孫世梅

【摘 要】 黨的十九大報(bào)告明確指出：“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理”。建立由事前績(jī)效評(píng)審、事中績(jī)效跟蹤、事后績(jī)效評(píng)價(jià)構(gòu)成的全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制是新時(shí)代財(cái)政改革的重要任務(wù)和主攻方向。

【關(guān)鍵詞】 基層財(cái)政 預(yù)算制度 績(jī)效管理

2018年9月1日，中共中央 國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》，要求各地堅(jiān)持以供給側(cè)性改革為主線(xiàn)，創(chuàng)新預(yù)算管理方式，更加注重結(jié)果導(dǎo)向、強(qiáng)調(diào)成本效益、硬化責(zé)任約束，力爭(zhēng)用3-5年時(shí)間基本建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系。全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是黨中央、國(guó)務(wù)院作出的重大戰(zhàn)略部署，是政府治理和預(yù)算管理的深刻變革。建立由事前績(jī)效評(píng)審、事中績(jī)效跟蹤、事后績(jī)效評(píng)價(jià)構(gòu)成的全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制是新時(shí)代財(cái)政改革的重要任務(wù)和主攻方向。對(duì)于貧困地區(qū)基層財(cái)政部門(mén)來(lái)說(shuō)，可以說(shuō)比以往任何一次財(cái)政改革都將面臨更大的難度、更多的挑戰(zhàn)，意義也將十分重大。

一、貧困地區(qū)基層財(cái)政推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的重要意義

（一）有利于提高財(cái)政資源配置效率和使用效益。近幾年，貧困地區(qū)基層財(cái)政支出規(guī)模逐年擴(kuò)大，把有限的財(cái)政資金分配好、使用好、達(dá)到效益最大化，是當(dāng)前基層財(cái)政迫切需要解決好的問(wèn)題。預(yù)算績(jī)效管理是以結(jié)果為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)把績(jī)效意識(shí)滲透到預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)管的各個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)績(jī)效目標(biāo)申報(bào)、績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控、績(jī)效監(jiān)督問(wèn)責(zé)等都提出了一系列要求，可以提高財(cái)政政策的精準(zhǔn)性有效性，更加科學(xué)合理地配置財(cái)政資源，使有限的財(cái)政資金得到最大化利用。

（二）有利于提高預(yù)算編制的科學(xué)性和規(guī)范性。意識(shí)較強(qiáng)，并沒(méi)有充分考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際需要和資金相對(duì)于績(jī)效預(yù)算，傳統(tǒng)預(yù)算編制的隨意性強(qiáng)，人為因素干擾和長(zhǎng)官使用效益，預(yù)算編制缺乏科學(xué)的依據(jù)支撐。通過(guò)開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理，構(gòu)建起“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有應(yīng)用”的全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理體系和“花錢(qián)必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)”的績(jī)效問(wèn)責(zé)機(jī)制，“倒逼”各預(yù)算單位增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，判斷相關(guān)資金配置的合理性，可以顯著地提高預(yù)算編制的嚴(yán)謹(jǐn)性，進(jìn)一步增強(qiáng)財(cái)政資金的安全性、合規(guī)性和有效性。

（三）有利于提高政府民主決策水平和公共服務(wù)供給質(zhì)量。全面開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理是對(duì)于政府行政理念的一次變革。全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，對(duì)績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度開(kāi)展評(píng)價(jià)，推進(jìn)績(jī)效信息公開(kāi)，通過(guò)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)以及民眾參與，為預(yù)算管理提供智力支持，從根本上促進(jìn)政府決策過(guò)程中的規(guī)范化，決策形成的民主化，以及決策水平的科學(xué)化和部門(mén)職責(zé)的透明化，才能使基層政府提高行政效率，提升政府效能，用更少的錢(qián)，向社會(huì)公眾提供更多、更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

二、貧困地區(qū)基層財(cái)政推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理面臨的主要挑戰(zhàn)

黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視預(yù)算績(jī)效管理工作。從2003年黨的十六屆三中全會(huì)提出“建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系”到目前已有近15年時(shí)間。期間，2010年全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議明確要求“要完善預(yù)算績(jī)效管理制度，...，實(shí)現(xiàn)全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理”;2011年財(cái)政部下發(fā)了《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》文件;國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國(guó)發(fā)〔2014〕45號(hào)）提出的“逐步將績(jī)效管理范圍覆蓋各級(jí)預(yù)算單位和所有財(cái)政資金”的要求。15年來(lái)，全國(guó)各地預(yù)算績(jī)效管理改革逐步推進(jìn)，深度和廣度逐年擴(kuò)大?？傮w上來(lái)看，南方發(fā)達(dá)省份預(yù)算績(jī)效管理推進(jìn)比北方好，富裕地區(qū)比貧困地區(qū)好。主要原因是大部分貧困地區(qū)地域廣，經(jīng)濟(jì)、文化差別大，基層財(cái)政收入少，主要依靠上級(jí)轉(zhuǎn)移支付過(guò)日子，自由財(cái)力不足，預(yù)算編制不規(guī)范，推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理改革面臨的挑戰(zhàn)和困難將更多、更大。

（一）必須要突破現(xiàn)有預(yù)算編制格局。目前，貧困地區(qū)政府和部門(mén)普遍存在重投入輕管理、重支出輕績(jī)效的意識(shí);預(yù)算項(xiàng)目固化，長(zhǎng)官意識(shí)和部門(mén)利益左右預(yù)算編制，一些領(lǐng)域財(cái)政資金低效無(wú)效、閑置沉淀、損失浪費(fèi)的問(wèn)題較為突出;政府重大政策和項(xiàng)目不進(jìn)行績(jī)效評(píng)估就盲目實(shí)施，甚至有些項(xiàng)目由于缺乏前期可行性論證，致使項(xiàng)目無(wú)法實(shí)施的情況也時(shí)有發(fā)生，為此突破現(xiàn)有預(yù)算編制格局是基層財(cái)政部門(mén)實(shí)施財(cái)政支出績(jī)效管理的前提。要通過(guò)推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理，在預(yù)算編制、執(zhí)行、結(jié)果過(guò)程中引入績(jī)效理念和績(jī)效管理，建立參考財(cái)政資金使用績(jī)效制定政府公共政策的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效管理的常態(tài)化、規(guī)范化、制度化，對(duì)重大項(xiàng)目全周期進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，注重成本效益分析，關(guān)注支出結(jié)果和政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度，推動(dòng)改進(jìn)預(yù)算編制和調(diào)整財(cái)政政策。

（二）必須要改變轉(zhuǎn)移支付資金分配方式。目前，中央和省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度改革取得了明顯成效。由于貧困地區(qū)地域差異大，轉(zhuǎn)移支付資金分配、使用、管理方面還存在一些問(wèn)題。如，有的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付未能根據(jù)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)或扶持領(lǐng)域的內(nèi)外部環(huán)境變化及時(shí)做出調(diào)整，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目與基層需求有一定差距，導(dǎo)致基層政府規(guī)劃做的事，無(wú)財(cái)力支持;而基層不需要的項(xiàng)目，確有大量資金支持。基層在爭(zhēng)取項(xiàng)目資金時(shí)，首先想到的是如何先把專(zhuān)項(xiàng)資金要下來(lái)，導(dǎo)致盲目編制項(xiàng)目申報(bào)上級(jí)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，項(xiàng)目設(shè)計(jì)缺乏科學(xué)性、條件設(shè)計(jì)不夠合理，沒(méi)有明確的績(jī)效目標(biāo)，只是按上級(jí)有關(guān)部門(mén)項(xiàng)目申報(bào)計(jì)劃申報(bào)項(xiàng)目，致使部分項(xiàng)目資金到位后難以實(shí)施，造成資金難以發(fā)揮預(yù)期效益。要進(jìn)一步改進(jìn)轉(zhuǎn)移支付資金分配因素、補(bǔ)助條件和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)其中目標(biāo)接近、資金投入方向類(lèi)同、資金管理方式相近的項(xiàng)目予以整合，盡量控制同一方向或領(lǐng)域的專(zhuān)項(xiàng)數(shù)量，努力擴(kuò)大貧困地區(qū)基層政府的自由使用權(quán)。

（三）必須要充分調(diào)動(dòng)各部門(mén)的積極性。推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理改革，涉及各級(jí)各部門(mén)權(quán)力利益調(diào)整、工作方式轉(zhuǎn)變。由于各類(lèi)財(cái)政資金全部由各項(xiàng)目單位負(fù)責(zé)實(shí)施，要進(jìn)行財(cái)政支出績(jī)效管理，僅靠財(cái)政部門(mén)單方面是完不成的?；鶎佑行┎块T(mén)缺乏績(jī)效管理主體意識(shí)，對(duì)績(jī)效管理重視不夠，對(duì)預(yù)算的管理主要還停留在“如何要錢(qián)、如何花錢(qián)和如何完成任務(wù)”上，具體工作中存在拖延或者被動(dòng)應(yīng)付現(xiàn)象，一些工作浮在面上、流于形式，沒(méi)有充分反映項(xiàng)目績(jī)效的真實(shí)情況。通過(guò)實(shí)施績(jī)效管理，要調(diào)動(dòng)各部門(mén)把花錢(qián)和辦事緊密結(jié)合的積極性主動(dòng)性，健全完善績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，促使有關(guān)部門(mén)拿出更多時(shí)間和精力加強(qiáng)政策規(guī)劃和精準(zhǔn)編制預(yù)算，推動(dòng)優(yōu)化財(cái)政資源配置，提高財(cái)政資金使用效益，努力實(shí)現(xiàn)少花錢(qián)、多辦事、辦好事。

三、貧困地區(qū)基層財(cái)政推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的現(xiàn)實(shí)途徑

全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是深化財(cái)稅體制改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容，是優(yōu)化財(cái)政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵舉措。中央明確要求，各地力爭(zhēng)用3-5年時(shí)間基本建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績(jī)效管理一體化。

（一）形成強(qiáng)有力地改革推力?；鶎狱h委、政府要加強(qiáng)對(duì)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，增強(qiáng)把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力。財(cái)政部門(mén)要做好預(yù)算績(jī)效管理的總體規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)，理順工作機(jī)制，理清工作思路，明確工作目標(biāo)，制定具體措施和方案。各預(yù)算單位是本部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理的主體，要按照財(cái)政部門(mén)的統(tǒng)一部署，積極推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理，切實(shí)做好本部門(mén)的預(yù)算績(jī)效管理工作。計(jì)劃、審計(jì)、監(jiān)察等部門(mén)要按照各自工作職能，加強(qiáng)立項(xiàng)審核、監(jiān)督、考核等工作。

（二）健全預(yù)算績(jī)效管理的“四個(gè)”機(jī)制。要立足本地實(shí)際，本著總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、以點(diǎn)帶面、逐步推開(kāi)的原則，不斷創(chuàng)新工作思路，注重制度體系建設(shè)。要著力完善“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理，建立健全相應(yīng)的工作機(jī)制、運(yùn)作程序和評(píng)價(jià)體系，確保預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、評(píng)價(jià)、結(jié)果應(yīng)用和問(wèn)責(zé)等各個(gè)管理環(huán)節(jié)的工作有序開(kāi)展。建立健全科學(xué)規(guī)范、符合實(shí)際的預(yù)算績(jī)效管理體系，健全預(yù)算績(jī)效管理運(yùn)行機(jī)制，建立規(guī)范的預(yù)算績(jī)效管理工作流程，做到分工合理、職責(zé)明確、責(zé)權(quán)對(duì)等、簡(jiǎn)便易行、規(guī)范高效。要推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理信息系統(tǒng)建設(shè)，為預(yù)算績(jī)效管理提供制度和技術(shù)支撐。建立以覆蓋一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算為基礎(chǔ)的綜合財(cái)政預(yù)算機(jī)制。

（三）加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)工作。預(yù)算績(jī)效管理改革涉及面廣、體系繁雜、聯(lián)系緊密。要加強(qiáng)宣傳，積極宣傳預(yù)算績(jī)效管理理念，培育績(jī)效管理文化，增強(qiáng)各部門(mén)負(fù)責(zé)人預(yù)算績(jī)效意識(shí)，為預(yù)算績(jī)效管理創(chuàng)造良好的輿論環(huán)境。要切實(shí)加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理專(zhuān)業(yè)知識(shí)培訓(xùn)，采取集中培訓(xùn)和網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)及“走出去”和“請(qǐng)進(jìn)來(lái)”的方法，增強(qiáng)財(cái)政系統(tǒng)和各部門(mén)工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，提高預(yù)算績(jī)效管理的工作水平。多渠道引入專(zhuān)家機(jī)制、建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)專(zhuān)家?guī)臁⑼瑫r(shí)誠(chéng)聘有資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)參與，促使基層財(cái)政部門(mén)績(jī)效評(píng)價(jià)工作步入規(guī)范化、評(píng)價(jià)指標(biāo)更具科學(xué)性、評(píng)價(jià)結(jié)果更具客觀(guān)性。

（四）建立監(jiān)督考核體系?；鶎诱獙㈩A(yù)算績(jī)效管理工作納入對(duì)部門(mén)年度工作目標(biāo)責(zé)任制考核范圍，建立財(cái)政資金使用管理問(wèn)責(zé)機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，低效問(wèn)責(zé)，高效獎(jiǎng)勵(lì)，督促部門(mén)、單位切實(shí)承擔(dān)財(cái)政資金支出績(jī)效管理責(zé)任。建立人大、監(jiān)察、財(cái)政、審計(jì)監(jiān)督聯(lián)動(dòng)機(jī)制，充分發(fā)揮各方監(jiān)督作用，取得監(jiān)督實(shí)效。審計(jì)部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)本級(jí)預(yù)算部門(mén)的預(yù)算績(jī)效管理的審計(jì)監(jiān)督。監(jiān)察部門(mén)要把績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與行政效能問(wèn)責(zé)相結(jié)合，對(duì)不能按要求履行預(yù)算績(jī)效管理職責(zé)、財(cái)政支出績(jī)效達(dá)不到預(yù)定目標(biāo)的預(yù)算部門(mén)及其責(zé)任人員實(shí)行績(jī)效問(wèn)責(zé)。