李海英

摘要：2019年我國實(shí)施了更大規(guī)模的“減稅降費(fèi)”改革政策，助推小微企業(yè)盡享紅利輕裝前行、民營(yíng)企業(yè)釋放活力蓄能起勢(shì)、制造業(yè)加快轉(zhuǎn)型提質(zhì)增效，取得了超預(yù)期的效果。下一步應(yīng)當(dāng)壓縮一般性預(yù)算支出，政府開源節(jié)流，消除“減稅降費(fèi)”與政府財(cái)政收入緊張之間的矛盾;持續(xù)優(yōu)化“減稅降費(fèi)”政策，兼顧短期與長(zhǎng)期，政策出臺(tái)加強(qiáng)前瞻性;進(jìn)一步完善“減稅降費(fèi)”政策的實(shí)施機(jī)制和措施。

關(guān)鍵詞：“減稅降費(fèi)”;預(yù)算;中性;增值稅

2019年我國實(shí)施了更大規(guī)模的“減稅降費(fèi)”改革政策，初步估算全年新增“減稅降費(fèi)”為2.3萬億，改革的紅利逐步釋放，有效降低了市場(chǎng)主體的負(fù)擔(dān)，顯著提振了市場(chǎng)的信心，實(shí)施效果超預(yù)期。通過回顧此次“減稅降費(fèi)”政策的實(shí)施，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、持續(xù)改進(jìn)，更好發(fā)揮積極財(cái)政政策的調(diào)控作用。

一、2019年實(shí)施更大規(guī)模“減稅降費(fèi)”政策的背景

2008年以來全球經(jīng)濟(jì)在深度調(diào)整中曲折復(fù)蘇，國際貿(mào)易領(lǐng)域保護(hù)主義、單邊主義抬頭;美國掀起了新一輪全球化減稅浪潮;中美貿(mào)易摩擦持續(xù)發(fā)酵，美國對(duì)中國極限施壓，我國面臨的國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易環(huán)境惡化。

近年我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，積極推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，不斷推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展由高速增長(zhǎng)向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變，在資源環(huán)境約束日益見頂?shù)臈l件下，原有的依靠投資拉動(dòng)和規(guī)模速度擴(kuò)張的增長(zhǎng)模式難以為繼。我國國內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力持續(xù)增大，尤其是制造業(yè)、實(shí)體經(jīng)濟(jì)壓力大、負(fù)擔(dān)重、發(fā)展困難。

2018年初，中央提出了“穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)金融、穩(wěn)外貿(mào)、穩(wěn)外資、穩(wěn)投資、穩(wěn)預(yù)期”的經(jīng)濟(jì)工作方向，并明確提出“研究大規(guī)模減稅降費(fèi)”，以穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期和市場(chǎng)信心。習(xí)近平總書記在民營(yíng)企業(yè)座談會(huì)、中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)、新年賀詞中多次對(duì)落實(shí)“減稅降費(fèi)”政策提出明確要求，減輕企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，抓好供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、降成本等各項(xiàng)工作，推進(jìn)增值稅等實(shí)質(zhì)性減稅，對(duì)小微企業(yè)、科技型初創(chuàng)企業(yè)可以實(shí)施普惠性稅收免除。

2018年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議進(jìn)一步明確提出“實(shí)施更大規(guī)模的減稅降費(fèi)”，在2018年1.3萬億“減稅降費(fèi)”的基礎(chǔ)上，2019年“減稅降費(fèi)”的規(guī)模將達(dá)到2萬億。因此我國在2019年實(shí)施更大規(guī)?！皽p稅降費(fèi)”政策，激發(fā)市場(chǎng)主體活力，加快促進(jìn)經(jīng)濟(jì)觸底回暖，有效應(yīng)對(duì)復(fù)雜的國際環(huán)境。

二、“減稅降費(fèi)”的主要政策內(nèi)容及目的意義

（一）主要政策內(nèi)容

2019年實(shí)施的更大規(guī)模的減稅和更為明顯的降費(fèi)政策主要包括四個(gè)方面：一是對(duì)小微企業(yè)實(shí)施普惠性稅收減免，其中，既包括提高增值稅小規(guī)模納稅人起征點(diǎn)、放寬享受企業(yè)所得稅優(yōu)惠的小型微利企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，還包括增值稅小規(guī)模納稅人“六稅兩費(fèi)”減半征收。二是深化增值稅改革，降低增值稅稅率，由原增值一般稅納稅人適用16%的稅率調(diào)整為13%，原10%的稅率調(diào)整為9%;同時(shí)運(yùn)用旅客運(yùn)輸發(fā)票納入抵扣范圍;生產(chǎn)生活性服務(wù)業(yè)加計(jì)抵減，試行增值稅留抵退稅等等政策，繼續(xù)推進(jìn)實(shí)質(zhì)性減稅。三是全面實(shí)施修改后的個(gè)人所得稅法及其實(shí)施條例，落實(shí)好6項(xiàng)專項(xiàng)附加扣除政策，減輕居民稅負(fù)。四是配合相關(guān)部門，積極研究制定降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率綜合方案，進(jìn)一步減輕企業(yè)的社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)。同時(shí)，清理規(guī)范收費(fèi)，加大對(duì)亂收費(fèi)查處力度。

（二）目的意義

1.助推小微企業(yè)盡享紅利輕裝前行

小微企業(yè)是我國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要組成部分，在穩(wěn)定增長(zhǎng)、吸收就業(yè)、激勵(lì)創(chuàng)新等方面發(fā)揮著重要作用，為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供了有力支撐。以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視中小企業(yè)發(fā)展，習(xí)近平總書記多次作出重要指示，強(qiáng)調(diào)大力倡導(dǎo)創(chuàng)新創(chuàng)造創(chuàng)業(yè)，離不開中小企業(yè)的發(fā)展，只有中小企業(yè)加快發(fā)展，才能確保我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展中重要力量，小微企業(yè)擁有其獨(dú)特的特點(diǎn)，既具有鮮明的市場(chǎng)活力，也面臨著自有資金少、資產(chǎn)規(guī)模較小、抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱、生產(chǎn)周期短、市場(chǎng)淘汰率高等發(fā)展障礙，因此，財(cái)稅政策的扶持對(duì)于小微企業(yè)成長(zhǎng)具有重要的激勵(lì)作用。習(xí)近平總書記在2018年召開的民營(yíng)企業(yè)座談會(huì)上提出，對(duì)小微企業(yè)、科技型初創(chuàng)企業(yè)可以實(shí)施普惠性稅收免除。

2019年實(shí)施的更大規(guī)?！皽p稅降費(fèi)”的重要內(nèi)容之一就是推出小微企業(yè)普惠性減稅措施，直擊小微企業(yè)發(fā)展的痛點(diǎn)、難點(diǎn)，對(duì)提振市場(chǎng)信心、促進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、助力企業(yè)成長(zhǎng)壯大產(chǎn)生極大的促進(jìn)作用。

2.助推民營(yíng)企業(yè)釋放活力蓄能起勢(shì)

改革開放以來，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)在推動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加財(cái)政收入、推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新、帶動(dòng)居民就業(yè)等方面做出了突出貢獻(xiàn)，成為促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要力量。但當(dāng)前民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍面臨著經(jīng)營(yíng)成本高、融資難等問題，導(dǎo)致總體規(guī)模偏小、創(chuàng)新能力不強(qiáng)、發(fā)展活力不足、質(zhì)量效益不高等問題。在2018年11月召開的民營(yíng)企業(yè)座談會(huì)上，習(xí)近平總書記一再強(qiáng)調(diào)民營(yíng)企業(yè)在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的重要地位，指出要不斷為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)營(yíng)造更好的發(fā)展環(huán)境，幫助民營(yíng)經(jīng)濟(jì)解決發(fā)展中的困難，支持民營(yíng)企業(yè)改革發(fā)展。

持續(xù)推進(jìn)增值稅降稅率等實(shí)質(zhì)性減稅、小微企業(yè)普惠性減免、企業(yè)研發(fā)費(fèi)加計(jì)扣除、延長(zhǎng)高新技術(shù)企業(yè)和科技型中小企業(yè)虧損結(jié)轉(zhuǎn)彌補(bǔ)年限等政策，確保民營(yíng)企業(yè)充分享受紅利。

3.助推制造業(yè)加快轉(zhuǎn)型提質(zhì)增效

實(shí)體經(jīng)濟(jì)是一國經(jīng)濟(jì)的立身之本，是財(cái)富創(chuàng)造的根本源泉，是國家強(qiáng)盛的重要支柱。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，必須將發(fā)展經(jīng)濟(jì)的著力點(diǎn)放在實(shí)體經(jīng)濟(jì)上。在2019年1月考察天津時(shí)再次強(qiáng)調(diào)，實(shí)體經(jīng)濟(jì)是大國根基，經(jīng)濟(jì)不能脫實(shí)向虛，要扭住實(shí)體經(jīng)濟(jì)不放。制造業(yè)作為實(shí)體經(jīng)濟(jì)的主體和基石，是技術(shù)創(chuàng)新的主戰(zhàn)場(chǎng)，更是供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革的重要領(lǐng)域。

2019年實(shí)施的更大規(guī)模的“減稅降費(fèi)”的目標(biāo)和意義之一就是確保制造業(yè)稅負(fù)明顯降低，支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。尤其是2019年4月起將制造業(yè)等行業(yè)16%增值稅率降至13%等深化增值稅改革措施，對(duì)減輕制造業(yè)稅收負(fù)擔(dān)具有直接的影響作用。

三、完善“減稅降費(fèi)”政策的建議

“減稅降費(fèi)”政策實(shí)施效應(yīng)既依賴于政策本身的科學(xué)合理性，又依賴于政策實(shí)施情況?？傮w看，此輪“減稅降費(fèi)”政策科學(xué)合理、針對(duì)性、力度大，此輪“減稅降費(fèi)”政策實(shí)打?qū)?、硬碰硬落地生根了?；谡軐W(xué)兩點(diǎn)論和發(fā)展眼光看事物，提出了以下建議。

（一）存在的不足

在“減稅降費(fèi)”過程中，要以“實(shí)打?qū)?、硬碰硬”的行?dòng)力，讓企業(yè)和人民群眾有實(shí)實(shí)在在的滿意度和獲得感，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。目前“減稅降費(fèi)”工作還存在以下三個(gè)方面的不足：

1.減稅的空間總體不大，“減稅降費(fèi)”政策與地方財(cái)政收入之間的矛盾突出

總體看，僅從稅收收入（不含其他政府收入）看，我國宏觀稅負(fù)近年來長(zhǎng)期維持在18%左右，但政府承擔(dān)著眾多的公共品、公共服務(wù)以及經(jīng)濟(jì)建設(shè)任務(wù)，支出剛性很強(qiáng)，政府財(cái)政收入矛盾突出。尤其是市縣以下政府，財(cái)政收入來源不穩(wěn)定，各地財(cái)政收入增長(zhǎng)呈下降趨勢(shì);政府剛性支出難以削減，民生工程、基礎(chǔ)建設(shè)、精準(zhǔn)扶貧等項(xiàng)目需要穩(wěn)定可持續(xù)的財(cái)政資金支持。我國經(jīng)濟(jì)處于“三期疊加”的特定階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)，多年來積累的深層次矛盾的負(fù)面效果顯現(xiàn)，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)缺乏有效增長(zhǎng)支撐，下行壓力加大。國際形勢(shì)進(jìn)一步嚴(yán)峻，出口壓力增大。此外，為防止“減稅降費(fèi)”而流入到非政府部門的資源，又通過政府發(fā)債而流回到政府部門，地方政府發(fā)債規(guī)模有所縮減。

2.存在稅制復(fù)雜、政策碎片化的問題，且政策出臺(tái)缺少前瞻性

此輪“減稅降費(fèi)”涉及了十多個(gè)稅費(fèi)種，影響了幾乎全部的稅費(fèi)種。政策制定過程中納稅人和繳費(fèi)人沒有充分參與，政策制定缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，政策的清理機(jī)制不全，新舊政策有矛盾、摩擦之處，政策間的迭代處理不是很科學(xué)，在過渡期的政策銜接、舊政策的清理上沒有專門梳理機(jī)制，有些政策的出臺(tái)僅注重短期效應(yīng)，沒有長(zhǎng)期效用的考量，一定程度上影響了政策實(shí)施部門與納稅人對(duì)政策理解的一致性，影響了準(zhǔn)確釋放政策效果。同時(shí)，政策出臺(tái)缺乏前瞻性，2019年1月中旬對(duì)小微企業(yè)普惠性“減稅降費(fèi)”政策出臺(tái)，并追溯至1月1日生效，導(dǎo)致大量納稅人享受政策紅利而需要退稅，對(duì)政策落地產(chǎn)生了較大的工作量，也在一定時(shí)期一定程度上影響了納稅人充分享受改革紅利;同時(shí)政策出臺(tái)頻繁，且要求實(shí)施落地的時(shí)間緊，未深入考慮“減稅降費(fèi)”影響的預(yù)算，留給地方調(diào)整預(yù)算的時(shí)間有限。

3.實(shí)施要求高，時(shí)間緊，存在給納稅人“減稅降費(fèi)”和給稅務(wù)機(jī)關(guān)減負(fù)之間的矛盾

為了保證地方財(cái)力，地方政府要求稅務(wù)部門必須完成地方確定的收入任務(wù)。雖然稅務(wù)部門是以國家稅務(wù)總局管理為主，但很多情況下會(huì)受制于地方，單位經(jīng)費(fèi)中有很大一部分需要地方政府保障，這些都會(huì)導(dǎo)致稅務(wù)部門在落實(shí)“減稅降費(fèi)”政策中處于進(jìn)退兩難的境地。由于“減稅降費(fèi)”政策實(shí)施要求高，時(shí)間緊，對(duì)傳統(tǒng)的政策實(shí)施機(jī)制方式形成了顯著的挑戰(zhàn)，“減稅降費(fèi)”大量的工作導(dǎo)致基層政策實(shí)施機(jī)關(guān)壓力驟增。一方面既要保障納稅人應(yīng)享盡享，另一方面又是基層減負(fù)年，存在給納稅人“減稅降費(fèi)”和給基層稅務(wù)機(jī)關(guān)減負(fù)之間的矛盾。

（二）完善建議

1.政府壓縮一般性支出，開源節(jié)流，消除“減稅降費(fèi)”與政府財(cái)政收入緊張之間的矛盾

政府要自覺踐行新發(fā)展理念，在“減稅降費(fèi)”的背景下，從收支兩個(gè)方面兩手抓，地方財(cái)政要壓縮一般性預(yù)算開支，堅(jiān)持過緊日子，加大資金統(tǒng)籌力度，集中財(cái)力保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生、保重點(diǎn)，節(jié)約壓縮政府開支，大幅度壓減項(xiàng)目支出。同時(shí)加大中央一般性轉(zhuǎn)移支付，保障地方政府（尤其是縣鄉(xiāng)政府）的運(yùn)行，彌補(bǔ)“減稅降費(fèi)”給地方造成的財(cái)力缺口。全面推行預(yù)算績(jī)效管理，提高財(cái)政資金使用效率，發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”的效果。逐步探索實(shí)施“減稅降費(fèi)”政策的長(zhǎng)效機(jī)制。

2.持續(xù)優(yōu)化“減稅降費(fèi)”政策，兼顧短期與長(zhǎng)期，政策出臺(tái)加強(qiáng)前瞻性

“減稅降費(fèi)”政策作為刺激經(jīng)濟(jì)觸底回升的關(guān)鍵一招和國家轉(zhuǎn)變宏觀調(diào)控方式的重要經(jīng)濟(jì)手段，要具有前瞻性，尊重稅種的經(jīng)濟(jì)屬性，并兼顧短期與長(zhǎng)期。下一步增值稅要進(jìn)行立法，可將“減稅降費(fèi)”的總體考量納入，但必須結(jié)合增值稅中性特征，總體而言，增值稅不易存在較多的優(yōu)惠政策，容易產(chǎn)生不公平，以降低增值稅總體稅負(fù)、稅率的方式對(duì)市場(chǎng)主體減負(fù)。另外，“減稅降費(fèi)”政策在年初進(jìn)行著手謀劃、調(diào)研、論證，伴隨全國兩會(huì)期間財(cái)政預(yù)算案一并提交全國人大審議，進(jìn)一步促進(jìn)財(cái)政政策出臺(tái)的科學(xué)性、權(quán)威性。

3.進(jìn)一步完善“減稅降費(fèi)”政策的實(shí)施機(jī)制和措施

在創(chuàng)新“減稅降費(fèi)”政策落實(shí)上下功夫，完善并持續(xù)優(yōu)化問題收集和訴求快速響應(yīng)機(jī)制，聯(lián)系實(shí)際帶著問題學(xué)，調(diào)查研究奔著問題去，抓住突出問題立行立改。針對(duì)落實(shí)“減稅降費(fèi)”政策工作中存在的差距和短板，把問題找實(shí)、把根源挖深，及時(shí)響應(yīng)納稅人需求，著力解決納稅人、繳費(fèi)人反映強(qiáng)烈的突出問題。建立健全政策梳理、清理機(jī)制，建立智庫，提前研判，做好政策儲(chǔ)備;進(jìn)一步加強(qiáng)“減稅降費(fèi)”政策宣傳輔導(dǎo)，做到輔導(dǎo)宣傳多渠道、全方位、高品質(zhì);優(yōu)化納稅服務(wù)，提速辦稅流程，拓寬“減稅降費(fèi)”“最多跑一次”事項(xiàng)范圍;簡(jiǎn)化操作流程，清理簡(jiǎn)化涉稅資料等等。

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