張端鴻

所謂教師“縣管校聘”，是指全體公辦義務(wù)教育學(xué)校校長和教師全部由縣級政府統(tǒng)一管理，在一定聘期內(nèi)會被強(qiáng)制交流到縣轄區(qū)范圍內(nèi)任何一所義務(wù)教育學(xué)校。這樣一來，所有公辦義務(wù)教育學(xué)校的校長和教師就不再終生為某一所特定的學(xué)校服務(wù)。

黨的十九大以來，國家高度重視鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村教育發(fā)展。2月5日，中央一號文件公開發(fā)布，在“提高農(nóng)村教育質(zhì)量”部分提到：加強(qiáng)鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)，全面推行義務(wù)教育階段教師“縣管校聘”，有計(jì)劃安排縣城學(xué)校教師到鄉(xiāng)村支教。教師“縣管校聘”成為促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，彌補(bǔ)鄉(xiāng)村公共教育服務(wù)短板，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村教育振興，確保鄉(xiāng)村如期實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的重要政策舉措。

何為教師“縣管校聘”？

所謂教師“縣管校聘”，是指全體公辦義務(wù)教育學(xué)校校長和教師全部由縣級政府統(tǒng)一管理，在一定聘期內(nèi)會被強(qiáng)制交流到縣轄區(qū)范圍內(nèi)任何一所義務(wù)教育學(xué)校。這樣一來，所有公辦義務(wù)教育學(xué)校的校長和教師就不再終生為某一所特定的學(xué)校服務(wù)。他們既可能到城區(qū)義務(wù)教育學(xué)校任教，也可能到鄉(xiāng)村義務(wù)教育學(xué)校任教;既可能到優(yōu)質(zhì)學(xué)校任教，也可能到薄弱學(xué)校任教。也就是說，公辦義務(wù)教育學(xué)校的校長和教師從過去一所特定學(xué)校的“學(xué)校人”轉(zhuǎn)變?yōu)檎麄€縣域義務(wù)教育系統(tǒng)的“系統(tǒng)人”。

長期以來，城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源配置不均衡一直是困擾我國義務(wù)教育發(fā)展的問題。即便是在同一縣域范圍內(nèi)，縣城的學(xué)校也往往能聚集最優(yōu)秀的教師資源，其次是鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校。廣大的鄉(xiāng)村學(xué)校，特別是邊遠(yuǎn)地區(qū)的學(xué)校，普遍缺乏優(yōu)質(zhì)教師資源，教育教學(xué)質(zhì)量堪憂。這一狀況導(dǎo)致的結(jié)果是，鄉(xiāng)村家長想盡一切辦法把孩子送到縣城或鄉(xiāng)鎮(zhèn)的優(yōu)質(zhì)學(xué)校，鄉(xiāng)村學(xué)校生源和教師流失，優(yōu)質(zhì)學(xué)校大班額問題嚴(yán)重，縣域范圍內(nèi)的義務(wù)教育學(xué)校“馬太效應(yīng)”顯現(xiàn)，嚴(yán)重制約了義務(wù)教育均衡發(fā)展和教育公平目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

早在2016年，國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展的若干意見》中就強(qiáng)調(diào)：義務(wù)教育是教育工作的重中之重，是國家必須保障的公益性事業(yè)，是必須優(yōu)先發(fā)展的基本公共事業(yè)，是脫貧攻堅(jiān)的基礎(chǔ)性事業(yè)。縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、教師編制標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額統(tǒng)一、基本裝備配置標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一和“兩免一補(bǔ)”政策城鄉(xiāng)全覆蓋，成為促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的重要目標(biāo)。教師資源是學(xué)校發(fā)展的核心資源。在新時代，教師“縣管校聘”將會成為實(shí)現(xiàn)縣域城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的關(guān)鍵之策。

教師“縣管校聘”將帶來哪些重大變革？

實(shí)行“縣管校聘”改革的目的是打破城鄉(xiāng)之間的壁壘，實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教師資源的“全縣共享”，大力促進(jìn)縣域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展，激發(fā)教師活力。最直接的變革就是校長和教師的校際交流和崗位流動，但深層次的變革遠(yuǎn)不止于此。

首先，從教師的進(jìn)口來說，全縣義務(wù)教育教師將實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一招聘。縣教育局匯總縣域范圍內(nèi)所有義務(wù)教育學(xué)校的用人需求后，統(tǒng)一發(fā)布招聘信息，統(tǒng)一組織專業(yè)測試，統(tǒng)一組織面試，雙向選擇，擇優(yōu)錄取。這既有助于改變新教師紛紛擠向城鎮(zhèn)學(xué)校的狀況，也有利于分散少數(shù)優(yōu)質(zhì)學(xué)校校領(lǐng)導(dǎo)壟斷少數(shù)優(yōu)質(zhì)學(xué)校教師崗位的權(quán)力。部分試點(diǎn)地區(qū)將優(yōu)秀大學(xué)畢業(yè)生全部充實(shí)到農(nóng)村教學(xué)一線，取得了良好的效果。

其次，從教師的專業(yè)化培訓(xùn)和發(fā)展來說，全縣義務(wù)教育教師將由縣教育局統(tǒng)一安排?？h域范圍內(nèi)的教師都有機(jī)會參加全縣統(tǒng)一的常規(guī)教師培訓(xùn)，獲得標(biāo)準(zhǔn)化的教師培訓(xùn);都有機(jī)會獲得縣教育局統(tǒng)一組織的國際國內(nèi)交流和進(jìn)修學(xué)習(xí)機(jī)會;都有機(jī)會加入縣級名師團(tuán)隊(duì)，在名師的指導(dǎo)下不斷提高專業(yè)化水平。優(yōu)秀教師、優(yōu)課評比、優(yōu)秀學(xué)科帶頭人、各類教師人才選拔也都由全縣統(tǒng)一組織安排，名額在城鄉(xiāng)之間公平分配。這有助于改變過去鄉(xiāng)村學(xué)校教師專業(yè)化培訓(xùn)資源和專業(yè)化發(fā)展機(jī)會匱乏的狀況，從而讓城鄉(xiāng)教師獲得公平發(fā)展的機(jī)會。

再次，從教師資源配置來說，全體校長和教師資源將實(shí)現(xiàn)全縣統(tǒng)一調(diào)配。一些縣出臺關(guān)于縣域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校校長、教師交流輪崗或縣域教育系統(tǒng)支教試點(diǎn)工作實(shí)施方案等政策文件，所有的校長和教師都不再局限在一所固定的學(xué)校任職，優(yōu)質(zhì)教師交流輪崗、優(yōu)秀教師鄉(xiāng)村支教、薄弱學(xué)校教師掛職進(jìn)修都會成為常態(tài)。這有助于打破縣域義務(wù)教育學(xué)校發(fā)展的“馬太效應(yīng)”，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)教師資源的均衡配置和教師整體水平的提高。

最后，從教師的收入保障來說，教師的薪酬福利由全縣統(tǒng)一安排。過去鄉(xiāng)村教師的薪酬福利主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村學(xué)校負(fù)責(zé)，當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政或鄉(xiāng)村學(xué)校自身的財(cái)務(wù)狀況不理想時，就會造成教師工資福利不能及時兌現(xiàn)的情況?，F(xiàn)在，鄉(xiāng)村教師和城鎮(zhèn)教師能夠獲得平等的薪資福利待遇，不僅如此，鄉(xiāng)村教師還能夠獲得一定的補(bǔ)貼，在待遇上優(yōu)于城鎮(zhèn)教師。這有助于提高鄉(xiāng)村教師崗位的吸引力。

教師“縣管校聘”可能出現(xiàn)哪些政策風(fēng)險(xiǎn)？

教師“縣管校聘”是一項(xiàng)經(jīng)過深思熟慮的政策，也積累了部分地區(qū)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。該政策的出臺，不僅有助于義務(wù)教育資源均衡配置，促進(jìn)鄉(xiāng)村學(xué)校發(fā)展;而且有助于構(gòu)建激勵和約束機(jī)制，推動全體義務(wù)教育學(xué)校管理者和教師不斷提高管理水平和教學(xué)水平;還有助于保障教師個人權(quán)益，避免因鄉(xiāng)鎮(zhèn)和學(xué)校因素而導(dǎo)致的教師利益受損。但是，這項(xiàng)新政的全面推開也不可避免地會面臨一些風(fēng)險(xiǎn)。

首先，教師“縣管校聘”政策會面臨既得利益團(tuán)體的阻力。部分校長和教師長期在城鎮(zhèn)義務(wù)教育學(xué)校任職，無論是學(xué)校工作環(huán)境還是城區(qū)生活環(huán)境，都處于“舒適區(qū)”中。城鎮(zhèn)的住房、教育、醫(yī)療等條件非鄉(xiāng)村可比，再加上各種家庭因素，部分人本能地會對向鄉(xiāng)村流動產(chǎn)生抵觸情緒。另外，“縣管校聘”政策也會形成更加激烈的競爭，即便是最邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)村的教師，也有機(jī)會向縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)流動。教師個人業(yè)務(wù)能力不強(qiáng)、依靠社會關(guān)系獲得城鎮(zhèn)學(xué)校崗位的歷史將會一去不返。這部分教師很可能會因?yàn)閾?dān)憂失去城鎮(zhèn)任職機(jī)會而反對新政。

其次，教師“縣管校聘”可能會面臨“正向流動”容易、“逆向流動”困難的窘境。雖然“縣管校聘”有著很好的政策初衷，但是長期以來已經(jīng)形成了城鎮(zhèn)學(xué)校條件優(yōu)越，教師更傾向于向城鎮(zhèn)學(xué)校流動的狀況。“縣管校聘”政策推動城鎮(zhèn)學(xué)校吸納鄉(xiāng)村學(xué)校教師相對容易，而要求城鎮(zhèn)學(xué)校教師流向鄉(xiāng)村學(xué)校則相對困難。現(xiàn)實(shí)中，城鎮(zhèn)教師向鄉(xiāng)村流動時往往會不配合。即便是退無可退，也只愿意“支教”“掛職”，而不愿意前去“任職”。

最后，教師“縣管校聘”可能會因?yàn)橄嚓P(guān)政策不配套而導(dǎo)致在實(shí)際執(zhí)行過程中失效?？h域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展是一項(xiàng)成體系的工作。除了教師“縣管校聘”外，還包括均衡學(xué)校財(cái)政撥款、統(tǒng)一教師編制標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一生均撥款標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一學(xué)校裝備配置標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一義務(wù)教育系統(tǒng)干部選任等舉措。如果在其他配套政策落實(shí)不到位的情況下，單兵推進(jìn)教師“縣管校聘”政策，很有可能導(dǎo)致“老實(shí)人”吃虧，那些比較優(yōu)秀但缺少社會關(guān)系、忠厚老實(shí)的教師容易被流動到鄉(xiāng)村學(xué)校長期扎根，而善于運(yùn)作綢繆的教師，無論其是否優(yōu)秀，都容易留在城鎮(zhèn)學(xué)校。長此以往，這項(xiàng)政策就可能被扭曲。這也是部分“縣管校聘”試點(diǎn)地區(qū)產(chǎn)生較多反對意見的重要原因。

教師“縣管校聘”政策的核心應(yīng)是保障人才合理有序流動

縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展的關(guān)鍵是人力資源的均衡配置?！翱h管校聘”政策鼓勵和引導(dǎo)教師向鄉(xiāng)村流動，以平衡義務(wù)教育的教學(xué)資源，本質(zhì)上是一項(xiàng)扶持鄉(xiāng)村義務(wù)教育學(xué)校發(fā)展的政策。國務(wù)院和教育主管部門提出鼓勵教師到鄉(xiāng)村任教，并為此制定了許多有利的制度方案，鼓勵和引導(dǎo)人才向鄉(xiāng)村學(xué)校輸送。政策執(zhí)行過程中要特別注意做到公開、公平、公正，確保規(guī)范化、制度化、人性化。

首先，縣教育主管部門必須認(rèn)真制定規(guī)范的“縣管校聘”制度。通過制度建設(shè)給全縣義務(wù)教育教師設(shè)定“規(guī)矩”。一是如果沒有特殊的困難，每一位校長和教師都必須在縣域范圍內(nèi)進(jìn)行流動。二是合理確定每年每所學(xué)校流動教師的比例和每位教師在職業(yè)生涯期間的流動次數(shù)。三是制定公開、公平、公正、規(guī)范的義務(wù)教育人才選聘標(biāo)準(zhǔn)和流程，并實(shí)施“縣管校聘”陽光工程，有效規(guī)避其中的尋租和腐敗空間。

其次，要做好“縣管校聘”有關(guān)激勵約束制度的設(shè)計(jì)。不能簡單認(rèn)為促進(jìn)優(yōu)秀教師向鄉(xiāng)村流動純粹是教師的責(zé)任和義務(wù)。校長和教師向鄉(xiāng)村流動必然需要克服大量的困難，他們不僅是縣域義務(wù)教育系統(tǒng)整個盤子中的教育資源，也是一個個活生生的個體，有追求自己生活的權(quán)利，也對各自的家庭和親人承擔(dān)著責(zé)任。所以，縣教育主管部門應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)設(shè)計(jì)好激勵政策。一方面，在教育系統(tǒng)內(nèi)部為教師的職業(yè)生涯發(fā)展提供臺階，并確保校長和教師崗位競聘的公平、公正;另一方面，跨部門協(xié)調(diào)各種“政策禮包”，幫助他們消除顧慮和困難，為鄉(xiāng)村教育振興做貢獻(xiàn)。同時，跟權(quán)利相對應(yīng)，也應(yīng)當(dāng)有相匹配的義務(wù)。教育主管部門應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)合理的約束機(jī)制，避免校長和教師逃避責(zé)任。

最后，“縣管校聘”政策實(shí)施必須充分考慮教師家庭的實(shí)際困難。任何一項(xiàng)政策的推行都應(yīng)當(dāng)是人性化的。從教師發(fā)展的整個生命周期來看，在剛畢業(yè)的職業(yè)生涯起步階段，以及孩子上大學(xué)以后的職業(yè)生涯成熟階段，是校長和教師相對比較方便流動到鄉(xiāng)村去工作的時間點(diǎn)。教育管理部門和學(xué)校要充分考慮每個校長和教師的實(shí)際情況，盡量合理安排，避免流動任職給教師家庭帶來無法承擔(dān)的困難。

教師“縣管校聘”制度是事關(guān)縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展、事關(guān)鄉(xiāng)村教育振興、事關(guān)農(nóng)村小康社會目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵性政策舉措。它打破了校長和教師“終生一?！钡母窬?，致力于讓每一個鄉(xiāng)村孩子都能在義務(wù)教育階段享受跟城里孩子相當(dāng)?shù)幕竟步逃?wù)。每一個縣域政府及其教育主管部門都應(yīng)當(dāng)深刻理解宏觀政策背景，注意相關(guān)具體政策和制度的協(xié)同性，充分關(guān)注師生權(quán)利和利益，將政策落實(shí)到位。

（作者系同濟(jì)大學(xué)教育政策研究中心主任、上海市高校智庫同濟(jì)大學(xué)教育現(xiàn)代化研究中心副主任、副教授）

責(zé)任編輯：周彩麗