柳靜虹 沙小淼 呂龍軍

[摘要] 新冠肺炎疫情作為重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，重新聚焦了公眾對我國公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的關(guān)注。從疫情的暴發(fā)到后續(xù)的治理和防控，公共衛(wèi)生體系面臨的不僅是一個醫(yī)學問題，也是一個由可預(yù)防的社會、經(jīng)濟和家庭條件所構(gòu)建和影響的社會問題。公共衛(wèi)生領(lǐng)域是社會工作最早的專業(yè)實踐領(lǐng)域之一。我國社會工作者對此次新冠肺炎疫情的及時響應(yīng)和干預(yù)實踐有其積極的社會影響，但從公共衛(wèi)生體系角度來看也面臨一些限制?；诖?，本文就我國社會工作應(yīng)如何應(yīng)對新冠肺炎疫情進行反思，闡明社會工作在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對中的角色定位和實踐范疇，同時提供了社會工作介入公共衛(wèi)生體系建構(gòu)的一些政策建議。

[關(guān)鍵詞] 社會工作 ?公共衛(wèi)生體系 ?新冠肺炎 ?響應(yīng)機制

[作者簡介] 柳靜虹（1989-），女，四川省江油市人，南開大學周恩來政府管理學院社會工作與社會政策系講師，博士，研究方向：兒童社會工作、女性貧困;沙小淼（1998-），女，天津市武清區(qū)人，南開大學周恩來政府管理學院社會工作與社會政策系;呂龍軍（1998-），男，江蘇省揚州市人，南開大學周恩來政府管理學院社會工作與社會政策系。

[中圖分類號] C916

[文獻標識碼] A

[文章編號] 1008-7672（2020）01-0044-13

[致謝] 感謝南開大學社會工作與社會政策系吳帆教授的修改意見以及微信公眾號“前沿速遞”成員組同學前期的資料收集工作對本文的貢獻。本文在此基礎(chǔ)上增加了歷史梳理、理論模型的提煉以及公共衛(wèi)生體系社工介入的反思構(gòu)想部分。感謝任春陽同學制作的社工疫情響應(yīng)線（圖2）。

一、 導(dǎo)言

新冠肺炎疫情作為重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，重新聚焦了公眾對我國公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的關(guān)注。從疫情的暴發(fā)到后續(xù)的治理和防控，公共衛(wèi)生體系面臨的不僅是一個醫(yī)學問題，也是一個由可預(yù)防的社會、經(jīng)濟和家庭條件所構(gòu)建和影響的社會問題。武漢新冠肺炎疫情的暴發(fā)，暴露出我國公共衛(wèi)生領(lǐng)域最明顯的短板是“不均衡”，包括城鄉(xiāng)不均衡、物資配發(fā)不均衡、醫(yī)療資源極不均衡和效率低下等。類似新冠肺炎疫情的突發(fā)公共衛(wèi)生危機事件督促我國公共衛(wèi)生體系的不斷完善，而我國社會工作在此次公共衛(wèi)生危機事件應(yīng)對和治理中也發(fā)揮了重要作用。習近平總書記2月23日在統(tǒng)籌推進新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展工作部署會議中對此做出了明確肯定，并提出要進一步發(fā)揮社會工作的專業(yè)優(yōu)勢、充實社區(qū)力量的指導(dǎo)性建議。由此可見，社會工作作為關(guān)聯(lián)基層治理、協(xié)作衛(wèi)生保健等方面的專業(yè)，在公共衛(wèi)生體系中所能發(fā)揮的潛在能量是值得挖掘的。

社會工作者應(yīng)該為建立社會工作參與應(yīng)對重大社會危機事件的制度機制做出努力。？譹？訛如果將此次新冠肺炎疫情防控工作視為一個巨大的空間，那么社會工作在其中的位置就決定了其發(fā)揮的作用。因此，明確社會工作在此次公共衛(wèi)生危機應(yīng)對體系中的定位，將會是社會工作充分介入其中的前提與基礎(chǔ)，也是當下最為緊要的研究議題。本文主要針對我國社會工作介入此次新冠肺炎危機事件展開系列反思，闡明社會工作在公共衛(wèi)生危機事件應(yīng)對中的角色定位和實踐范疇，同時提供了社會工作介入公共衛(wèi)生體系建構(gòu)的一些政策建議。本文首先概述了公共衛(wèi)生體系下的社會工作實踐歷史，為在當前我國新冠肺炎疫情背景下審視社會工作的應(yīng)對措施提供了反思基礎(chǔ)，闡明公共衛(wèi)生社會工作（public health social work）的角色定位和能力范疇。其次，我國臺灣學者王志弘等關(guān)于2003年非典疫情的分析模型，為探討社會工作介入重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件提供了從微觀到宏觀層面的分析視角。本文進一步結(jié)合模型對此次新冠肺炎疫情背景下社會工作介入過程進行反思，尤其對社會工作者作為公共衛(wèi)生行動者的服務(wù)可見度、資源鏈接和系統(tǒng)參與進行審視。最后，本文分析了公共衛(wèi)生社會工作發(fā)展的趨勢和機遇，并結(jié)合我國本土情境提出幾點政策建議。

二、 社會工作與公共衛(wèi)生體系的歷史關(guān)系

公共衛(wèi)生領(lǐng)域是社會工作最早的專業(yè)實踐領(lǐng)域之一。公共衛(wèi)生領(lǐng)域的專業(yè)社會工作始于英國19世紀末的慈善組織會社（the Charity Organization Societies， COS），后來發(fā)展至美國。1891年，倫敦COS的Charles Loch爵士向上議院提議，培訓社會工作者（早期的almoner？譺？訛）并指派到醫(yī)院工作，這樣既防止了當時有能力支付醫(yī)療費用的人濫用醫(yī)療慈善，又能較好地處理病人的社會問題。1894年，第一個施賑者被借調(diào)到倫敦皇家自由醫(yī)院（Royal Free Hospital），10年內(nèi)，又有七家英國醫(yī)院分別有施賑工作者入駐。？譻？訛同時，后來的專業(yè)社會工作者在美國也以類似的情況被雇用，第一個正式的社會工作部門于1905年在馬薩諸塞州總醫(yī)院成立。這一時期見證了社會工作專業(yè)組織在衛(wèi)生保健方面所做的首次努力和遠大設(shè)想?；诖?，美國于1918年建立了美國醫(yī)學社會工作者協(xié)會（American Association of Medical Social Workers），同年英國也建立了醫(yī)院施賑者協(xié)會和培訓機構(gòu)。自20世紀始，社會工作者正式參與到公共衛(wèi)生體系中，開設(shè)有社會工作部的醫(yī)院數(shù)量增加，美國醫(yī)院協(xié)會和英國新成立的國家衛(wèi)生服務(wù)體系隨之建立了正式的社會工作部門標準。隨著醫(yī)學領(lǐng)域的專業(yè)化程度提升，公共衛(wèi)生社會工作發(fā)展愈發(fā)趨向臨床，醫(yī)學社會工作和精神病學社會工作之間出現(xiàn)了明顯的專業(yè)劃分。？譹？訛公共衛(wèi)生領(lǐng)域的社會工作實踐在其他國家也有類似的發(fā)展，比如澳大利亞仿效英國模式，第一批施賑者于1929年在墨爾本的醫(yī)院開始工作，之后6年內(nèi)陸續(xù)組建了相關(guān)醫(yī)務(wù)社工部門。？譺？訛？譻？訛20世紀20年代的社會工作已被納入到許多歐美發(fā)達國家的公共衛(wèi)生服務(wù)體系，形成了今天的公共衛(wèi)生社會工作雛形：直接臨床服務(wù)，個案健康管理及咨詢，項目規(guī)劃等。

回顧歷史，社會工作在公共衛(wèi)生領(lǐng)域中的早期發(fā)展，一方面聚焦醫(yī)療（保?。┵Y源的有效利用，另一方面則具有流行病防控的專業(yè)傳統(tǒng)積累。早期的社會工作者首先被雇用在專門的肺結(jié)核防治醫(yī)院，公共衛(wèi)生社會工作者將重點聚焦于“疾病的社會方面”，并結(jié)合流行病學開展個案工作、社區(qū)干預(yù)和強有力的政策倡導(dǎo)，在社會層面帶來了整體健康狀況的重大改善。？譼？訛？譽？訛其中，社會工作介入公共衛(wèi)生領(lǐng)域的一個突出貢獻則是，40多年來在艾滋病毒流行的早期所做的有力持續(xù)的防控協(xié)作。在20世紀的后幾十年里，專業(yè)社會工作部門在綜合醫(yī)院陸續(xù)成立。？譾？訛21世紀以來，社會工作與公共衛(wèi)生之間的聯(lián)系與合作不斷加深，這在一定程度上反映出人們逐步認識到健康問題、社會福利和社會需求緊密交織在一起的復(fù)雜性。

一個基本的常識是，社會環(huán)境對病人的醫(yī)療條件和治療會產(chǎn)生一定影響?；诖?，在公共衛(wèi)生體系中社會工作者則是獲取這些社會性信息的關(guān)鍵，社會工作的根源也在于解決健康問題的社會決定因素，？譿？訛？讀？訛這也確定了社會工作在衛(wèi)生保健領(lǐng)域中的重要作用。那么，影響健康的關(guān)鍵性社會信息/因素是什么？在流行病領(lǐng)域，是社會工作及衛(wèi)生領(lǐng)域中的其他專業(yè)人員所共同面對的對新疾病流行的后果不確定性以及為解決問題所帶來的新技術(shù)的持續(xù)發(fā)展問題。具體而言，因其不確定性，醫(yī)療技術(shù)和相關(guān)資源的分配和信息協(xié)調(diào)需要由專門部門來組織籌劃，患者、社會（社區(qū)）和醫(yī)院之間的需求亦需要由專業(yè)人員來協(xié)助溝通與平衡;因其新技術(shù)的發(fā)展，需要由專業(yè)人員來引進和創(chuàng)新技術(shù)以用于應(yīng)對當前危機形勢。

而這些對所謂關(guān)鍵社會因素的收集和處理，我們皆可在傳統(tǒng)的公共衛(wèi)生社會工作的實踐領(lǐng)域中看到：一是早期病例的篩選工作。美國社會工作者曾為早期病例發(fā)現(xiàn)開發(fā)過一系列篩選工具，并在其他國家也得到了重視以用于檢驗和采用。？譹？訛？譺？訛二是病人的出院規(guī)劃與評估。社會工作通過實施出院后患者護理項目來針對高?；颊哌M行過渡性的愈后干預(yù)，以降低再入院率。如社會工作主導(dǎo)的過渡性護理干預(yù)橋梁（Bridge）模式，？譻？訛主要依靠社會工作者進行全面的評估，并通過重癥監(jiān)護協(xié)調(diào)進行干預(yù)。干預(yù)介入在病人出院后進行，由社會工作者幫助年長患者順利過渡回到社區(qū)，強調(diào)了包括健康的社會決定因素、基于社區(qū)的特定照護以及醫(yī)院—社區(qū)無縫銜接等原則。三是隨著技術(shù)在社會服務(wù)部門發(fā)揮著越來越重要的作用，社會工作者通過運用先進技術(shù)來搭建臨床或管理應(yīng)用的電腦化信息系統(tǒng)。？譼？訛在公共衛(wèi)生領(lǐng)域中，大多數(shù)社會工作者擔任直接照顧者的角色，如咨詢、衛(wèi)生教育和危機干預(yù)。同時，社會工作者也承擔著資源鏈接和個案健康管理的重要任務(wù)。

三、 社會工作介入公共衛(wèi)生體系的模型搭建

本文認為，社會工作需要立足于公共衛(wèi)生體系的系統(tǒng)架構(gòu)來對此次危機有一個較為宏觀的分析，這些分析反過來也會增強社工專業(yè)在公共衛(wèi)生領(lǐng)域的專業(yè)影響。社會工作者對新冠肺炎疫情的及時響應(yīng)和干預(yù)實踐有其積極影響，不過從公共衛(wèi)生體系角度來看也面臨一些限制?；诖?，本文以空間角度就此次新冠肺炎疫情防控中的社會工作介入進行系統(tǒng)性審視，并通過探討從微觀到宏觀的不同空間尺度議題，為社會工作介入重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件提供新的理解視角。王志弘等曾在探討臺灣地區(qū)SARS治理下空間與權(quán)力時引用法國學者?？碌哪Ｐ蛠砝斫庖卟★L險、危機治理和病理主體化中的空間/權(quán)力運作，也為探討社會工作介入重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件提供了從微觀到宏觀層面的分析視角。？譹？訛本文進一步結(jié)合模型反思新冠肺炎疫情下社會工作介入的過程，審視社會工作者作為公共衛(wèi)生行動者的服務(wù)可見度、資源鏈接和系統(tǒng)參與（如圖1所示）。此外，Allen & Spitzer曾就社會工作介入公共衛(wèi)生（危機）領(lǐng)域提出了四個基本職能：直接照護，與專業(yè)衛(wèi)生團隊的跨領(lǐng)域合作，協(xié)作患者應(yīng)對疾病及健康系統(tǒng)的復(fù)雜性，代表患者利益的協(xié)商與倡導(dǎo)。？譺？訛結(jié)合模型，社會工作者在不同層面扮演著配合者、支持者和協(xié)調(diào)者等角色，向個人和家庭提供臨床服務(wù)。同時，社工介入疫情的空間定位可以放在去疆域化/再疆域化的過程中進行探討。？譻？訛在具體的實踐中，可以理解為將主導(dǎo)的治理機制拆解，重劃社會疆域，從而應(yīng)對危機。這個過程并非是拆解政府主導(dǎo)疫情防控工作，根據(jù)我國國情，政府主導(dǎo)工作需要維持，但是同時，需要加大其他社會力量參與危機管理的比重，從而減輕政府工作的負擔，而社工所應(yīng)該發(fā)揮的作用就是填補整個危機管理體系中的縫隙，將系統(tǒng)中的每一個相關(guān)機制有效關(guān)聯(lián)起來。

該模型提供了社會工作在公共衛(wèi)生體系中職業(yè)角色及職責范疇的可視化，使當下社會工作在疫情防控中的實踐能更好地表達出來;而Allen & Spitzer提出的公共衛(wèi)生社會工作四職能在反思我國社工介入此次肺炎疫情的角色層面也具有可取之處。結(jié)合兩者，本文接下來就社會工作者作為公共衛(wèi)生行動者的服務(wù)可見度、資源鏈接和系統(tǒng)參與來進行反思。

四、 我國社工在新冠肺炎疫情中的實際響應(yīng)及反思

本文結(jié)合此次疫情盡可能全面地還原我國社工組織在此次疫情中的響應(yīng)，并結(jié)合文中提出的反思理論模型展開討論。本文的反思主要圍繞兩個問題：（1）社會工作在防控新冠肺炎疫情的這段時間里所取得的最重要的成效是什么？（2）當前社會工作在公共衛(wèi)生體系（如流行病防控中）面臨的主要問題是什么？

（一） 社會工作作為公共衛(wèi)生行動者的資源鏈接角色

從運行主體層面來看，社工在疫情防控過程中擁有著實質(zhì)意義上的發(fā)揮空間。如圖1模型所示，截至目前，我國的公共衛(wèi)生危機管理系統(tǒng)明顯呈現(xiàn)出“國家——省——市——縣”四級組織體制縱向管理模式，以政府作為主體角色，相關(guān)社會組織、人民團體和人民群眾為輔助角色，從而應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件。社工在整個危機管理運行主體中的存在空間主要是在政府和社會組織中，以基層政府工作人員（社區(qū)工作者）和公益社會組織為例，在疫情暴發(fā)后，社區(qū)工作者作為防控一線人員，其任務(wù)主要為落實國家、省、市、縣相關(guān)政策，及時向上級反映防控中出現(xiàn)的問題與情況，是政府工作的落實者與反饋者;而公益社會組織中的社工則更多地扮演鏈接物質(zhì)、人力等資源的鏈接者角色，協(xié)助政府進行疫情防控。

結(jié)合2020年1月22日社工界首次對新冠肺炎疫情響應(yīng)以來的一系列舉措（如圖2所示），社工目前發(fā)揮效用的領(lǐng)域主要可以分為：（1）社區(qū)基層排查、防控與宣傳工作;（2）專業(yè)服務(wù)的動員、組織與培訓工作;（3）針對受疫情困擾人士的線上心理輔導(dǎo)工作;（4）不同類型資源的鏈接與調(diào)配工作。僅從媒體報道角度而言，前三者都顯示出了較好的成效，并且針對疫情中不同的人群采用不同的措施進行干預(yù)防控，而在資源鏈接調(diào)配部分則存在體系上的完善空間。？譹？訛

新冠肺炎疫情引起了全國社會各界的廣泛關(guān)注，各類人力物力資源都盡可能向疫情嚴峻的地區(qū)匯聚，真正的難點落在了將匯聚的人力物力進行轉(zhuǎn)移與調(diào)配上，如何進一步降低資源轉(zhuǎn)移成本，提高資源調(diào)配效率，減少資源管理風險，？譺？訛這是包括社會工作在內(nèi)的其他抗疫組織（機構(gòu)）在應(yīng)對重大社會危機時面對資源鏈接工作層面所需要進一步攻堅的。傳統(tǒng)的社會工作者資源鏈接工作，往往倚重社工自身的人格魅力與資源存量。當案主求助社工時，社工依靠個人去“找”資源，社會工作本身并沒有建立起足夠龐大的資源鏈接平臺以保證每一個社工的資源鏈接效用得到充分發(fā)揮。在當前疫情下，資源更傾向于流入公共慈善機構(gòu)與各類慈善基金會側(cè)面反映出疫情資源主動流向社工機構(gòu)與社會工作者的動力不足，這表明，社工作為一支具有專業(yè)性、代表性的團體性力量，在接下來的相關(guān)工作中要挖掘、宣傳自身優(yōu)勢，打造更為精準高效、公正透明的公益形象，從而在以后的資源鏈接工作中發(fā)揮更大的作用。

當前，國家和社會在疫情期間都更加信任與依賴公共慈善機構(gòu)或知名私人慈善基金對于資源的募集與調(diào)配，在這樣的背景下，社會工作機構(gòu)與社會工作者可以從兩方面思考自身的定位。其一是新需求的發(fā)掘者，而非資源供給的掌控者。社工融入未來新的公共衛(wèi)生體系，不是與現(xiàn)有部門競爭，而是要對既有體系的不足進行補充。在未來的公共衛(wèi)生體系中，面對疫情絕對不缺少資源的募集方、存儲方，缺少的是資源的有效而經(jīng)濟的配給方以及面對新情況的需求發(fā)現(xiàn)方，疫情物資的急缺并不僅僅是簡單的數(shù)學問題，社會工作所帶去的也絕對不是簡單的量變。其二是以專業(yè)合作者的身份配合公共慈善機構(gòu)、各慈善基金會，彌補慈善機構(gòu)只有募集權(quán)限而無調(diào)配權(quán)限的空缺，制定高效嚴密的資源配置體系，對疫情資源的“捐贈”、“入庫”、“管理”、“出庫”、“配給”進行協(xié)同監(jiān)控;？譹？訛協(xié)調(diào)機構(gòu)、人員之間的溝通合作，滿足醫(yī)院這些具有高標準物資需求的專業(yè)機構(gòu)的要求，這也是我們體現(xiàn)自身專業(yè)性的關(guān)鍵所在。

（二） 社會工作作為公共衛(wèi)生行動者的可見度及互動性

從服務(wù)提供層面來看，社會工作在公共衛(wèi)生體系中的重要任務(wù)是將社會、病人和衛(wèi)生系統(tǒng)這三個方面結(jié)合起來，幫助解決個體患者及其家庭的社會問題。醫(yī)學的進步為人類的健康帶來了希望，提高了生活質(zhì)量，但在醫(yī)學實踐中給個人及其家庭帶來的一些倫理困境（流行病防控中的家庭成員隔離、病患污名化、愈后應(yīng)激癥等），是醫(yī)療人員需要花費額外的時間和精力去應(yīng)對的。在公共衛(wèi)生體系中，醫(yī)療專業(yè)人員傾向于醫(yī)療保健模式，即了解病史、識別病理癥狀、檢測病理結(jié)果和對病人的治療等。而社會工作在公共衛(wèi)生體系中的主要工作是衛(wèi)生保健服務(wù)而非治療，包括以社區(qū)為基礎(chǔ)的衛(wèi)生項目的宣傳、實施和相關(guān)資源鏈接。以武漢為例，由于封城初期醫(yī)務(wù)人員不夠、物資緊張和床位緊缺，大多定點醫(yī)院沒有能力滿足病人的收治需求。在此次疫情防控中，當社區(qū)中居家隔離的潛在或疑似患者需要聯(lián)系定點醫(yī)院接受診療時，通常第一時間向社區(qū)基層求助后即開始等待安排結(jié)果。可以發(fā)現(xiàn)，在武漢市封城初期社區(qū)積攢大量尚未確診患者的情況下，很少有患者通過主動求助社會工作組織來尋求病床、醫(yī)療等資源，這反映出社會工作在危機介入中的可見度及互動性仍有待加強。

針對這個問題，我們需從社工組織優(yōu)化和社工人才隊伍的培養(yǎng)角度去反思。在公共衛(wèi)生體系尤其是此次疫情防控中，社會工作（組織）的主要任務(wù)是平衡患者、社區(qū)和衛(wèi)生系統(tǒng)之間的需求，而任務(wù)的核心是“人”，是專業(yè)的社會工作者本身。那么，社會工作在武漢市的服務(wù)覆蓋范圍和輻射人數(shù)是多少？一個社會工作者（或社會工作機構(gòu)）可以協(xié)助多少個患者（或社區(qū)）？據(jù)了解，截至2月20日武漢共有3萬張定點醫(yī)院床位（其中配備醫(yī)護人員達到接收患者條件的床位已達2.4萬張）和2.5萬張方艙床位（其中配備醫(yī)護人員達到接收患者條件達到1.26萬張）。相比之下，2018年底全武漢市持證社工達6128人，？譹？訛截至2019年底，武漢市社會工作從業(yè)者才1.4萬人，持證社工為7608人。？譺？訛這意味著，在當前情況下，具有社會工作專業(yè)背景的醫(yī)務(wù)社會工作者配備率較低，可以提供專業(yè)服務(wù)（且自身沒有被感染）的當?shù)厣鐣ぷ髡邤?shù)量遠遠不夠，而人數(shù)的差異又導(dǎo)致各地區(qū)社會工作的服務(wù)差異更大。人手不充足再加上病毒的高度傳染性特點，使得無論是在當時的社工資源鏈接協(xié)調(diào)中還是后來的各地社工組織倡議活動中，社會工作皆沒有一個明晰的“點-線-面”全覆蓋網(wǎng)格化介入脈絡(luò)。因此，在即便有社會工作者（或機構(gòu)）積極介入的情況下，患者對社會工作的總體工作范疇和內(nèi)容知之甚少，事實上也不清楚所處社區(qū)附近有無社工（團體）相助。在此前提下，即便社會工作專業(yè)有較為成熟和有效的支持系統(tǒng)、充足的資源和技術(shù)輔助，與其他職業(yè)相比，也較難發(fā)揮專業(yè)服務(wù)優(yōu)勢?？梢姡鐣ぷ髟诳梢姸?、接受度和專業(yè)態(tài)度上的各種優(yōu)勢在此次的疫情防控中沒有得到充分體現(xiàn)。

因此，從組織和管理角度而言，社會工作迫切需要加強應(yīng)對公共衛(wèi)生危機事件時的組織和管理工作，以支持社會工作者在危機應(yīng)對之初迅速反應(yīng)并作出整體響應(yīng)。例如，專業(yè)的介入首先要求社會工作者了解在此次疫情防控中可能用到的各種復(fù)雜模型（危機介入、醫(yī)學-護理等模型）。此外，鑒于武漢短時間內(nèi)需要對所有潛在患者進行持續(xù)性篩查，整個過程中可能導(dǎo)致個人、家庭、社區(qū)和醫(yī)院系統(tǒng)間頻發(fā)需求和資源之間溝通不暢的各種危機，加上肺炎疫情的聚點暴發(fā)、強傳染性、新病毒的“狡猾”性，社會工作者在跨領(lǐng)域的抗疫協(xié)作中可能會遇到各種障礙，但就支持（一線）社會工作者而言，如何迅速部署一個全面且綜合的服務(wù)框架來提升團隊的專業(yè)效能以及社會工作者扮演跨界角色的能力，是值得反思的。

（三） 社會工作介入公共衛(wèi)生體系的階段性參與

就公共危機應(yīng)對的系統(tǒng)運作而言，目前我國社會工作者介入公共衛(wèi)生領(lǐng)域主要是臨床實踐（如咨詢、危機干預(yù)），而缺乏系統(tǒng)層面的參與。2020年1月下旬，疫情暴發(fā)的中心——武漢市宣布“封城”，全國各?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）相繼啟動重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應(yīng)，對來自武漢的人員進行分類分級隔離和追蹤，通過“公共場合必須佩戴口罩”等措施，對市民進行身體管制和人際疏隔，這些城市管理政策復(fù)制了?？略凇兑?guī)訓與懲罰》一書中所描述的“實行嚴格的空間隔離”場景。在這樣嚴格的分類、測量與隔離的規(guī)訓社會，分布在全國各地的社區(qū)工作者，成為政府基層治理的關(guān)鍵，在疫情期間通過“網(wǎng)格化”管理對社區(qū)居民進行專門的防控登記、檢查與巡視，匯總社區(qū)紀錄，上傳下達。

但與此同時，“填表式”抗疫事件的出現(xiàn)，潛藏著疫情防控中錯綜復(fù)雜的官僚風氣，而某省“紅十字會事件”則反映出了公共衛(wèi)生體系內(nèi)的醫(yī)療資源不平等。此次武漢疫情危機的發(fā)酵揭示了新的醫(yī)療問題。根據(jù)圖1的模型，可以發(fā)現(xiàn)我國公共衛(wèi)生危機應(yīng)對過程并不順暢。民眾對某些政府部門在處理疫情相關(guān)工作時的滯后所產(chǎn)生的不滿情緒，醫(yī)療物資無法及時補給，封城措施實施不到位等情況層出不窮，都顯示出單純的政府風險治理體系存在脫節(jié)與縫隙的地方。同時，病患污名化、社會恐慌等多重危機并發(fā)，而社會工作者無論是作為普通民眾還是專業(yè)人員都是社會、環(huán)境和經(jīng)濟因素影響上述醫(yī)療問題的見證者。這不僅需要社會工作在健康管理方面基于社會心理層面開展個案實踐，也增強了這一專業(yè)組織對影響疾病的社會性因素及其社會生態(tài)框架的中觀和宏觀關(guān)注。因此，以社區(qū)為基礎(chǔ)的社會工作介入公共衛(wèi)生危機是必要的（包括社區(qū)層面的廣泛健康宣傳、消除污名化倡導(dǎo)、針對治愈患者出院規(guī)劃和社區(qū)過渡性管理等），同時在現(xiàn)有公共衛(wèi)生體系構(gòu)建中，社會工作的潛力未被充分挖掘，其參與社區(qū)衛(wèi)生工作、預(yù)防、宣傳、聯(lián)防建設(shè)的能力對公共衛(wèi)生尤其是流行病防控的成功至關(guān)重要。系統(tǒng)性參與的缺乏一定程度上阻礙了基于公共衛(wèi)生保?。拔C應(yīng)對）的社會工作教育培訓，同時在危機來臨時使得社會工作者在第一時間對關(guān)鍵信息缺乏可見性，缺乏清晰的社會工作者角色和潛在影響。即便社會工作者希望在此次疫情防控中發(fā)揮作用，也實際上可能受到上述因素的阻礙。

那么，具體可以怎么做？我國公共衛(wèi)生體系建設(shè)粗略可分為預(yù)防、治理和重建三個階段。預(yù)防部分包含民眾意識、設(shè)施建設(shè)、監(jiān)管監(jiān)督、應(yīng)急方案設(shè)計、基層賦權(quán)等工作。治理部分主要是對于預(yù)防部分的遵循與驗證，實時獲得一線的最新最準確的情況，同時需要多部門、多機構(gòu)之間密切合作、信息共享、資源調(diào)配。重建部分則是對治理部分的回應(yīng)，對預(yù)防部分的調(diào)整。社會工作介入我國公共衛(wèi)生體系可以分別從上述階段著手。在預(yù)防部分，社會工作一方面可建立社會工作自身的居民數(shù)據(jù)庫，將抗疫期間的數(shù)據(jù)收集工作常態(tài)化，定期更新社區(qū)和居民信息數(shù)據(jù)，提高疫情期間措施出臺效率，緩解人力資源壓力，提升社工干預(yù)的合理性、科學性。另一方面，將防疫、控疫宣傳常規(guī)化、人性化，與社區(qū)居民在疫情預(yù)警等級內(nèi)涵及其應(yīng)對措施上達成共識，在疫情到來初期使居民自覺遵守相關(guān)規(guī)定，與一線工作人員形成默契配合。根據(jù)2019年國家衛(wèi)健委公開的預(yù)算，我國全年投入到公共衛(wèi)生宣傳的撥款僅有700萬元，對于一個14億人口的大國來說，這樣的支持力度顯然是不足的。這就需要社會工作者們在應(yīng)對諸多指標審查的同時，來協(xié)助建設(shè)一個更為精準、長效的預(yù)防體系與應(yīng)對機制，打通信息壁壘，在平時注重數(shù)據(jù)庫建設(shè)等相關(guān)工作，盡可能降低信息收集、防控宣傳成本，并補充完善工作效能監(jiān)控與評估系統(tǒng)。在治理部分，社會工作者可以承擔輿論引導(dǎo)者、群眾情緒疏導(dǎo)者、團隊協(xié)調(diào)者、資源配給者、方案實施情況反饋者等角色。以社區(qū)為依托，社會工作者將對服務(wù)對象的支持性資源（如政府部門、社會組織、家庭等）進行有效整合和盤活。針對我國目前疫情相關(guān)部門之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動不夠，各部門的補位協(xié)同機制不順暢的問題，社會工作通過積極跨領(lǐng)域的協(xié)作，在一定程度上可以消除專業(yè)隔閡并推動疫情防控進程。另外，在疫情期間彼此隔離的情況下，社會工作者需要保證居民的剛性出行需求，實現(xiàn)短距離且分散化，并組織起有效暢通的資源配給路徑。在重建部分，社會工作可在最短時間內(nèi)結(jié)合線下和線上對民眾進行心理疏導(dǎo)，兼顧普遍性意義和個性化設(shè)計，借助儀式活動幫助居民重新構(gòu)建對疫情的認知。同時，社工需要對疫情中的現(xiàn)象、措施進行系統(tǒng)性反思，通過數(shù)據(jù)分析與經(jīng)驗總結(jié)，指出既有系統(tǒng)中的不足，發(fā)展出本專業(yè)的理論，避免理論與實踐分割開來，從而進一步完善自身服務(wù)，并為其他學科領(lǐng)域提供借鑒。

五、 相關(guān)政策建議

（一） 專業(yè)認可：社會工作需要在公共衛(wèi)生體系中得到承認

我國需要通過國家層面法律法規(guī)的正式承認，確立社會工作作為一個與衛(wèi)生保健有關(guān)的學科的合法性。目前已有許多國家對社會工作的承認來自具體的法規(guī)或正式政策，一些國家衛(wèi)生機構(gòu)的社會工作者已有法律義務(wù)來協(xié)助參與醫(yī)務(wù)和危機管理工作。根據(jù)1990年英國國民保健服務(wù)和社區(qū)保健法（The NHS and Community Care Act），社會工作者被要求在病人出院前進行評估，并制定計劃來滿足他們的社會和護理需求。？譹？訛？譺？訛此外，以色列國防軍的應(yīng)急管理條例要求社會工作部門的負責人須在醫(yī)院建立和運行公共信息中心，以應(yīng)對敵人的攻擊或大規(guī)模傷害。？譻？訛這種認識的正式化，一方面將提高民眾對社會工作者在衛(wèi)生系統(tǒng)中所起作用的認知和信任度，另一方面可在衛(wèi)生保健政策的發(fā)展完善中確立社會工作參與的合法性，同時加快實現(xiàn)在衛(wèi)生保健機構(gòu)（特別是專業(yè)醫(yī)院）中公共衛(wèi)生社工部門的制度化設(shè)立。

在我國，社會工作需要得到專業(yè)認可，其面臨的重大挑戰(zhàn)是：要證明社會工作者的不可替代性，即社工所提供的服務(wù)不能由其他組織在一個競爭中立的過程中更好且更經(jīng)濟地提供出來。如此，社會工作的專業(yè)認可才能得以順利實現(xiàn)，而這離不開社會工作在組織管理、應(yīng)用研究和人才培養(yǎng)方面在未來所做出的持續(xù)努力。

（二） 組織管理：發(fā)展具有本土特色的社會工作介入公共衛(wèi)生社會服務(wù)模式

鑒于社會工作介入公共衛(wèi)生體系已有長達一個世紀的世界寶貴經(jīng)驗，我們可以看到一個綜合化的社會工作服務(wù)發(fā)展模式，趨向強調(diào)疾病的雙焦點（社工-疾病的社會問題，醫(yī)學-疾病的治療）干預(yù)、預(yù)防、社區(qū)參與跨專業(yè)團隊協(xié)作。在此次公共衛(wèi)生危機事件應(yīng)對中，肺炎疫情的有效防控與社區(qū)網(wǎng)格化管理方式是不可分割的，我國社會工作需結(jié)合基層社區(qū)網(wǎng)格化治理，積極運用社區(qū)工作方法開發(fā)、實現(xiàn)和創(chuàng)新社區(qū)流行病防治服務(wù)。如發(fā)展基于社區(qū)的流行病預(yù)防模式，與街道、社區(qū)醫(yī)院以及其他民間社會服務(wù)組織開展無縫合作，在衛(wèi)生保健和社會服務(wù)之間建立“點-線-面”支持網(wǎng)絡(luò)，突出社會工作技能在社區(qū)服務(wù)、健康宣傳和能力發(fā)展方面的價值。

（三） 應(yīng)用研究：積極開展社會工作在公共衛(wèi)生保健中的應(yīng)用性研究

在社會工作研究領(lǐng)域，學界需積極開展關(guān)于健康和疾病的社會心理方面的應(yīng)用研究。學界同行需和一線的社會工作者共同開展干預(yù)實踐研究，以及心理社會干預(yù)效果的評估類研究。此外，公共衛(wèi)生社會工作的百年歷史和相關(guān)文獻都強調(diào)了與醫(yī)學專業(yè)合作的必要性。社會工作（組織）需與公共衛(wèi)生部門及其專業(yè)人士開展密切合作，？譹？訛？譺？訛共同制定、開發(fā)和使用病例篩選的標準和工具，在公共衛(wèi)生系統(tǒng)中協(xié)助醫(yī)務(wù)工作者參與早期的病例篩查和病患檔案管理，從而發(fā)揮積極自主的服務(wù)提供者角色。同時，應(yīng)結(jié)合此次疫情中的社工介入實踐，做積極的反思和成果研討，以此為基礎(chǔ)為我國社會工作危機應(yīng)對或參與公共衛(wèi)生服務(wù)提供參考標準。

（四） 人才培養(yǎng)：公共衛(wèi)生社會工作者專業(yè)人才隊伍的培養(yǎng)與壯大

一方面，加強醫(yī)務(wù)/社區(qū)社會工作者的人才隊伍培養(yǎng)。為保證社會工作介入公共衛(wèi)生領(lǐng)域的專業(yè)質(zhì)量，社會工作教育需要明確（公共衛(wèi)生）社會工作的知識體系及實踐職能;在將公共衛(wèi)生保健作為主要培養(yǎng)方向的院校中，探索開設(shè)公共衛(wèi)生保健及衛(wèi)生危機應(yīng)對等相關(guān)的社會工作課程。同時，需要推進更多的工作來支持社會工作教育培養(yǎng)和實務(wù)工作開展之間的匹配協(xié)作，以確保在當前和未來能夠輸送更多專業(yè)的社會工作者積極應(yīng)對類似公共衛(wèi)生危機。另一方面，在全國層面加快完善社會工作介入公共衛(wèi)生保健領(lǐng)域的相關(guān)機制，如流行病防控中社會工作實務(wù)指引、社區(qū)病例檔案管理等。

（五） 具體服務(wù)：基于需求分類的社會工作方法運用

一是對病患提供直接的心理社會干預(yù)，這反映了衛(wèi)生保健系統(tǒng)中社會工作者日常工作的本質(zhì)，包括介入解決與健康、疾病和醫(yī)療的各個方面有關(guān)的社會心理問題，以及使用社會工作技能來處理衛(wèi)生環(huán)境中出現(xiàn)的其他病人和家庭問題。二是為醫(yī)護隊伍的一些成員提供社會工作服務(wù)，例如為醫(yī)患關(guān)系緊張、受危機沖擊影響較大的醫(yī)護人員開展個案工作及危機咨詢輔導(dǎo)。

本文對我國社會工作介入公共衛(wèi)生體系進行了初步探索與反思，并認為社工介入的關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變對傳統(tǒng)醫(yī)學范式的認識。由傳統(tǒng)醫(yī)學范式衍生出來的公共衛(wèi)生保健往往是一個線性過程：一個人生病，首先進入醫(yī)療系統(tǒng)接受干預(yù)，然后要么康復(fù)，要么死亡。？譹？訛在這次新冠肺炎疫情防控中，民眾看到的不僅是確診、疑似、死亡、治愈人數(shù)，還看到了這些數(shù)字背后的溫情故事、社會問題以及活生生的處于社會中的人。這些民眾態(tài)度和關(guān)注度的轉(zhuǎn)變順應(yīng)了當下公共衛(wèi)生體系運作的多面向性。社會工作在醫(yī)療體系下的介入和實踐，必定帶著不同于傳統(tǒng)醫(yī)療的新概念、新理論和新框架，其對公共衛(wèi)生體系的植入又催生了傳統(tǒng)醫(yī)學范式的轉(zhuǎn)變，同時也表達了社工專業(yè)對患者及其家庭所面臨的社會問題的關(guān)切，意味著從患者（病理層面）治愈到愈后（社會層面）再融入的雙焦點搭建。如此范式的轉(zhuǎn)變是一個緩慢而艱難的過程，社會工作者也將必定帶著“試圖影響整個衛(wèi)生保健系統(tǒng)范式的敏感任務(wù)”。？譺？訛正如英國施賑者們一個世紀前所做的那樣，社會工作在公共衛(wèi)生領(lǐng)域有著深厚的實務(wù)根基，社會工作的專業(yè)介入代表了未來公共危機應(yīng)對的一種綜合治理方向。今天，我國社會工作介入公共衛(wèi)生危機的潛力還沒有得到充分開發(fā)，社會工作在衛(wèi)生公共體系中與醫(yī)療機構(gòu)、社區(qū)治理的協(xié)作優(yōu)勢尚未得到充分發(fā)揮。這就需要更多的科研工作者和一線社會工作者來共同推進教育、實踐和研究，明確社會工作在公共衛(wèi)生系統(tǒng)中的角色定位。

（責任編輯：徐澍）