丁佩馨

摘要：十九屆四中全會(huì)中明確指出，“堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，近年來(lái)，黃南州積極打造藏區(qū)社會(huì)治理示范區(qū)。不斷推進(jìn)基層治理效果，為人們營(yíng)造規(guī)則意識(shí)，正確引導(dǎo)輿論方向，化解矛盾糾紛，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展。本文分析了黃南州基層社會(huì)治理面臨的困境和挑戰(zhàn)、并提出了基層治理法治化的優(yōu)化對(duì)策。

關(guān)鍵詞：基層治理;群眾自治組織;法治;精準(zhǔn)扶貧

一、黃南州基層治理法治化現(xiàn)實(shí)困境及原因分析

黃南州基層治理法治化的推進(jìn)中，各項(xiàng)任務(wù)的組成決定了法治化進(jìn)程推進(jìn)的效率與存在的問(wèn)題，以黃南州精準(zhǔn)扶貧工作項(xiàng)目為例，在農(nóng)村牧區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)工作中，有相關(guān)的開(kāi)發(fā)條例，確定了扶貧對(duì)象、資金、范圍等內(nèi)容，但由于扶貧工作的開(kāi)展耗時(shí)長(zhǎng)，且實(shí)際工作中面臨著許多復(fù)雜的問(wèn)題，因此想要借助地方性法規(guī)進(jìn)行問(wèn)題的解決成了難題。在法治保障缺乏的狀態(tài)下，僅能夠通過(guò)地方會(huì)議討論與領(lǐng)導(dǎo)決策完成決議，這種背景下的扶貧工作失去了長(zhǎng)期的保障，難以有效體現(xiàn)公平與效率，更難以有效取得最終的現(xiàn)實(shí)目標(biāo)。而精準(zhǔn)扶貧作為基層治理法治化社會(huì)推進(jìn)的一項(xiàng)重要工作，面臨的制度保障問(wèn)題同樣也會(huì)體現(xiàn)在基層治理的其他工作中，這便導(dǎo)致了基層治理法治化推進(jìn)的困難，因此在基層治理法治化進(jìn)程的推進(jìn)與實(shí)現(xiàn)過(guò)程中，更需要重視對(duì)基層矛盾的解決，以科學(xué)有效的法律制度進(jìn)行規(guī)范與約束，從而達(dá)到基層治理精準(zhǔn)化、法治化的目的。

（一）黃南州基層治理法治化困境的產(chǎn)生影響因素

首先，基層治理的立法與基層社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求中存在不平衡?；鶎又卫矸ㄖ位陌l(fā)展離不開(kāi)立法，而立法的根本目的是通過(guò)法律約束實(shí)現(xiàn)規(guī)范化與法治化，這就需要立法相關(guān)內(nèi)容適應(yīng)基層社會(huì)的發(fā)展需求，從需求入手進(jìn)行立法才能夠獲得更多可操作性，若是偏離基層社會(huì)需求，難以有效進(jìn)行法律規(guī)范。其次，基層治理過(guò)程中基層政府行政能力不強(qiáng)。當(dāng)基層政府在執(zhí)行力和依法行政能力與意識(shí)上有所缺乏時(shí)，基層治理法治化的推進(jìn)便會(huì)遇到現(xiàn)實(shí)困境，這是由于基層政府承擔(dān)著基層社會(huì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)、維護(hù)社會(huì)治安穩(wěn)定性等多種職責(zé)，若是在這些工作中缺少了有力的行政手段，依法行政意識(shí)與能力不足，那么一味地追求行政效率與面子工程，必然導(dǎo)致基層政府治理模式的不完善。

（二）黃南州基層治理法治化面臨的矛盾與沖突

就黃南州基層治理法治化進(jìn)程中面臨的多種問(wèn)題的原因進(jìn)行討論，從制度與執(zhí)法等多個(gè)方面可以反映出當(dāng)前在黃南州基層治理中存在的多種問(wèn)題，這些因素影響著基層治理法治化的實(shí)現(xiàn)。而從基層治理法治化面臨的矛盾與沖突來(lái)分析，基層治理中各類(lèi)細(xì)節(jié)的處理還存在較多的不完善，需要針對(duì)性的優(yōu)化解決。

1.基層民眾的需求不同，治理手段與難度也不同。在現(xiàn)代化社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中，基層社會(huì)在制度層面與民眾意識(shí)形態(tài)上都已經(jīng)發(fā)生了較大的變化，民眾的需求不同，基層治理的矛盾便在不斷增加。例如在黃南州精準(zhǔn)扶貧工作中，不同的貧困戶面臨的問(wèn)題不同，民眾的需求情況復(fù)雜，并且受到社會(huì)環(huán)境影響，貧困區(qū)生產(chǎn)方式落后，民眾思想觀念陳舊，這給精準(zhǔn)扶貧工作帶來(lái)許多的壓力，再加上地方基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，交通落后，難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，扶貧工作的進(jìn)行受到了不小的阻礙，在扶貧項(xiàng)目的覆蓋率上也受到了影響。

2.基層黨組織與基層群眾自治組織間的關(guān)系不協(xié)調(diào)。在基層治理進(jìn)程中，基層黨組織與基層群眾自治組織都是促進(jìn)基層治理工作有效性的重要推動(dòng)者，在組織功能上，基層黨組織作為基層各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，有著發(fā)揮黨的作用，貫徹黨的路線方針政策等作用，而基層群眾自治組織負(fù)責(zé)具體的行政事務(wù)，可以將兩者的關(guān)系看為領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的協(xié)調(diào)關(guān)系。這就需要在基層治理過(guò)程中，基層黨組織能夠起到支持與保障作用，保障基層群眾自治組織根據(jù)法律法規(guī)開(kāi)展各項(xiàng)活動(dòng)與工作，從而實(shí)現(xiàn)基層治理法治化。但在當(dāng)前的鄉(xiāng)村治理中，基層黨組織與基層群眾自治組織間的不協(xié)調(diào)情況反映的較為明顯，部分基層干部如村黨支部片面的堅(jiān)持自身領(lǐng)導(dǎo)地位，忽視了居委會(huì)的自治權(quán)利，過(guò)分干涉基層群眾自治組織工作。同時(shí)也存在村委會(huì)等基層群眾自治組織不認(rèn)同黨支部的領(lǐng)導(dǎo)決議，不執(zhí)行、不貫徹黨支部領(lǐng)導(dǎo)等情況。在這些情況背景下，基層黨組織與基層群眾自治組織間的平衡關(guān)系已經(jīng)被打破，實(shí)現(xiàn)基層治理法治化的難度更大，沖突與矛盾也更為明顯。

二、黃南州基層治理法治化的優(yōu)化對(duì)策

（一）應(yīng)加強(qiáng)各項(xiàng)制度的完善性

基層治理中，制度準(zhǔn)則的約束性起到重要作用，制度的制定應(yīng)得到立法的支持，而在基層治理法治化觀念中，立法是十分重要的，從國(guó)家層面到地方層面，制度的執(zhí)行離不開(kāi)法律前期的確定與規(guī)范，只有保證有法可依，權(quán)責(zé)明確，在基層治理過(guò)程中才能夠準(zhǔn)確實(shí)施制度，發(fā)揮制度法則約束性，達(dá)到治理目的。同時(shí)，還需要建立多種機(jī)制，用于化解基層治理中的矛盾問(wèn)題，在黃南州，多民族共同治理是有較大難度的，因此在制度準(zhǔn)則的建立上，需要以多元視角建立多種矛盾解決機(jī)制，才能夠適應(yīng)基層社會(huì)發(fā)展需求與群眾需求，以基層地區(qū)發(fā)展情況為依據(jù)，促進(jìn)基層治理法治化目的實(shí)現(xiàn)。更重要的是，需要從基層法治文化建設(shè)入手，提高基層地區(qū)群眾的法治知識(shí)，以法治文化影響人，促進(jìn)地區(qū)健康發(fā)展。從法治文化建設(shè)入手，建立起宣傳與推廣制度，完善制度準(zhǔn)則，從群眾思想意識(shí)層面上提高法治文化的認(rèn)同性，促進(jìn)基層治理法治化的有效踐行與實(shí)現(xiàn)。

（二）堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與群眾自治間的有機(jī)統(tǒng)一

首先，需要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是基層群眾自治與依法治理的根本保證。黨的基層組織作為黨的主要工作與戰(zhàn)斗力基礎(chǔ)，代表的是基層群眾的利益，也代表著基礎(chǔ)群眾實(shí)現(xiàn)自治的核心力量，基層群眾自治組織的所有工作都離不開(kāi)黨的領(lǐng)導(dǎo)，遵守黨的領(lǐng)導(dǎo)，貫徹黨的方針路線，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下集中群眾意志，以黨的法律制度為自身提供保障。在基層治理中為了能夠達(dá)到這一目標(biāo)，需要在基層大力宣傳黨的領(lǐng)導(dǎo)地位、貫徹黨的核心地位，以法律制度、約束機(jī)制、執(zhí)法機(jī)制等提高基層群眾自治組織對(duì)于自身角色的認(rèn)識(shí)，從而加強(qiáng)基層群眾自主組織對(duì)于黨的領(lǐng)導(dǎo)的正確認(rèn)識(shí)與充分認(rèn)可。其次，基層群眾自治組織應(yīng)充當(dāng)社會(huì)主義民主本質(zhì)要求的角色?；鶎又卫矸ㄖ位?，基層群眾自治組織有其自身重要性，也應(yīng)該貫徹與踐行黨的規(guī)章制度與領(lǐng)導(dǎo)。但也不可忽視，黨的領(lǐng)導(dǎo)就是要領(lǐng)導(dǎo)與支持人民當(dāng)家做主，因此基層群眾自治組織不應(yīng)被局限與被動(dòng)地位，自身踐行黨的宗旨，依法辦事，杜絕基層黨組織的壓迫現(xiàn)象。只有各方維持領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的平衡，才能夠真正在黨的領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)基層治理法治化，而不是相互爭(zhēng)奪，相互批判。

（三）基層法治型黨組織、政府與社會(huì)一體化建設(shè)

首先，在建設(shè)基層法治型黨組織時(shí)，任何組織與個(gè)人不應(yīng)享有超越憲法與法律的特殊權(quán)利。在基層治理法治化進(jìn)程中，需要認(rèn)識(shí)到建設(shè)法治政黨就必須協(xié)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律，實(shí)現(xiàn)二者的有機(jī)統(tǒng)一，這樣才能夠保證基層法治型黨組織的建設(shè)能夠切實(shí)推動(dòng)基層治理法治化目的，并且在基層治理過(guò)程中，基層黨組織聯(lián)系著基層群眾，支持群眾自治是良好的治理方式，只有保障每一個(gè)基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)都有法可依，才能夠?yàn)榛鶎又卫矸ㄖ位峁┍Ｕ希瑥亩⒖茖W(xué)的基層黨內(nèi)制度與體系，形成有效的基層治理模式。其次，在基層法治政府的建設(shè)中，需要依法行政、民族決策、公正執(zhí)法，建設(shè)基層責(zé)任型政府。這是基層法治政府建設(shè)的基礎(chǔ)準(zhǔn)則，也是根本要求，只有基層政府在行使權(quán)力時(shí)遵守職權(quán)與職責(zé)，建立群眾參與、合法性審查的決策程序，按照權(quán)責(zé)一致要求形成責(zé)任體系，才能夠真正發(fā)揮基層法治政府的建設(shè)優(yōu)勢(shì)，樹(shù)立責(zé)任型政府、法治型政府的良好形象，從而實(shí)現(xiàn)基層治理法治化。這也需要基層人大發(fā)揮重要的監(jiān)督作用，不斷提高基層干部的工作素質(zhì)與能力，促進(jìn)基層政府決策的民主性與科學(xué)性。最后，建立基層法治社會(huì)時(shí)，應(yīng)協(xié)調(diào)基層政府與基層群眾自治組織間關(guān)系，提高群眾自治組織能力。只有維持基層政府與基層群眾自治組織間和諧穩(wěn)定的關(guān)系，才能夠更好地推行基層政權(quán)權(quán)力與責(zé)任明確區(qū)分的制度準(zhǔn)則，從而進(jìn)一步完善基層群眾自治組織的自治體系，以基層群眾為主體，進(jìn)一步約束基層群眾的意識(shí)與行為，并調(diào)動(dòng)基層群眾干部的執(zhí)法、監(jiān)督積極性，促進(jìn)基層治理法治化有效推進(jìn)與實(shí)現(xiàn)。

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