàng)目”。為引導(dǎo)社會(huì)資本參與城市軌道交通項(xiàng)目，2018年6月28日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)國(guó)辦發(fā)[2018]52號(hào)文件，鼓勵(lì)各地在城市軌道交通領(lǐng)域規(guī)范開(kāi)展PPP項(xiàng)目，采用多種方式盤(pán)活存量資產(chǎn)。2019年3月7日，財(cái)政部發(fā)布財(cái)金[2019]10號(hào)文件，提出規(guī)范發(fā)展PPP項(xiàng)目對(duì)于推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

二、交通運(yùn)輸PPP項(xiàng)目概況及利益相關(guān)者

（一）交通運(yùn)輸PPP項(xiàng)目概況。根據(jù)財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫(kù)數(shù)據(jù)顯示，截至2018年12月末，全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫(kù)（簡(jiǎn)稱(chēng)“PPP項(xiàng)目管理庫(kù)”）中的項(xiàng)目累計(jì)達(dá)8 654個(gè)、投資額累計(jì)達(dá)13.2萬(wàn)億元，分別比2017年12月末增加1 517個(gè)和2.4萬(wàn)億元。PPP項(xiàng)目管理庫(kù)中的項(xiàng)目涉及包括市政工程、交通運(yùn)輸、政府基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、科技、旅游、文化等18類(lèi)行業(yè)，其中PPP項(xiàng)目數(shù)前三的行業(yè)分別是市政工程、交通運(yùn)輸以及生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，分別為3 381個(gè)（39.07%）、1 236個(gè)（14.28%）以及827個(gè)（9.56%），其他依次為：城市綜合開(kāi)發(fā)552個(gè)，教育418個(gè)，水利建設(shè)373個(gè)，旅游331個(gè)，醫(yī)療衛(wèi)生251個(gè)，政府基礎(chǔ)設(shè)施204個(gè)，文化193個(gè)，保障性安居工程159個(gè)，科技128個(gè)，體育113個(gè)，養(yǎng)老107個(gè)，能源106個(gè)，農(nóng)業(yè)67個(gè)，林業(yè)34個(gè)，其他項(xiàng)目144個(gè);投資額前三的行業(yè)分別是市政工程、交通運(yùn)輸、城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)，分別為4.0萬(wàn)億元（30.30%）、3.8萬(wàn)億元（28.79%）、1.8萬(wàn)億元（13.64%），其他依次為：生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)9 080億元，旅游4 820億元，水利建設(shè)3 068億元，保障性安居工程3 032億元，教育2 407億元，政府基礎(chǔ)設(shè)施2 028億元，醫(yī)療衛(wèi)生1 940億元，文化1 745億元，體育962億元，科技900億元，養(yǎng)老803億元，林業(yè)765億元，農(nóng)業(yè)694億元，能源554億元，其他項(xiàng)目2 517億元。交通運(yùn)輸PPP項(xiàng)目累積數(shù)和投資額在各行業(yè)中均排名第二，僅次于市政工程。

（二）利益相關(guān)者。交通運(yùn)輸PPP項(xiàng)目涉及眾多參與者，通常包括當(dāng)?shù)卣块T(mén)、投資者、貸款者 、建設(shè)單位、運(yùn)營(yíng)商、供應(yīng)商等，并且每個(gè)參與者都與項(xiàng)目公司（SPV）存在雙邊合同關(guān)系。項(xiàng)目的每一個(gè)參與者都有其各自不同的利益目標(biāo)，彼此之間不可避免地會(huì)因某些利益而發(fā)生沖突。為緩解項(xiàng)目利益相關(guān)者的沖突，需強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目各方收益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，形成一種合作、共贏局面，進(jìn)而促進(jìn)項(xiàng)目順利實(shí)施。

交通運(yùn)輸PPP項(xiàng)目中，政府部門(mén)與社會(huì)資本成立項(xiàng)目公司，并由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的投資、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)等，同時(shí)獲得該項(xiàng)目一段時(shí)間的經(jīng)營(yíng)權(quán)（包括向使用者收取費(fèi)用），政府對(duì)該項(xiàng)目實(shí)行監(jiān)督，特許期滿(mǎn)時(shí)，該項(xiàng)目移交給政府部門(mén)。交通運(yùn)輸PPP項(xiàng)目各利益相關(guān)者構(gòu)成的經(jīng)濟(jì)關(guān)系如圖3所示。

交通運(yùn)輸PPP項(xiàng)目由于投資金額大、期限長(zhǎng)、參與者眾多等特點(diǎn)，面臨的風(fēng)險(xiǎn)也較復(fù)雜多樣。政府部門(mén)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)可能使其面臨巨大的財(cái)政支出壓力，社會(huì)資本承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)造成項(xiàng)目的安全、質(zhì)量等問(wèn)題。因此，如何在政府部門(mén)與社會(huì)資本之間合理有效地協(xié)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)項(xiàng)目的順利實(shí)施至關(guān)重要。

三、利益相關(guān)者風(fēng)險(xiǎn)協(xié)調(diào)模型

（一）模型假設(shè)。

假設(shè)1：政府部門(mén)和社會(huì)資本都是完全理性的，雙方期望實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)最小;

假設(shè)2：政府部門(mén)和社會(huì)資本除了會(huì)受項(xiàng)目的直接影響，還會(huì)受項(xiàng)目的間接影響，如外部效應(yīng)等;

假設(shè)3：不考慮相互影響帶來(lái)的其他風(fēng)險(xiǎn)及其他情況。

（二）模型的構(gòu)建及策略分析。在交通運(yùn)輸PPP項(xiàng)目利益相關(guān)者風(fēng)險(xiǎn)協(xié)調(diào)模型中，設(shè)交通運(yùn)輸PPP項(xiàng)目自身的風(fēng)險(xiǎn)為R，社會(huì)資本承擔(dān)該項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)為r，則政府部門(mén)承擔(dān)該項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)為R-r;社會(huì)資本和政府部門(mén)積極承擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)均會(huì)為其帶來(lái)正外部收益，進(jìn)而降低風(fēng)險(xiǎn)，分別設(shè)為r1、r2;由于PPP項(xiàng)目期限通常較長(zhǎng)，社會(huì)資本往往會(huì)面臨社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策變化的風(fēng)險(xiǎn)，為使項(xiàng)目順利進(jìn)行，政府部門(mén)會(huì)給社會(huì)資本提供擔(dān)?；蜓a(bǔ)償，如政府部門(mén)對(duì)通貨膨脹給予保證支持， 進(jìn)而降低了社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)，此類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)設(shè)為r0;社會(huì)資本和政府部門(mén)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的概率分別為x和y，則不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的概率分別為1-x和1-y，其中：0≤x≤1，0≤y≤1。構(gòu)建模型如表1所示。

由模型可知，社會(huì)資本采用“承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”和“不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”策略帶來(lái)的總風(fēng)險(xiǎn)分別為：

R11=y（r-r1-r0）+（1-y） （R-r1-r0）? （1）

R12=r1 ? ?（2）

政府部門(mén)采用“承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”和“不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”策略帶來(lái)的總風(fēng)險(xiǎn)分別為：

R21=x（R-r-r2+r0）+（1-x） （R-r2）? （3）

R22=x（r2+ r0）+（1-x）r2? （4）

由式（1）—（4）可知，社會(huì)資本和政府部門(mén)面臨的平均風(fēng)險(xiǎn)分別為R1和R2：

R1=? ? ? ? ? ? ? *? ? ? ? ? ? -1

=? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? -1 （5）

R2=

=? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? -1（6）

當(dāng)R11

令R11=R12，則：y（r-r1-r0）+（1-y） （R-r1-r0）=r1。

整理后可得：r=R-（R-2r1-r0）/y。

假設(shè)R、r1、r0為常數(shù)，當(dāng)R-2r1-r0<0時(shí)，則社會(huì)資本承擔(dān)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)r與政府部門(mén)承擔(dān)該風(fēng)險(xiǎn)的概率y成反向變動(dòng)關(guān)系;當(dāng)R-2r1-r0>0時(shí)，則社會(huì)資本承擔(dān)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)r與政府部門(mén)承擔(dān)該風(fēng)險(xiǎn)的概率y成正向變動(dòng)關(guān)系。

令R21=R22，則：

x（R-r-r2+r0）+（1-x） （R- r2）=x（r2+r0）+（1-x）r2

整理后可得：R-r=R-（R-2r2）/x。

假設(shè)R、r2為常數(shù)，當(dāng)R-2r2<0時(shí)，則政府部門(mén)承擔(dān)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)R-r與社會(huì)資本承擔(dān)該風(fēng)險(xiǎn)的概率 x成反向變動(dòng)關(guān)系;當(dāng)R-2r2>0時(shí)，則政府部門(mén)承擔(dān)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)R-r與社會(huì)資本承擔(dān)該風(fēng)險(xiǎn)的概率x成正向變動(dòng)關(guān)系。

以交通運(yùn)輸PPP項(xiàng)目面臨的政策風(fēng)險(xiǎn)為例進(jìn)行說(shuō)明。R-2r1-r0與R-2r2均很可能大于0，則社會(huì)資本承擔(dān)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)r與政府部門(mén)承擔(dān)該風(fēng)險(xiǎn)的概率y成正向變動(dòng)關(guān)系，且社會(huì)資本承擔(dān)該風(fēng)險(xiǎn)的概率x與政府部門(mén)承擔(dān)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)R-r成正向變動(dòng)關(guān)系。也就是說(shuō)，交通運(yùn)輸PPP項(xiàng)目中社會(huì)資本承擔(dān)政策風(fēng)險(xiǎn)可能帶來(lái)的損失很大，則社會(huì)資本承擔(dān)該風(fēng)險(xiǎn)的可能性較小，而政府部門(mén)承擔(dān)該風(fēng)險(xiǎn)的可能性較高，所以社會(huì)資本和政府部門(mén)針對(duì)政策風(fēng)險(xiǎn)分別做出的策略是“不承擔(dān)”和“承擔(dān)”。由此可見(jiàn)，分析結(jié)果與現(xiàn)實(shí)情況一致。

（三）案例分析。本文以“S 215皖蘇省界至廣德鳳橋段改建工程PPP項(xiàng)目”（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“S 215公路PPP項(xiàng)目”）為例，對(duì)交通運(yùn)輸PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)協(xié)調(diào)辦法進(jìn)行具體說(shuō)明。S 215公路PPP項(xiàng)目中，社會(huì)資本為安徽建工集團(tuán)有限公司，廣德縣政府授權(quán)委托廣德縣交通投資有限公司作為政府部門(mén)出資人代表，雙方共同設(shè)立項(xiàng)目公司（SPV），由項(xiàng)目公司（SPV）負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的投資、融資、采購(gòu)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)、移交等一系列工作。

結(jié)合上文研究結(jié)果和項(xiàng)目現(xiàn)實(shí)狀態(tài)，按照最優(yōu)風(fēng)險(xiǎn)分配、風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等以及風(fēng)險(xiǎn)可控等原則，對(duì)S 215公路PPP項(xiàng)目中政府部門(mén)和社會(huì)資本承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的情況進(jìn)行分析，分析結(jié)果如表2所示。

四、結(jié)論與建議

交通運(yùn)輸PPP項(xiàng)目周期長(zhǎng)，涉及的利益相關(guān)較多且均為獨(dú)立的法人組織，各利益相關(guān)者之間都是采用簽訂合同的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)的，由于各利益相關(guān)者的目標(biāo)都是實(shí)現(xiàn)各自利益的最大化和風(fēng)險(xiǎn)的最小化，在合作過(guò)程中很可能出現(xiàn)利益沖突。因此，制定合理、有效的利益分配和風(fēng)險(xiǎn)協(xié)調(diào)機(jī)制，使各方實(shí)現(xiàn)利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的共贏目標(biāo)對(duì)交通運(yùn)輸PPP項(xiàng)目的順利進(jìn)行至關(guān)重要。由于篇幅原因，本文僅對(duì)交通運(yùn)輸PPP項(xiàng)目利益相關(guān)者的風(fēng)險(xiǎn)協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)行研究，研究發(fā)現(xiàn)：第一，交通運(yùn)輸PPP項(xiàng)目累積數(shù)和投資額在各行業(yè)中均排名第二，僅次于市政工程。第二，交通運(yùn)輸PPP項(xiàng)目利益相關(guān)者采用“承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”或“不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的策略與其他方承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的概率有關(guān)，也就是說(shuō)政府部門(mén)或社會(huì)資本在選擇采取何種策略時(shí)并不是孤立地做出的，他們都是在充分考慮對(duì)方對(duì)某項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)的偏好而做出的。具體到不同的風(fēng)險(xiǎn)，二者均會(huì)采用不同的風(fēng)險(xiǎn)策略。第三，政府部門(mén)對(duì)于社會(huì)資本承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)而給予的補(bǔ)償措施，有利于社會(huì)資本積極承擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

在我國(guó)，政府部門(mén)往往處于較強(qiáng)勢(shì)地位，社會(huì)資本往往處于較弱勢(shì)地位。在交通運(yùn)輸PPP項(xiàng)目中，只有合理有效地協(xié)調(diào)政府部門(mén)與社會(huì)資本的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，充分保障社會(huì)資本的利益，才能積極地鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入PPP領(lǐng)域，發(fā)揮其在交通運(yùn)輸建設(shè)中的作用。因此，本文僅從社會(huì)資本的角度對(duì)降低交通運(yùn)輸PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)提出建議：一是建議參與PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本內(nèi)部各參與方結(jié)成同盟。交通運(yùn)輸PPP項(xiàng)目通常投資金額巨大、投資期限較長(zhǎng)，面臨的風(fēng)險(xiǎn)多樣且復(fù)雜，社會(huì)資本內(nèi)部各參與方可以聯(lián)合體的形式參與項(xiàng)目投標(biāo)，既可以為項(xiàng)目提供資金、技術(shù)等保障，又可以提高社會(huì)資本抗風(fēng)險(xiǎn)的能力。二是建議社會(huì)資本與其外部單位結(jié)成同盟。例如，交通運(yùn)輸PPP項(xiàng)目社會(huì)資本可以與銀行、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商等組成戰(zhàn)略聯(lián)盟，使其在資金、設(shè)備、原料等方面無(wú)后顧之憂(yōu)。三是建議社會(huì)資本在參與項(xiàng)目前應(yīng)盡可能多地獲取項(xiàng)目相關(guān)信息，包括項(xiàng)目本身的材料及政府相關(guān)部門(mén)對(duì)該P(yáng)PP項(xiàng)目的態(tài)度等，充分評(píng)估參與該項(xiàng)目的效益性，進(jìn)而采取相應(yīng)措施。

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