林凱

【摘? 要】在與舉報(bào)相關(guān)的行政案件中，申訴舉報(bào)人的行政訴訟主體資格判定通常是重中之重。對(duì)77號(hào)案例進(jìn)行分析可以看到，最高院對(duì)舉報(bào)人的原告資格判定使用了“是否侵害其自身合法權(quán)益”為標(biāo)準(zhǔn)，而沒(méi)有從舉報(bào)人與答復(fù)行為之間“利害關(guān)系”的角度進(jìn)行論證。結(jié)合17年劉廣明行政復(fù)議案中我國(guó)法院首次援引德國(guó)法上的主觀公權(quán)利和保護(hù)規(guī)范理論來(lái)解釋作為原告資格基準(zhǔn)的“利害關(guān)系”，我國(guó)在原告資格的判定問(wèn)題上開(kāi)始發(fā)生重要轉(zhuǎn)向。相較此前的“不利影響”標(biāo)準(zhǔn)，這項(xiàng)理論的納入會(huì)在很大程度上提升我們對(duì)于舉報(bào)原告資格問(wèn)題的思考，“私益”和“公益”的區(qū)分在此不再是衡定舉報(bào)人是否具有原告資格的基準(zhǔn)，同時(shí)即使是為維護(hù)私益而投訴舉報(bào)，法院也不再概觀地確認(rèn)舉報(bào)人的原告資格。隨著司法實(shí)踐的積累，本文也是試著對(duì)完善保護(hù)規(guī)范理論的適用標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行探討。

【關(guān)鍵詞】舉報(bào)投訴人;利害關(guān)系;保護(hù)規(guī)范理論

一、問(wèn)題的提出

舉報(bào)作為一項(xiàng)法律制度，是人民制約公權(quán)力的一種重要手段。隨著舉報(bào)成為公眾參與行政管理的重要途徑，行政機(jī)關(guān)所接受的舉報(bào)數(shù)量不斷攀升。1不可避免的是，實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)對(duì)舉報(bào)未予答復(fù)、拖延答復(fù)或者答復(fù)內(nèi)容不符合要求等情形逐漸出現(xiàn)，舉報(bào)人對(duì)此提起的行政訴訟也成為一類(lèi)新型的行政案件并在實(shí)踐中快速增長(zhǎng)。2一般而言，此類(lèi)行政訴訟案件中證明舉報(bào)人是否具有原告資格乃是核心爭(zhēng)議。舉報(bào)人的自身利益受到損害時(shí)，并不當(dāng)然的具有行政訴訟原告資格?！吨腥A人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十五條規(guī)定，行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。但我們?cè)诖诵枰獏^(qū)分該利益受損是否從屬于公法上的厲害關(guān)系，我們所討論的合法利益不應(yīng)包括反射利益。77號(hào)指導(dǎo)案例關(guān)于原告資格的論證從侵害其自身的合法權(quán)益就直接推導(dǎo)出具有法律上的利害關(guān)系，不免有證明邏輯不嚴(yán)密之嫌。本文擬通過(guò)對(duì)本案的研讀，引入保護(hù)規(guī)范理論對(duì)之加以分析，嘗試論證將保護(hù)規(guī)范理論納入舉報(bào)人原告資格判定是否適合以及該如何更好的在司法實(shí)踐中適用該理論。

二、法院裁判思路分析

基本案情此處略過(guò)不表，法院的生效裁判首先對(duì)物價(jià)局的答復(fù)行為是否可訴進(jìn)行了正反兩方面的論證。原告作為舉報(bào)人是否具有原告資格作為該案爭(zhēng)點(diǎn)之一，法院在裁判理由第二段進(jìn)行了闡釋。關(guān)于羅的原告資格問(wèn)題，法院認(rèn)為：“本案中，羅镕容雖然要求吉安市物價(jià)局‘依法查處并沒(méi)收所有電信用戶首次辦理手機(jī)卡被收取的卡費(fèi)，但仍是基于認(rèn)為吉安電信公司收取卡費(fèi)行為侵害其自身合法權(quán)益，向吉安市物價(jià)局進(jìn)行舉報(bào)，并持有收取費(fèi)用的發(fā)票作為證據(jù)。因此，羅镕榮與舉報(bào)處理行為具有法律上的利害關(guān)系，具有行政訴訟原告主體資格，依法可以提起行政訴訟?！贝颂幏ㄔ菏状蚊鞔_“舉報(bào)人就其自身合法權(quán)益受侵害向行政機(jī)關(guān)舉報(bào)的，與行政機(jī)關(guān)的舉報(bào)處理行為具有法律上的利害關(guān)系，具備行政訴訟原告資格”。3

原告作為舉報(bào)人是否具有原告資格作為該案爭(zhēng)點(diǎn)之一，法院在裁判理由第二段進(jìn)行了闡釋。關(guān)于羅的原告資格問(wèn)題，法院認(rèn)為：“本案中，羅镕容雖然要求吉安市物價(jià)局‘依法查處并沒(méi)收所有電信用戶首次辦理手機(jī)卡被收取的卡費(fèi)，但仍是基于認(rèn)為吉安電信公司收取卡費(fèi)行為侵害其自身合法權(quán)益，向吉安市物價(jià)局進(jìn)行舉報(bào)，并持有收取費(fèi)用的發(fā)票作為證據(jù)。因此，羅镕榮與舉報(bào)處理行為具有法律上的利害關(guān)系，具有行政訴訟原告主體資格，依法可以提起行政訴訟?！贝颂幏ㄔ菏状蚊鞔_“舉報(bào)人就其自身合法權(quán)益受侵害向行政機(jī)關(guān)舉報(bào)的，與行政機(jī)關(guān)的舉報(bào)處理行為具有法律上的利害關(guān)系，具備行政訴訟原告資格”。4

法院證明從羅的舉報(bào)是基于“侵害其自身合法權(quán)益”以及權(quán)益影響與舉報(bào)行為具有因果關(guān)系，直接推出羅與舉報(bào)處理行為具有法律上的利害關(guān)系進(jìn)而具有原告資格，筆者認(rèn)為法官審理的重點(diǎn)應(yīng)該在于對(duì)“有利害關(guān)系”的投訴人訴請(qǐng)的“自身合法權(quán)益”的判斷，過(guò)程論證稍顯不足。

最后法院進(jìn)行了合法性審查?！秲r(jià)格違法行為舉報(bào)規(guī)定》第十四條規(guī)定：“舉報(bào)辦結(jié)后，舉報(bào)人要求答復(fù)且有聯(lián)系方式的，價(jià)格主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)在辦結(jié)后五個(gè)工作日內(nèi)將辦理結(jié)果以書(shū)面或者口頭方式告知舉報(bào)人?！备鶕?jù)該羈束性規(guī)定，沒(méi)有裁量余地的證明了物價(jià)局的答復(fù)不具有合法性，應(yīng)予以改正。

三、我國(guó)行政訴訟原告資格的變遷

17年劉廣明案后保護(hù)規(guī)范理論大行其道，筆者認(rèn)為就77號(hào)指導(dǎo)案例可否適用保護(hù)規(guī)范理論還需論證。研究原告資格首先要了解其在我國(guó)的歷史嬗變，總結(jié)而言我國(guó)行政訴訟原告資格標(biāo)準(zhǔn)由“直接利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)、“法律上的利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展至今天的“利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)，法院對(duì)其進(jìn)行適用也呈現(xiàn)出不斷擴(kuò)張的傾向。

（一）直接利害關(guān)系階段

賦予受到非法行政行為直接侵害的相對(duì)人以原告資格，既可以對(duì)相對(duì)人的權(quán)利予以救濟(jì)，也制約了行政主體的權(quán)力濫用。行政主體作為公共利益的維護(hù)者，經(jīng)法律授權(quán)獲得以積極主動(dòng)的方式對(duì)行政相對(duì)人的利益進(jìn)行合法損益的資格。5

事實(shí)上，在我國(guó)1990年《行政訴訟法》實(shí)施之前，行政主體對(duì)公民和組織的侵害

主要通過(guò)民事訴訟來(lái)進(jìn)行，原告資格也主要是行政行為的相對(duì)人。盡管1990年的《行

政訴訟法》規(guī)定了較為模糊和寬松的原告資格，但直至2000年《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》發(fā)布之前，學(xué)術(shù)界依然存在著原告僅限于行政相對(duì)人的看法，司法實(shí)踐則更是如此6。

（二）法律上的利害關(guān)系階段

這里的利害關(guān)系包括了法律上的利害關(guān)系與事實(shí)上的利害關(guān)系。隨著司法實(shí)踐的不斷發(fā)展，法院對(duì)利害關(guān)系人的解釋將越來(lái)越傾向于寬松，這也是一個(gè)世界性趨勢(shì)。7有損害必有救濟(jì)，受損害者即應(yīng)享有申請(qǐng)救濟(jì)的權(quán)利和資格。8??? 2000年最高人民法院對(duì)這一問(wèn)題作出的司法解釋是我國(guó)行政訴訟原告從行政相對(duì)人向法律上利害關(guān)系人發(fā)展的標(biāo)志。該司法解釋指出，“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的行政相關(guān)人，對(duì)該行為不服的，可以提起行政訴訟”，具有原告資格。人民法院于是逐步賦予法律上利害關(guān)系人的起訴資格，而不是僅作為第三人參加訴訟。9

然而何為法律上的利害關(guān)系，理論界和實(shí)務(wù)界并沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，主要有對(duì)法律上利害關(guān)系的廣義理解和狹義理解兩類(lèi)。2014年修改后的我國(guó)《行政訴訟法》把對(duì)原告的界定從“法律上利害關(guān)系”改為“利害關(guān)系”，實(shí)際是采納了廣義的法律上利害關(guān)系的觀點(diǎn).

（三）利害關(guān)系階段

該階段可以分為前后兩個(gè)小階段，前一階段是17年劉廣明案之前，司法審判對(duì)于“利害關(guān)系”的一直都是“不利影響”或是“實(shí)際影響”的傳統(tǒng)利害關(guān)系階段。趙宏教授認(rèn)為這樣的界定標(biāo)準(zhǔn)“對(duì)于我們識(shí)別何種權(quán)益受到影響始能起訴，以及影響程度如何決定‘權(quán)利的邊界和射程而言，幾乎沒(méi)有太多助益，更不用說(shuō)在原告資格問(wèn)題上為審判實(shí)踐提供清晰的思考框架和穩(wěn)定的判定步驟。”10后一階段就是劉案后，不再只關(guān)注個(gè)人權(quán)益“是否受到損害”或者“是否有受到損害的現(xiàn)實(shí)可能性”，而是著重考察其是否存在行政實(shí)體法上的主觀公權(quán)利新階段。在這個(gè)新階段將行政訴訟的原告資格界定為主觀公權(quán)利，并將其判定方法回溯至保護(hù)規(guī)范理論。這一基準(zhǔn)的納入不僅使我國(guó)行政訴訟原告資格的判定有了清晰的思考步驟，也使對(duì)原告權(quán)益的保障擺脫了訴訟法明確列舉的桎梏，而轉(zhuǎn)向?qū)φQ定所涉及的客觀法規(guī)范的保護(hù)意旨的解釋。11我國(guó)學(xué)界迄今都未形成獲得普遍確信有關(guān)“利害關(guān)系”的詮釋和分析框架，似乎得益于這個(gè)德國(guó)行政法學(xué)基礎(chǔ)概念的引入而有了解決的曙光。法院開(kāi)始大量援引“保護(hù)規(guī)范理論”來(lái)闡釋原告資格，或是借助與保護(hù)規(guī)范理論密切關(guān)聯(lián)的主觀權(quán)利、反射利益等概念來(lái)框定和厘清作為原告資格基準(zhǔn)的“利害關(guān)系”。就筆者看來(lái)在主觀公權(quán)力或者說(shuō)保護(hù)規(guī)范理論的支撐下，對(duì)77號(hào)指導(dǎo)案例的分析也會(huì)更加令人信服。

四、保護(hù)規(guī)范理論的適用

在劉廣明案納入保護(hù)規(guī)范理論后，對(duì)于“利害關(guān)系”的判斷思路和步驟發(fā)生重要轉(zhuǎn)向。由此，將“受影響權(quán)益應(yīng)受司法保護(hù)”轉(zhuǎn)向被訴行政行為所涉及的實(shí)體法規(guī)范整體的思路，打破了傳統(tǒng)行政審判中有關(guān)“原告主張權(quán)益應(yīng)屬訴訟法明確列舉”的傳統(tǒng)認(rèn)知，使中國(guó)行政訴訟所保護(hù)的原告權(quán)益不再拘泥于訴訟法的明確列舉，或是法院在個(gè)案裁判中的逐步推進(jìn)，具有相當(dāng)?shù)姆e極意義。12李年清博士也認(rèn)為，保護(hù)規(guī)范理論的引入意義重大，有利于平衡權(quán)利保障與遏制訴權(quán)濫用，明確司法分工，提高審判效率，兼顧提高行政效率和保障行政責(zé)任。13

對(duì)上述將保護(hù)規(guī)范理論適用于舉報(bào)人原告資格的做法，也有學(xué)者持消極意見(jiàn)。成協(xié)中教授認(rèn)為引入“不僅難以實(shí)現(xiàn)利害關(guān)系判定客觀化的預(yù)期目標(biāo)，更會(huì)導(dǎo)致憲法賦予行政訴訟的權(quán)力監(jiān)督和權(quán)利保障的雙重功能?chē)?yán)重萎縮。”14他提煉出保護(hù)規(guī)范理論適用的一個(gè)潛在邏輯是個(gè)人只能基于救濟(jì)自身主觀權(quán)利之目的而請(qǐng)求司法權(quán)的介入，并認(rèn)為這樣的個(gè)人主義與個(gè)人在我國(guó)公法上的法權(quán)地位并不吻合。何天文認(rèn)為，“在原告資格的利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)中運(yùn)用保護(hù)規(guī)范理論所要解決的問(wèn)題是起訴人訴請(qǐng)保護(hù)的權(quán)益是否為受法律保護(hù)的權(quán)利或利益，而非被訴行政行為所涉法律規(guī)范保護(hù)何種利益的問(wèn)題——這兩個(gè)問(wèn)題的側(cè)重點(diǎn)并不相同?！?5持反對(duì)意見(jiàn)的學(xué)者普遍認(rèn)為保護(hù)規(guī)范理論在我國(guó)的引入存在較大的邏輯斷裂和價(jià)值張力，理論和制度儲(chǔ)備都不完備，且相關(guān)的制度背景也不同，以此作為批判的根據(jù)。

筆者認(rèn)為，我國(guó)在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)將“利害關(guān)系”等同于“不利影響”，但“利害關(guān)系”與“不利影響”幾乎是同義置換，有關(guān)“不利影響”的討論最后大多將問(wèn)題凝結(jié)為，“當(dāng)事人的權(quán)益是否受到損害或是有受到損害的現(xiàn)實(shí)可能性”，以及“當(dāng)事人的權(quán)益與行政行為之間是否有因果關(guān)系”16，這樣的解讀對(duì)于我們識(shí)別在何種程度上、種類(lèi)上權(quán)益受影響達(dá)才到了起訴標(biāo)準(zhǔn)并無(wú)太大的助益，沒(méi)有一個(gè)在審判實(shí)踐中能夠提供穩(wěn)定的判定步驟亦或是清晰的思考體系，存在一些弊端的同時(shí)不可否認(rèn)其積極作用。這樣的外國(guó)制度的照搬確實(shí)有可能在我國(guó)“水土不服、營(yíng)養(yǎng)不良”，筆者同時(shí)觀察到朱芒教授在引入保護(hù)規(guī)范理論時(shí)更有指導(dǎo)性的做法，一方面其梳理了日本最高法院判例中的保護(hù)規(guī)范理論，一方面對(duì)是否導(dǎo)入持保留意見(jiàn)。17同時(shí)對(duì)保護(hù)規(guī)范理論的引入可能造成的不良后果予以警惕，并制定香瓜的機(jī)制防止這類(lèi)情況的出現(xiàn)。我們必須認(rèn)識(shí)到一點(diǎn)，即保護(hù)規(guī)范理論在德國(guó)自提出已有百年歷史，作為德國(guó)現(xiàn)代公法中的一項(xiàng)核心教義，并不是從來(lái)一成不變的，而是不斷在根據(jù)新的理論新的實(shí)踐調(diào)整自身，甚至“一度與德國(guó)公法告別”，但最終仍然愈久彌新的存活并蓬勃發(fā)展。作為一個(gè)活著的概念，我們?cè)诮梃b的同時(shí)亦可不斷的將之與我國(guó)公法的理論與實(shí)踐相結(jié)合的改造融合，最終使之能夠更好的作為我國(guó)行政法的基礎(chǔ)概念而服務(wù)。

參考文獻(xiàn)：

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[2]參見(jiàn)《2016年全省行政復(fù)議、行政應(yīng)訴案件統(tǒng)計(jì)分析報(bào)告》，http：//sxzffz.Gov.cn/，2020年7月30日訪問(wèn)。

[3]參見(jiàn)：劉廣明與張家港市人民政府再審行政裁定書(shū)，（2017）最高法行申169號(hào)

[4]參見(jiàn)：（2016）最高法行申2560號(hào)行政裁定.

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[9]參見(jiàn)《中國(guó)行政審判指導(dǎo)案例》（第一卷），最高人民法院行政庭編輯，登載了王念仁等訴福建省福鼎市人民政府土地登記案，法院認(rèn)為公民、法人和其他組織認(rèn)為其合法權(quán)益受到行政行為的潛在影響，可以作為原告提起行政訴訟。

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[13]參見(jiàn)李年清：《主觀公權(quán)利、保護(hù)規(guī)范理論與行政訴訟中原告資格的判定———基于（2017）最高法行申169號(hào)劉廣明案的分析》，載《法律適用》2019年第2期，第46-57頁(yè)。

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（作者單位：上海師范大學(xué)）