熊小欣

【摘要】? 隨著我國交通運輸業(yè)的快速發(fā)展，政府部門對交通運輸基礎設施建設的投入不斷增加，作為緩解政府財政壓力的有效手段，PPP項目越來越得到廣泛推廣。交通運輸PPP項目投資金額大、投資期限長、項目風險復雜，因此如何合理協(xié)調各利益相關者風險對于項目的順利進行至關重要。文章基于博弈論的視角構建了交通運輸PPP項目利益相關者風險協(xié)調機制，得出了政府部門和社會資本采取“承擔”或“不承擔”風險策略的影響因素，并對社會資本參與交通運輸PPP項目提出有效防范項目風險的建議。

【關鍵詞】? ?PPP項目;利益相關者;博弈論;交通運輸

【中圖分類號】? F810? 【文獻標識碼】? A? 【文章編號】? 1002-5812（2020）08-0118-03

一、引言

交通運輸作為重要的基礎設施，在我國社會經(jīng)濟建設中發(fā)揮著重要作用。然而，隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展以及交通運輸業(yè)突飛猛進的發(fā)展，政府部門對交通運輸基礎設施建設的資金投入不斷加大。為降低政府部門的項目管理成本，緩解政府財政壓力，近年來政府部門積極引入社會資本，交通運輸PPP項目應運而生。

PPP（Public-Private Partnership）即政府和社會資本合作，是指政府部門與社會資本為提供社會公共產(chǎn)品或服務而建立的合作關系。具體到交通運輸PPP項目，是指社會資本承擔項目的調研、設計、施工、運營、維護等工作，并通過向使用者或政府部門收費的方式獲取必要的投資回報;政府部門負責交通運輸服務價格和質量的監(jiān)管，以實現(xiàn)社會公共利益最大化。PPP項目分別按項目運作方式和項目回報機制可劃分為不同類型：按項目運作方式可分為O&M（委托運營）、BOT（建設-運營-移交）、ROT（擴建-運營-移交）、BOO（建設-擁有-運營）等;按項目回報機制可分為政府付費、使用者付費以及可行性缺口補助，其中可行性缺口補助又包括價格補助和投資補助。

近年來，國家相關部門出臺了一系列規(guī)范性文件和實施細則，為交通運輸PPP項目的順利開展和推廣提供了政策性支持和技術性指導。2015年2月18日，交通運輸部發(fā)布了《交通基礎設施政府與社會資本合作等模式試點方案》（交政研發(fā)[2015]26號），為交通運輸業(yè)采用PPP模式制定了試點方案。2017年2月3日，《國務院關于印發(fā)“十三五”現(xiàn)代綜合交通運輸體系發(fā)展規(guī)劃的通知》（國發(fā)[2017]11號）提出，“在試點示范基礎上，加快推動PPP模式在交通運輸中的推廣應用，鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營、政府購買服務等方式參與交通項目”。為引導社會資本參與城市軌道交通項目，2018年6月28日，國務院辦公廳印發(fā)國辦發(fā)[2018]52號文件，鼓勵各地在城市軌道交通領域規(guī)范開展PPP項目，采用多種方式盤活存量資產(chǎn)。2019年3月7日，財政部發(fā)布財金[2019]10號文件，提出規(guī)范發(fā)展PPP項目對于推動社會經(jīng)濟高質量發(fā)展具有重要意義。

二、交通運輸PPP項目概況及利益相關者

（一）交通運輸PPP項目概況。根據(jù)財政部PPP項目庫數(shù)據(jù)顯示，截至2018年12月末，全國PPP綜合信息平臺項目管理庫（簡稱“PPP項目管理庫”）中的項目累計達8 654個、投資額累計達13.2萬億元，分別比2017年12月末增加1 517個和2.4萬億元。PPP項目管理庫中的項目涉及包括市政工程、交通運輸、政府基礎設施、生態(tài)建設和環(huán)境保護、科技、旅游、文化等18類行業(yè)，其中PPP項目數(shù)前三的行業(yè)分別是市政工程、交通運輸以及生態(tài)建設和環(huán)境保護，分別為3 381個（39.07%）、1 236個（14.28%）以及827個（9.56%），其他依次為：城市綜合開發(fā)552個，教育418個，水利建設373個，旅游331個，醫(yī)療衛(wèi)生251個，政府基礎設施204個，文化193個，保障性安居工程159個，科技128個，體育113個，養(yǎng)老107個，能源106個，農(nóng)業(yè)67個，林業(yè)34個，其他項目144個;投資額前三的行業(yè)分別是市政工程、交通運輸、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)，分別為4.0萬億元（30.30%）、3.8萬億元（28.79%）、1.8萬億元（13.64%），其他依次為：生態(tài)建設和環(huán)境保護9 080億元，旅游4 820億元，水利建設3 068億元，保障性安居工程3 032億元，教育2 407億元，政府基礎設施2 028億元，醫(yī)療衛(wèi)生1 940億元，文化1 745億元，體育962億元，科技900億元，養(yǎng)老803億元，林業(yè)765億元，農(nóng)業(yè)694億元，能源554億元，其他項目2 517億元。交通運輸PPP項目累積數(shù)和投資額在各行業(yè)中均排名第二，僅次于市政工程。

（二）利益相關者。交通運輸PPP項目涉及眾多參與者，通常包括當?shù)卣块T、投資者、貸款者 、建設單位、運營商、供應商等，并且每個參與者都與項目公司（SPV）存在雙邊合同關系。項目的每一個參與者都有其各自不同的利益目標，彼此之間不可避免地會因某些利益而發(fā)生沖突。為緩解項目利益相關者的沖突，需強調項目各方收益共享、風險共擔，形成一種合作、共贏局面，進而促進項目順利實施。

交通運輸PPP項目中，政府部門與社會資本成立項目公司，并由項目公司負責該項目的投資、融資、建設、運營和維護等，同時獲得該項目一段時間的經(jīng)營權（包括向使用者收取費用），政府對該項目實行監(jiān)督，特許期滿時，該項目移交給政府部門。交通運輸PPP項目各利益相關者構成的經(jīng)濟關系如圖3所示。

交通運輸PPP項目由于投資金額大、期限長、參與者眾多等特點，面臨的風險也較復雜多樣。政府部門承擔的風險可能使其面臨巨大的財政支出壓力，社會資本承擔的風險可能會造成項目的安全、質量等問題。因此，如何在政府部門與社會資本之間合理有效地協(xié)調風險對項目的順利實施至關重要。

三、利益相關者風險協(xié)調模型

（一）模型假設。

假設1：政府部門和社會資本都是完全理性的，雙方期望實現(xiàn)風險最小;

假設2：政府部門和社會資本除了會受項目的直接影響，還會受項目的間接影響，如外部效應等;

假設3：不考慮相互影響帶來的其他風險及其他情況。

（二）模型的構建及策略分析。在交通運輸PPP項目利益相關者風險協(xié)調模型中，設交通運輸PPP項目自身的風險為R，社會資本承擔該項目的風險為r，則政府部門承擔該項目的風險為R-r;社會資本和政府部門積極承擔項目風險均會為其帶來正外部收益，進而降低風險，分別設為r1、r2;由于PPP項目期限通常較長，社會資本往往會面臨社會經(jīng)濟政策變化的風險，為使項目順利進行，政府部門會給社會資本提供擔?；蜓a償，如政府部門對通貨膨脹給予保證支持， 進而降低了社會資本風險，此類風險設為r0;社會資本和政府部門承擔風險的概率分別為x和y，則不承擔風險的概率分別為1-x和1-y，其中：0≤x≤1，0≤y≤1。構建模型如表1所示。

由模型可知，社會資本采用“承擔風險”和“不承擔風險”策略帶來的總風險分別為：

R11=y（r-r1-r0）+（1-y） （R-r1-r0）? （1）

R12=r1 ? ?（2）

政府部門采用“承擔風險”和“不承擔風險”策略帶來的總風險分別為：

R21=x（R-r-r2+r0）+（1-x） （R-r2）? （3）

R22=x（r2+ r0）+（1-x）r2? （4）

由式（1）—（4）可知，社會資本和政府部門面臨的平均風險分別為R1和R2：

R1=? ? ? ? ? ? ? *? ? ? ? ? ? -1

=? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? -1 （5）

R2=

=? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? -1（6）

當R11

令R11=R12，則：y（r-r1-r0）+（1-y） （R-r1-r0）=r1。

整理后可得：r=R-（R-2r1-r0）/y。

假設R、r1、r0為常數(shù)，當R-2r1-r0<0時，則社會資本承擔項目的風險r與政府部門承擔該風險的概率y成反向變動關系;當R-2r1-r0>0時，則社會資本承擔項目的風險r與政府部門承擔該風險的概率y成正向變動關系。

令R21=R22，則：

x（R-r-r2+r0）+（1-x） （R- r2）=x（r2+r0）+（1-x）r2

整理后可得：R-r=R-（R-2r2）/x。

假設R、r2為常數(shù)，當R-2r2<0時，則政府部門承擔項目的風險R-r與社會資本承擔該風險的概率 x成反向變動關系;當R-2r2>0時，則政府部門承擔項目的風險R-r與社會資本承擔該風險的概率x成正向變動關系。

以交通運輸PPP項目面臨的政策風險為例進行說明。R-2r1-r0與R-2r2均很可能大于0，則社會資本承擔項目的風險r與政府部門承擔該風險的概率y成正向變動關系，且社會資本承擔該風險的概率x與政府部門承擔項目的風險R-r成正向變動關系。也就是說，交通運輸PPP項目中社會資本承擔政策風險可能帶來的損失很大，則社會資本承擔該風險的可能性較小，而政府部門承擔該風險的可能性較高，所以社會資本和政府部門針對政策風險分別做出的策略是“不承擔”和“承擔”。由此可見，分析結果與現(xiàn)實情況一致。

（三）案例分析。本文以“S 215皖蘇省界至廣德鳳橋段改建工程PPP項目”（以下簡稱“S 215公路PPP項目”）為例，對交通運輸PPP項目的風險協(xié)調辦法進行具體說明。S 215公路PPP項目中，社會資本為安徽建工集團有限公司，廣德縣政府授權委托廣德縣交通投資有限公司作為政府部門出資人代表，雙方共同設立項目公司（SPV），由項目公司（SPV）負責該項目的投資、融資、采購、建設、運營、維護、移交等一系列工作。

結合上文研究結果和項目現(xiàn)實狀態(tài)，按照最優(yōu)風險分配、風險收益對等以及風險可控等原則，對S 215公路PPP項目中政府部門和社會資本承擔風險的情況進行分析，分析結果如表2所示。

四、結論與建議

交通運輸PPP項目周期長，涉及的利益相關較多且均為獨立的法人組織，各利益相關者之間都是采用簽訂合同的方式來實現(xiàn)的，由于各利益相關者的目標都是實現(xiàn)各自利益的最大化和風險的最小化，在合作過程中很可能出現(xiàn)利益沖突。因此，制定合理、有效的利益分配和風險協(xié)調機制，使各方實現(xiàn)利益共享、風險共擔的共贏目標對交通運輸PPP項目的順利進行至關重要。由于篇幅原因，本文僅對交通運輸PPP項目利益相關者的風險協(xié)調機制進行研究，研究發(fā)現(xiàn)：第一，交通運輸PPP項目累積數(shù)和投資額在各行業(yè)中均排名第二，僅次于市政工程。第二，交通運輸PPP項目利益相關者采用“承擔風險”或“不承擔風險”的策略與其他方承擔風險的概率有關，也就是說政府部門或社會資本在選擇采取何種策略時并不是孤立地做出的，他們都是在充分考慮對方對某項風險的偏好而做出的。具體到不同的風險，二者均會采用不同的風險策略。第三，政府部門對于社會資本承擔風險而給予的補償措施，有利于社會資本積極承擔項目風險。

在我國，政府部門往往處于較強勢地位，社會資本往往處于較弱勢地位。在交通運輸PPP項目中，只有合理有效地協(xié)調政府部門與社會資本的項目風險，充分保障社會資本的利益，才能積極地鼓勵社會資本進入PPP領域，發(fā)揮其在交通運輸建設中的作用。因此，本文僅從社會資本的角度對降低交通運輸PPP項目風險提出建議：一是建議參與PPP項目的社會資本內部各參與方結成同盟。交通運輸PPP項目通常投資金額巨大、投資期限較長，面臨的風險多樣且復雜，社會資本內部各參與方可以聯(lián)合體的形式參與項目投標，既可以為項目提供資金、技術等保障，又可以提高社會資本抗風險的能力。二是建議社會資本與其外部單位結成同盟。例如，交通運輸PPP項目社會資本可以與銀行、保險機構、供應商等組成戰(zhàn)略聯(lián)盟，使其在資金、設備、原料等方面無后顧之憂。三是建議社會資本在參與項目前應盡可能多地獲取項目相關信息，包括項目本身的材料及政府相關部門對該PPP項目的態(tài)度等，充分評估參與該項目的效益性，進而采取相應措施。

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