陳力

摘 要：利害關(guān)系在行政訴訟中應(yīng)與民事訴訟有所區(qū)別，其對權(quán)利的保護應(yīng)突破法律上利益的限制;而環(huán)境行政公益訴訟中的利害關(guān)系應(yīng)受行政訴訟受案范圍、行政機關(guān)執(zhí)法水平、民眾環(huán)境觀念的影響;就目前而言，出于公益訴訟的特殊性和檢察機關(guān)在行政公益訴訟的壟斷地位，對利害關(guān)系的限定已無必要。

關(guān)鍵詞：利害關(guān)系;行政公益訴訟;檢察機關(guān)

中圖分類號：D925.3;D922.68文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）02-0244-01

一、行政訴訟中的利害關(guān)系

權(quán)利是法律中最重要的構(gòu)成要素，法律不僅是客觀秩序的規(guī)范而且賦予人民特定權(quán)利，亦即只須符合法定要件，可享受特定利益。但是我們需要考慮的是，將權(quán)利視為行政訴訟法唯一核心是否妥當(dāng)？

首先，我們應(yīng)該肯定對私人權(quán)利的救濟應(yīng)是行政訴訟的核心目的。傳統(tǒng)的行政訴訟以維護當(dāng)事人主觀權(quán)利為主要目的，此做法源于大陸法系行政訴訟法由私法演變而來，而實體私法以權(quán)利概念為構(gòu)成單位。我們可以區(qū)分看待權(quán)利保護和糾紛解決，兩者雖有聯(lián)系，卻也無法掩蓋私法訴訟目的上的對立。此兩種目的的對立在私法層面尚可兼容，但涉及到公法層面，由于糾紛是發(fā)生在國家與私人之間，而國家具有單方面終結(jié)糾紛的能力，單從糾紛解決的目的來講，設(shè)置訴訟是沒有必要的。因此，設(shè)置行政訴訟的主要目的是基于私人的權(quán)利救濟保護，這便說明了以訴訟制度解決糾紛的目的在公法層面應(yīng)該是私人救濟要求的一種形式。也正因如此，法院作為施以救濟的機關(guān)，應(yīng)當(dāng)明確行政機關(guān)具有獨立的地位，方可滿足上述救濟程序的要求。

但是，我們需要注意的是行政訴訟法除以行政訴訟救濟私人權(quán)利外，還包括了行政機關(guān)應(yīng)廣泛的受到法的約束。這種法的約束應(yīng)視為行政機關(guān)實行非法律所規(guī)定的行政裁量行為的一種承諾，如官員資質(zhì)的認定，組織上下級權(quán)限職能的劃分。也正是因為行政行為受到了廣泛的法的約束，諸如在受案范圍，管轄等訴訟條款方面，行政訴訟法才會與民事訴訟法有所區(qū)別。從另一個角度說明，大陸法系行政訴訟法學(xué)者根據(jù)行政訴訟目的的不同而對行政訴訟類型所進行的學(xué)理劃分，將訴訟類型劃分為主觀訴訟和客觀訴訟，前者以維護主觀權(quán)利為目的，后者以維護客觀法秩序為目的。在這里對行政機關(guān)受法約束的屬性而言，也無疑符合維護客觀法秩序的要求。因此，從對行政機關(guān)受法的約束角度來講，行政訴訟法才具有了突破民事訴訟中“法律上的利益”限制的可能。

二、環(huán)境行政公益訴訟中利害關(guān)系的考量因素

但是，具體到環(huán)境公益訴訟，訴訟制度所承認的利益的限度又在哪里？筆者以為，除法學(xué)理論外，還需要考量國家行政訴訟受案范圍、行政機關(guān)執(zhí)法水平、民眾環(huán)境觀念。從理論上來講，凡屬國家公民皆有權(quán)提起行政訴訟，但無限制訴訟必導(dǎo)致行政權(quán)運行的步履維艱和司法資源的大量浪費，故需對公民權(quán)利進行限制。

首先，我國現(xiàn)今采取“概括式肯定+列舉式肯定+列舉式否定”這種確定行政訴訟范圍的方式，在此種情形下，就概括式肯定方面，參照行政訴訟法第二條：“公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！边@里便將對公民和法人權(quán)利的保護是限定在合法權(quán)益的范圍內(nèi)。

其次，我國行政機關(guān)的執(zhí)法水平由結(jié)果而言不能說不高，但往往欠缺規(guī)范，存在選擇執(zhí)法，多頭執(zhí)法等現(xiàn)象。就環(huán)境領(lǐng)域而言，行政機關(guān)因受制科學(xué)技術(shù)手段和復(fù)雜的行政組織結(jié)構(gòu)，對環(huán)境領(lǐng)域的行政管理往往著重于表面治理，對于企業(yè)環(huán)境污染靠簡單關(guān)停企業(yè)為主要治理手段，諸多環(huán)境問題最終是依靠地方黨委決定而解決。

最后，我國民眾環(huán)境觀念并未能與我國經(jīng)濟發(fā)展完全同步。精神文明的建設(shè)落后于物質(zhì)文明建設(shè)是歷史的必然現(xiàn)象，而民眾的環(huán)境觀念恰恰屬于精神文明，這在我國的經(jīng)濟發(fā)展過程中是不可避免的。也因此，環(huán)境行政公益訴訟中的利害關(guān)系如果毫無限制，對于普通民眾的觀念也是一巨大的沖擊。

三、環(huán)境行政公益訴訟中利害關(guān)系的規(guī)則設(shè)置

但是，環(huán)境行政公益訴訟畢竟屬于公益訴訟，且根據(jù)2018年3月2日，《兩高關(guān)于檢察公益訴訟適用法律問題的司法解釋》，該解釋明確了檢察機關(guān)提起公益訴訟的訴訟資格，其中第四條規(guī)定：人民檢察院以公益訴訟起訴人身份提起公益訴訟。將環(huán)境行政公益訴訟的起訴資格僅賦予檢察機關(guān)，也即是說，國家已從另一層面對行政公益訴訟做出限制。在此種情況下，上文提及的行政權(quán)運行的困境和司法資源的浪費將很難出現(xiàn)。如果出于對行政權(quán)的保護，我們最需要擔(dān)心的，檢察機關(guān)作為司法機關(guān)或法律監(jiān)督者的身份對于行政機關(guān)行政行為的介入。但從目前的狀況來看，我國檢察機關(guān)面對環(huán)境行政管理機關(guān)無論是從環(huán)境檢測手段還是人員配置方面都不具備優(yōu)勢。取消對行政公益訴訟中對利害關(guān)系的限定，就行政權(quán)的運行而言是可以承受的。

因此，對于利害關(guān)系應(yīng)突破私法上直接利害關(guān)系的限制，方能符合行政公益訴訟的本義。

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