高艷 陳惠迎

[摘 要]在地方政府性債務(wù)的治理中，隱性債務(wù)因其增長迅速、規(guī)模不清和風(fēng)險(xiǎn)不確定，成為未來債務(wù)治理的重點(diǎn)和難點(diǎn)。隱性債務(wù)挾裹主體眾多，關(guān)聯(lián)利益甚廣，因此，基于共同體視角，明確治理主體，有利于化解風(fēng)險(xiǎn)。在隱性債務(wù)生產(chǎn)階段，因利而合的共同體大肆攫取利益導(dǎo)致隱性債務(wù)激增;在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)凸顯階段，利益共同體的本能選擇不是“安危與共”，而是“大難臨頭各自?！?。但債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的“飛去來器效應(yīng)”和群體性焦慮，將促使利益共同體走向命運(yùn)共同體。命運(yùn)共同體既是利益共同體，更是治理共同體。在隱性債務(wù)治理階段，共同體應(yīng)形成“共生”意識(shí)、采取“共治”行動(dòng)、構(gòu)筑“共擔(dān)”保障，實(shí)現(xiàn)有效共治。

[關(guān)鍵詞]隱性債務(wù);風(fēng)險(xiǎn);利益共同體;命運(yùn)共同體;合作治理

[中圖分類號]F812.5[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號]1673-0461（2020）01-0034-07

隱性債務(wù)是相對于顯性債務(wù)而言的。世界銀行經(jīng)濟(jì)學(xué)家漢娜認(rèn)為，顯性債務(wù)是指被法律或合同所確認(rèn)的、在債務(wù)到期時(shí)政府應(yīng)予以償還的債務(wù);隱性債務(wù)則非法律意義上的政府債務(wù)，而是建立在公眾利益或者政治壓力等基礎(chǔ)上的政府道義負(fù)擔(dān)。[1] “隱性債務(wù)更多地體現(xiàn)了政府對社會(huì)的責(zé)任和義務(wù)，涉及政府職能的界定?！盵2]

2015年，新《預(yù)算法》正式實(shí)施，賦予了地方政府合法發(fā)債的權(quán)利，地方政府性債務(wù)治理進(jìn)入分水嶺。通過清理甄別，政府承擔(dān)償還責(zé)任的債務(wù)計(jì)入地方政府債務(wù)，通過發(fā)行政府債券逐步置換存量債務(wù)，“債務(wù)置換延長債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，可以緩解宏觀因素造成的債務(wù)累積，提高債務(wù)的可持續(xù)性”，[3]顯性債務(wù)①得到有效管控。因中央對債券發(fā)行實(shí)施限額管理，為滿足地方建設(shè)資金，地方政府通過PPP項(xiàng)目、政府購買服務(wù)和城投債等方式擴(kuò)大融資，隱性債務(wù)②在暗處急劇擴(kuò)張。至此，“地方政府性債務(wù)的透明度就如一座冰山，水面上的是顯性債務(wù)，而水面下的就是隱性債務(wù)”。[4]隨著數(shù)量的膨脹和規(guī)模的隱蔽，③隱性債務(wù)挾裹眾多主體，風(fēng)險(xiǎn)愈發(fā)難以預(yù)測和控制，成為債務(wù)治理的重點(diǎn)和難點(diǎn)。2017年7月24日，中央政治局會(huì)議首次提出“地方政府隱性債務(wù)”說法，并要求“堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量”。隨后，中央政府出臺(tái)了一系列治理地方政府非法融資和隱性債務(wù)的相關(guān)政策，④試圖精準(zhǔn)管控該風(fēng)險(xiǎn)。但隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是眾多主體參與的人為性風(fēng)險(xiǎn)，理應(yīng)要求所有主體“日益形成利益交融、安危與共的利益共同體和命運(yùn)共同體”，[5]共同合作治理債務(wù)，化解風(fēng)險(xiǎn)。那么我國地方政府隱性債務(wù)的相關(guān)主體是否如此呢？本研究基于主體視角，從債務(wù)三個(gè)階段入手，試圖回答三個(gè)問題：一是在隱性債務(wù)生產(chǎn)階段，哪些主體基于什么利益推動(dòng)隱性債務(wù)激增？二是在隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)凸顯階段，因利而合的共同體是因險(xiǎn)而分還是風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)？三是在隱性債務(wù)治理階段，利益共同體是否可以凝聚為命運(yùn)共同體并實(shí)現(xiàn)安危與共、精誠合作？

一、利益共同體：地方政府隱性債務(wù)的激增

隱性債務(wù)的舉借主體往往不是地方政府，它是地方政府融資平臺(tái)公司（簡稱平臺(tái)）、國有企事業(yè)單位等舉債主體通過PPP項(xiàng)目、政府購買服務(wù)、政府投資基金、城投債、平臺(tái)貸款、融資租賃和其他非標(biāo)融資方式等“馬甲”進(jìn)行融資形成的債務(wù)。根據(jù)舉債（融資）、用債（投資）和償債過程可以得出，地方政府、平臺(tái)為主的舉債主體、金融機(jī)構(gòu)、中央政府和地方公眾是隱性債務(wù)的五大主體，這些主體基于各自利益需求，通過投融資的債務(wù)生產(chǎn)過程，實(shí)現(xiàn)差異化的利益目標(biāo)，最終成為利益交融的共同體。

（一）政治利益主導(dǎo)驅(qū)動(dòng)

中央政府的目標(biāo)是通過發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提供滿足公眾需要的社會(huì)福利，以獲取政治支持、實(shí)現(xiàn)政治穩(wěn)定。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，中央政府用“標(biāo)尺”競爭取代了對地方政府的政治說教，[6]引進(jìn)“晉升錦標(biāo)賽”，[7]通過實(shí)施財(cái)政分權(quán)化改革，財(cái)權(quán)上收、事權(quán)下放?！爸袊椒謾?quán)導(dǎo)致的地方政府投資沖動(dòng)與地方官員普遍具有‘向上走的晉升激勵(lì)相結(jié)合，強(qiáng)化了地方政府基于自身利益的無序競爭?！盵8]對于地方政府來說，如何在地方競爭中勝出？對地方官員來說，如何在晉升錦標(biāo)賽中脫穎而出？這兩個(gè)政治訴求是地方政府尤其是地方官員的重要利益訴求，也是債務(wù)融資的核心驅(qū)動(dòng)力。一方面，通過債務(wù)融資進(jìn)行公共投資以拉動(dòng) GDP 增長，有利于地方官員在政績競賽中獲得政治上的晉升。在“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”主導(dǎo)下，中央政府將地方經(jīng)濟(jì)增長情況作為考核地方政績的主要指標(biāo)。在投資拉動(dòng)型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式下，地方官員為了在有限的任期內(nèi)向上級展現(xiàn)政績，把債務(wù)融資資金投入到市政建設(shè)、交通運(yùn)輸、土地收儲(chǔ)和保障房建設(shè)等公共產(chǎn)品的生產(chǎn)當(dāng)中，這些建設(shè)項(xiàng)目往往處于國民經(jīng)濟(jì)上游產(chǎn)業(yè)，會(huì)產(chǎn)生一系列的乘數(shù)效應(yīng)，為地方創(chuàng)造了良好的投資環(huán)境，進(jìn)一步拉動(dòng)了本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長。另一方面，地方政府通過債務(wù)融資向當(dāng)?shù)毓娞峁┑胤叫怨伯a(chǎn)品，并借此為公眾提供就業(yè)機(jī)會(huì)、增加公眾的實(shí)際收入等，獲得當(dāng)?shù)毓姷暮酶泻秃迷u，從而爭取在中央（上級）政府那里得到親民善治的好印象，進(jìn)而獲得包括政治晉升和經(jīng)濟(jì)報(bào)酬在內(nèi)的個(gè)人利益。地方政府舉債融資的直接目的不論是為當(dāng)?shù)毓娞峁┕伯a(chǎn)品，還是通過投資拉動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，其間接目的都是為了拉動(dòng)政績，獲取政治資本，謀求連任或晉升機(jī)會(huì)，最終目的都服務(wù)于中央政府的政治目標(biāo)，客觀上做大做強(qiáng)了中央政府的實(shí)力和底氣。

（二）經(jīng)濟(jì)利益輔助推動(dòng)

地方政府通過債務(wù)籌措資金進(jìn)行公共投資，既有自己的經(jīng)濟(jì)收益，也有利于履行中央政府賦予的經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能。首先是隱性債務(wù)部分資金投向交通運(yùn)輸、土地收儲(chǔ)和市政建設(shè)等經(jīng)營性和準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目，獲取了不菲收益。其次是資產(chǎn)增值。隱性債務(wù)投融資搞活了地方資產(chǎn)，促進(jìn)資產(chǎn)增值，尤其是建設(shè)和完善基礎(chǔ)設(shè)施促進(jìn)了地方土地大幅升值，土地財(cái)政成為許多地方收入的主要來源。最后是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，這是地方政府的主要經(jīng)濟(jì)目的。投資基礎(chǔ)設(shè)施改善了地方市政設(shè)施和投資環(huán)境，投資公共教育和公共衛(wèi)生促進(jìn)人力資本累積，這些都將降低私人投資成本，提升私人投資收益率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。作為地方政府投融資的工具，平臺(tái)為主的舉債主體是為地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能服務(wù)的。它們既扮演著地方政府“錢袋子”的微觀角色，又承擔(dān)著促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保障經(jīng)濟(jì)安全的具體責(zé)任。它們參與舉債，既是存在價(jià)值使然，也是自身經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)。通過舉債投資，這些主體既能獲得經(jīng)濟(jì)利益，促進(jìn)自己發(fā)展;也能服務(wù)地方政府，向地方政府證明自己的存在意義。

金融機(jī)構(gòu)是隱性債務(wù)的主要債權(quán)人。金融機(jī)構(gòu)尤其是國有銀行在“利潤歸銀行、損失歸政府”的認(rèn)知下，通過信貸、債券、信托、理財(cái)、資產(chǎn)債券化、融資租賃等渠道積極參與隱性債務(wù)融資以獲取經(jīng)濟(jì)利益。一方面，是因?yàn)榻鹑谛庞靡资茇?cái)政行為的牽制;另一方面，是從理性出發(fā)，金融機(jī)構(gòu)判斷地方基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目具有“低風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)收益”的優(yōu)勢，認(rèn)為即便舉債主體無法償還債務(wù)，地方政府也會(huì)救助，即便地方政府無法償還，中央政府也會(huì)兜底，而參與債務(wù)融資，卻可以獲得許多現(xiàn)實(shí)收益。既可以實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定的利潤增長，又可獲得土地資源收益的分享;既帶來晉升、隱性收入等短期收益，又加深了與地方政府的合作。

地方公眾通過債務(wù)投融資可以獲得福利增長。其一是不花錢或少花錢享用公共產(chǎn)品。隱性債務(wù)所籌資金主要投向市政建設(shè)、交通運(yùn)輸類和社會(huì)保障房等地方公共產(chǎn)品的供給，這些公共產(chǎn)品的“公共性”決定其是免費(fèi)或低于市場價(jià)供給的。其二是獲得更多就業(yè)機(jī)會(huì)，增加工資水平，提升生活檔次。地方政府舉債投資行為本身創(chuàng)造就業(yè)崗位，又通過改善投資環(huán)境推動(dòng)大量外來資本流入，從而為地方公眾提供更多的工作機(jī)會(huì)。

（三）“天時(shí)”“地利”“人和”下的隱性債務(wù)激增

政治經(jīng)濟(jì)利益追求形成了對各主體的投融資激勵(lì)，地方政府舉債行為實(shí)質(zhì)上是各利益主體謀取各自利益目標(biāo)的工具。通過舉債融資，各主體利益交融，形成分工明確、目標(biāo)各異、聯(lián)系緊密、相互依存的利益共同體：本級本屆政府官員有了政治晉升的必要條件;上級因?yàn)橄录壍恼円菜疂q船高;中央政府的政治穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)得以保障;金融機(jī)構(gòu)與地方政府達(dá)成了良好的合作關(guān)系并獲得相應(yīng)經(jīng)濟(jì)收益;地方公眾在暫時(shí)沒有加重負(fù)擔(dān)的前提下增加了福利等。利益共同體的形成只是達(dá)到“人和”，雖然共同體利益驅(qū)動(dòng)會(huì)對投融資產(chǎn)生激勵(lì)效應(yīng)，持續(xù)推高債務(wù)規(guī)模，但只要以預(yù)算約束為主的投融資約束機(jī)制發(fā)揮作用，激勵(lì)機(jī)制與約束機(jī)制達(dá)到相對平衡，隱性債務(wù)尚能維持規(guī)?？煽?。

一旦投融資激勵(lì)與約束機(jī)制的固有平衡被打破，不論是激勵(lì)機(jī)制強(qiáng)化還是約束機(jī)制弱化，利益共同體的逐利行為就會(huì)如“脫韁野馬”，必然推高地方政府隱性債務(wù)規(guī)模。21世紀(jì)以來，我國地方政府隱性債務(wù)有兩次大規(guī)模的增長。一次是2008年國際金融危機(jī)之后。金融危機(jī)的威脅弱化了本就脆弱的融資約束機(jī)制，政府應(yīng)對金融危機(jī)采取的積極財(cái)政政策和適度寬松貨幣政策又強(qiáng)化了對利益共同體的融資激勵(lì)，融資激勵(lì)機(jī)制和融資約束機(jī)制的原有平衡被打破，最終導(dǎo)致利益共同體中各主體的欲望膨脹，積極推動(dòng)融資規(guī)模，放任債務(wù)尤其是隱性債務(wù)急劇增長。另一次是2015年地方政府發(fā)行債券置換存量債務(wù)之后。新《預(yù)算法》允許地方政府發(fā)行債券，置換存量債務(wù)，顯性的地方政府債務(wù)被限額嚴(yán)控，但地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍需大量資金。在此背景下，即便債務(wù)融資約束機(jī)制并沒有弱化，但地方政府主導(dǎo)的利益共同體仍采取PPP、政府購買服務(wù)和政府投資基金等隱性手段進(jìn)行融資，獲取建設(shè)發(fā)展所需資金，實(shí)現(xiàn)各自的政治經(jīng)濟(jì)利益。

地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是人為性的制度化風(fēng)險(xiǎn)，債務(wù)膨脹與風(fēng)險(xiǎn)凸顯正是在“天時(shí)”（國際金融危機(jī)與地方發(fā)債）、“地利”（投融資激勵(lì)機(jī)制與約束機(jī)制失衡） 、“人和”（利益共同體形成）下各主體大肆攫取利益引致的后果。

二、風(fēng)險(xiǎn)分配者：地方政府隱性債務(wù)的轉(zhuǎn)移

趨利是人的本能，避害也是人的天性。面對風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，“每一個(gè)利益集團(tuán)都是通過風(fēng)險(xiǎn)的界定來保護(hù)自己，并通過這種方式去規(guī)避可能影響到他們利益的風(fēng)險(xiǎn)” ，[9]人們往往像丟掉“燙手的山芋”[9]一樣，極力將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給別的群體，減少給自己帶來的危害。地方政府隱性債務(wù)的形成本身就蘊(yùn)含著主體“隱匿”債務(wù)試圖卸責(zé)的動(dòng)機(jī)，而債務(wù)形態(tài)多樣化、債務(wù)形成鏈條長又為各主體轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)推卸責(zé)任提供可能。所以，當(dāng)隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)來臨時(shí)，尤其是當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)帶來的威脅和損害超過債務(wù)帶來的利益和誘惑時(shí)，主體對風(fēng)險(xiǎn)的恐懼超過對利益的追求，利益共同體解構(gòu)異化，其主要關(guān)注點(diǎn)不再是如何獲取利益，而是怎樣規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。

（一）利益共同體的解構(gòu)

利益共同體通過舉債融資獲取了各自利益的滿足，那么當(dāng)這一舉動(dòng)帶來債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，利益共同體本應(yīng)遵循利益邏輯，合作共擔(dān)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的“害”。但因利而合的共同體卻因險(xiǎn)而解構(gòu)為“單打獨(dú)斗”的風(fēng)險(xiǎn)個(gè)體，既各自筑牢風(fēng)險(xiǎn)“籬笆”，以防風(fēng)險(xiǎn)蔓延損害自身，又利用自身優(yōu)勢試圖轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)給其他主體。利益共同體的各主體因風(fēng)險(xiǎn)分配權(quán)、風(fēng)險(xiǎn)地位和風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)等的不同，異化為強(qiáng)勢主體和弱勢主體，最終導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)與利益獲取的失衡。

1.強(qiáng)勢主體分配風(fēng)險(xiǎn)

強(qiáng)勢主體是指在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分配權(quán)和風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)上具有優(yōu)勢的利益主體。政府是最強(qiáng)勢的主體，既掌控著地方資源的配置權(quán)和投融資的最終決策權(quán)，又掌握宏觀系統(tǒng)的債務(wù)信息和自身的還債能力。因而政府具有較強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)分配權(quán)，也具有較多的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移途徑。相對于地方政府而言，中央政府雖然在風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)主要是債務(wù)信息的掌握上稍遜，但是在權(quán)利和能力上占有絕對的優(yōu)勢，這也是地方政府雖有優(yōu)勢但治理動(dòng)力不足，希冀將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給中央政府的主要原因。平臺(tái)為主的舉債主體擁有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)、自主經(jīng)營權(quán)和決策權(quán)在內(nèi)的法定權(quán)利，但隸屬屬性決定了其并不是完全獨(dú)立的市場主體，權(quán)利也不能得到完全保障，但作為債務(wù)人，它們掌握最準(zhǔn)確的債務(wù)數(shù)據(jù)，最先發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，這種風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)優(yōu)勢能讓他們在風(fēng)險(xiǎn)分配中搶占先機(jī)。此外，自身的國有屬性與地方政府的擔(dān)保，也能讓這些債務(wù)人轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)。作為投融資的專業(yè)機(jī)構(gòu)，金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)控優(yōu)勢是其他主體無法企及的。金融機(jī)構(gòu)在風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)前就有極強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，考核地方政府和舉債主體的還款能力，要求貸款有擔(dān)保;風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)后，金融機(jī)構(gòu)能及時(shí)自保，防止風(fēng)險(xiǎn)在金融系統(tǒng)蔓延。

2.弱勢主體承受風(fēng)險(xiǎn)

弱勢主體是指在風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)分配權(quán)上基本沒有優(yōu)勢的利益主體。無論是在融資利益面前，還是債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)面前，地方公眾都是被動(dòng)接受的弱勢主體。作為地方公共產(chǎn)品的獲益者，地方公眾既不具備豐富的風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)，不掌握準(zhǔn)確的債務(wù)數(shù)據(jù)，不了解真實(shí)的風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)，也沒有分配風(fēng)險(xiǎn)的權(quán)力和隔離防御風(fēng)險(xiǎn)的能力。風(fēng)險(xiǎn)分配權(quán)掌握在政府手里，風(fēng)險(xiǎn)的界定權(quán)掌握在技術(shù)專家手中，專業(yè)風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)金融機(jī)構(gòu)最強(qiáng)。“分散而沉默”的地方公眾在隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)面前“無權(quán)”“無知”“無能”，只能放任風(fēng)險(xiǎn)蔓延，承受風(fēng)險(xiǎn)損害。在隱性債務(wù)規(guī)模龐大、風(fēng)險(xiǎn)凸顯的當(dāng)下，地方公眾承受的最主要損害就是“一低兩高”，即低效益的公共產(chǎn)品、土地財(cái)政下的高房價(jià)和債務(wù)壓力下的高稅負(fù)。

（二）債務(wù)時(shí)空轉(zhuǎn)移與風(fēng)險(xiǎn)分配失衡

在現(xiàn)實(shí)制度環(huán)境下，制度漏洞導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移路徑存在，擁有較大風(fēng)險(xiǎn)分配權(quán)和豐富風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)的強(qiáng)勢主體為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)損害，通過各種途徑試圖將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給其他主體，最終導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)分配與利益獲取的失衡。

1.轉(zhuǎn)移路徑與方向

隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移呈現(xiàn)兩個(gè)方向。一個(gè)是從中心向邊緣的空間轉(zhuǎn)移。風(fēng)險(xiǎn)中心是債務(wù)人及其直接關(guān)聯(lián)主體，這些主體長期累積風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)承受能力逐漸降低，開始向邊緣轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)。首先通過財(cái)政路徑轉(zhuǎn)移：平臺(tái)為主的舉債主體因其國有性和服務(wù)地方政府職能的特性，地方政府對其債務(wù)有救助責(zé)任;地方政府償債壓力過大時(shí)既可以通過增加土地出讓收入和稅費(fèi)收入以擴(kuò)大財(cái)政收入，也會(huì)通過財(cái)政路徑上移至中央政府。其次通過金融路徑轉(zhuǎn)移：隱性債務(wù)主要來自于金融機(jī)構(gòu)，一旦債務(wù)人無法償還，將成為金融機(jī)構(gòu)的不良貸款;金融機(jī)構(gòu)面對債務(wù)危害時(shí)，直接方式是通過擔(dān)保和救助轉(zhuǎn)移給擔(dān)保公司和地方政府，也可以憑借其國有屬性由中央財(cái)政來兜底。⑤最后通過市場路徑轉(zhuǎn)移：平臺(tái)為主的舉債主體大多是國有企業(yè)，當(dāng)償還確有困難時(shí)，“可以依法通過企業(yè)破產(chǎn)等市場化方式處置” ，⑥債務(wù)處置確實(shí)形成的損失，由相關(guān)各方協(xié)商處理或依法相應(yīng)承擔(dān)。

另一個(gè)是從當(dāng)下到未來的時(shí)間轉(zhuǎn)移。地方基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目具有投資回報(bào)期長的特點(diǎn)，貸款期限也遠(yuǎn)遠(yuǎn)長于官員的任期年限。這種特性就決定了風(fēng)險(xiǎn)向未來轉(zhuǎn)移的可操作性和合理性，主要表現(xiàn)在：一是將借款期限延長;二是對于快到期的貸款，向銀行申請展期，或者借新還舊，將還款任務(wù)繼續(xù)延后。通過時(shí)間轉(zhuǎn)移，地方政府隱性債務(wù)規(guī)模在不斷累積，債務(wù)責(zé)任也在主體間持續(xù)更替，風(fēng)險(xiǎn)也在向未來不斷轉(zhuǎn)移。

2. 風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)與利益獲取的失衡

風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)與利益獲取的匹配是制約主體逐利沖動(dòng)的有效規(guī)則。如果獲高利卻擔(dān)低險(xiǎn)甚至不用擔(dān)險(xiǎn)，就會(huì)激發(fā)眾多主體不負(fù)責(zé)任的逐利行徑。通過追蹤隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的路徑和方向發(fā)現(xiàn)，地方政府、平臺(tái)、金融機(jī)構(gòu)等強(qiáng)勢主體擁有風(fēng)險(xiǎn)分配權(quán)，不僅有更強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避能力，而且有顯性或隱性的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移路徑，從而降低損害。通過金融路徑、財(cái)政路徑轉(zhuǎn)移的風(fēng)險(xiǎn)向中央政府集中，由財(cái)政來買單，最終的承擔(dān)者將是全體公眾。在利益共同體中處于被動(dòng)方的公眾，在風(fēng)險(xiǎn)面前仍然是弱勢主體，成為風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁的終極承受者。繁雜交錯(cuò)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)通過各種鏈條最終轉(zhuǎn)移到被動(dòng)接受利益、缺乏風(fēng)險(xiǎn)抵御資源的公眾身上，形成不平等的風(fēng)險(xiǎn)分配結(jié)果。

這種“利益可以為我所得，風(fēng)險(xiǎn)不一定為我所擔(dān)”的現(xiàn)實(shí)將導(dǎo)致強(qiáng)勢主體漠視風(fēng)險(xiǎn)、見利忘險(xiǎn)，加大舉債行為，造成風(fēng)險(xiǎn)的繼續(xù)累加?！帮L(fēng)險(xiǎn)在擴(kuò)散的過程中，彼此間還可能產(chǎn)生相互影響，產(chǎn)生新的風(fēng)險(xiǎn)源，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)的后果?！盵10]隨著債務(wù)的轉(zhuǎn)移和風(fēng)險(xiǎn)的分配，隱性債務(wù)已經(jīng)發(fā)展演化為“覆蓋多個(gè)風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域、所有權(quán)貫穿多個(gè)防控流程，或者需要多主體共同參與方能防控”[11]的交叉風(fēng)險(xiǎn)。

三、命運(yùn)共同體：地方政府隱性債務(wù)的治理主體

隱性債務(wù)交叉風(fēng)險(xiǎn)客觀上將相關(guān)主體緊密地聯(lián)系在一起?！帮w去來器⑦效應(yīng)”下的共命運(yùn)結(jié)局為建構(gòu)命運(yùn)共同體生成了必要的現(xiàn)實(shí)土壤，危機(jī)逼近的群體性焦慮又為建構(gòu)命運(yùn)共同體提供了必要的心理基礎(chǔ)?！霸绞鞘艿酵鈦淼耐{， 越是想起這個(gè)群體， 相結(jié)合就越明顯、越強(qiáng)烈、越密切。因此， 種種情況都會(huì)促使他們團(tuán)結(jié)一致、同仇敵愾， 共同發(fā)揮作用?！盵12]利益交融的共同體在風(fēng)險(xiǎn)面前最終凝聚成命運(yùn)共同體，對于化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)并最終實(shí)現(xiàn)債務(wù)安全有著重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

（一）“飛去來器效應(yīng)”：命運(yùn)共同體構(gòu)建的現(xiàn)實(shí)土壤

風(fēng)險(xiǎn)在轉(zhuǎn)移擴(kuò)散中最終將展示了一種社會(huì)性“飛去來器效應(yīng)”，即“那些生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的或從中得益的人遲早會(huì)得到報(bào)應(yīng)……即使是富裕和有權(quán)勢的人也不會(huì)逃脫它們”，風(fēng)險(xiǎn)“最終可能使施害者也變?yōu)槭芎φ?，所有的人都無法逃避風(fēng)險(xiǎn)的傷害”。不可否認(rèn)，強(qiáng)勢主體通過各種路徑將隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)由中心向邊緣轉(zhuǎn)移，由當(dāng)下向未來轉(zhuǎn)移，可能享有短暫的逃避風(fēng)險(xiǎn)的優(yōu)勢，但不論如何轉(zhuǎn)移，“飛去來器效應(yīng)”將使風(fēng)險(xiǎn)分配產(chǎn)生平等性?！霸诂F(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)的屋檐之下，罪魁禍?zhǔn)着c受害者遲早會(huì)同一起來。”[9]

隱性債務(wù)的強(qiáng)勢主體最終要依法分擔(dān)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)?！兜胤秸詡鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)分類處置指南》要求：“屬于政府出具無效擔(dān)保合同的，政府僅依法承擔(dān)適當(dāng)民事賠償責(zé)任，但最多不應(yīng)超過債務(wù)人不能清償部分的二分之一;屬于政府可能承擔(dān)救助責(zé)任的，地方政府可以根據(jù)具體情況實(shí)施一定救助，但保留對債務(wù)人的追償權(quán)?！边@說明，以平臺(tái)為主的債務(wù)人、地方政府被要求承擔(dān)償還責(zé)任或救助責(zé)任。這將導(dǎo)致其經(jīng)濟(jì)利益受損、負(fù)擔(dān)加重甚至造成地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯。風(fēng)險(xiǎn)通過債權(quán)關(guān)系傳導(dǎo)到金融機(jī)構(gòu)，產(chǎn)生不良貸款，損害金融機(jī)構(gòu)的安全和發(fā)展。一旦地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷入危機(jī)狀態(tài)，就會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定，影響對居民和企業(yè)提供公共服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量，嚴(yán)重影響政府信用、威脅政府的執(zhí)政能力[2]。不僅如此，相關(guān)主體還會(huì)被問責(zé)處理。2017年以來，財(cái)政部、國資委和銀保監(jiān)會(huì)對地方政府、國有企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)（包括銀行、信托以及金融租賃公司）和中介機(jī)構(gòu)的違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為進(jìn)行了追蹤問責(zé)，并對相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行處分或者處罰，平臺(tái)之類的債務(wù)人甚至?xí)磺謇碚D。⑧在“鎂光燈下”和問責(zé)體系下，所有主體都無法逃避隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的損害。

（二）群體性焦慮：命運(yùn)共同體形成的心理基礎(chǔ)

從短期看，現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)是以層級或依階級而在下層聚集;而從長期看，“飛去來器效應(yīng)”讓現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)以一種整體的、公平的、平等的方式威脅著整個(gè)人類，使所有階層都面臨著同樣的風(fēng)險(xiǎn)與威脅。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)來臨，人們對風(fēng)險(xiǎn)的恐懼加深， “飛去來器效應(yīng)”讓“我害怕”成為風(fēng)險(xiǎn)分配的驅(qū)動(dòng)力，不安全即風(fēng)險(xiǎn)成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。這種“我害怕”的群體性焦慮成為新興政治力量形成的心理紐帶。社會(huì)對風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂和害怕超越并取代了對利益的需要和渴求。從這個(gè)意義上講，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)標(biāo)示著新的社會(huì)時(shí)代，“人們因?yàn)閷︼L(fēng)險(xiǎn)的共同害怕而前所未有地團(tuán)結(jié)協(xié)作，并且形成約束風(fēng)險(xiǎn)行為的政治力量”。[9]

相較于顯性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)或其他社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)將給各主體造成更大的焦慮和害怕。首先，隱性債務(wù)的“隱性”決定了風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)強(qiáng)烈的不確定性，“債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不確定性，尤其是風(fēng)險(xiǎn)事件甚至危機(jī)爆發(fā)的可能性，如同‘達(dá)摩克利斯之劍，讓主體產(chǎn)生惶惶不安的恐懼感”。[13]其次，“飛去來器效應(yīng)”已經(jīng)初顯，無論如何轉(zhuǎn)移，龐大的隱性債務(wù)及其風(fēng)險(xiǎn)難以避免會(huì)給各主體造成或大或小的損害，而“終身問責(zé)，倒查責(zé)任”⑨又將讓轉(zhuǎn)移與回避無所遁形，各主體的焦慮和不安進(jìn)一步加劇。最后，現(xiàn)代信息傳播的快速和各主體間利益關(guān)聯(lián)的緊密，又推動(dòng)了焦慮和恐懼在主體間蔓延，最終由單個(gè)主體的不安發(fā)展成為群體性焦慮。這種群體性焦慮最大限度地強(qiáng)化了主體的共同命運(yùn)意識(shí)，成為命運(yùn)共同體形成的心理紐帶，也成為推動(dòng)債務(wù)治理、投融資改革甚至政府職能轉(zhuǎn)變的一種新動(dòng)力。

四、命運(yùn)共同體對隱性債務(wù)的合作治理

“飛去來器效應(yīng)”下債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分配的平等性為各主體“共命運(yùn)”提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，風(fēng)險(xiǎn)壓力下各主體“我害怕”的群體性焦慮又使各主體“共命運(yùn)”加深了共同認(rèn)知。基于此，債務(wù)的利益共同體在風(fēng)險(xiǎn)面前走向命運(yùn)共同體既有必要，也有可能。命運(yùn)共同體既是地方政府投融資的利益共同體，更是地方政府隱性債務(wù)的治理共同體?！跋ＥD沒有足夠重視因隱性擔(dān)保債務(wù)過多所導(dǎo)致債務(wù)結(jié)構(gòu)不合理的問題，最終導(dǎo)致債務(wù)危機(jī)產(chǎn)生?！盵14]教訓(xùn)在前，責(zé)任為重，“共謀利”的命運(yùn)共同體理應(yīng)選擇同舟共濟(jì)、團(tuán)結(jié)合作治理隱性債務(wù)?！霸谏鐣?huì)高度復(fù)雜性和高度不確定性條件下， 一切不愿合作、破壞合作的行為都是對人類也同樣是對自己不負(fù)責(zé)任的做法……唯有合作的道路， 唯有以合作治理的方式去贏得人的共生共在。”[15]

（一）命運(yùn)共同體的“共生”意識(shí)

在風(fēng)險(xiǎn)面前，沒有最終的幸免者。因此，命運(yùn)共同體必須抑制“獨(dú)活”想法，樹立“共生”意識(shí)。這是命運(yùn)共同體合作治理債務(wù)的前提?！肮采币庾R(shí)要求共同體在“共命運(yùn)”的認(rèn)知下，形成風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的責(zé)任意識(shí)、通力合作的團(tuán)結(jié)意識(shí)和不偏不倚的理性意識(shí)。

第一，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的責(zé)任意識(shí)。隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是人造風(fēng)險(xiǎn)，是眾多主體在追求利益過程中形成的副產(chǎn)品，那么這些主體就應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。責(zé)任意識(shí)要求主體應(yīng)該正視風(fēng)險(xiǎn)，而不是否認(rèn)風(fēng)險(xiǎn)和隱藏風(fēng)險(xiǎn);要求主體主動(dòng)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，而不是回避和轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn);要求主體不要停留在口頭上，而是切切實(shí)實(shí)采取行動(dòng);要求主體“未雨綢繆”，而不是“亡羊補(bǔ)牢”。第二，通力合作的團(tuán)結(jié)意識(shí)。債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)涉及到眾多利益主體，不是任何一個(gè)主體能單獨(dú)應(yīng)對的。團(tuán)結(jié)意識(shí)要求各主體要摒棄“各自為戰(zhàn)”的做法，攜手共同應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn);要求各主體增強(qiáng)互信，凝聚共識(shí);要求“治理主體在自主、平等的基礎(chǔ)上開展合作” ， [16]能夠平等地發(fā)表意見和積極地采取合作行動(dòng)。第三，不偏不倚的理性意識(shí)。命運(yùn)共同體要全面理性認(rèn)識(shí)風(fēng)險(xiǎn)，不能聞險(xiǎn)色變、遇險(xiǎn)而逃。風(fēng)險(xiǎn)如果處置不當(dāng)，可能成“?！?，帶來實(shí)質(zhì)損害;如果處理得當(dāng)，可能轉(zhuǎn)“機(jī)”，帶來新的機(jī)遇?！盎乇茱L(fēng)險(xiǎn)，無所作為，不是面對風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)有之舉;冒險(xiǎn)一搏，盲目作為，也不是治理風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)有之義?！盵13]命運(yùn)共同體要做到不畏懼風(fēng)險(xiǎn)危害、不逃避應(yīng)擔(dān)責(zé)任、敢擔(dān)當(dāng)治理重任。

（二）命運(yùn)共同體的“共治”行動(dòng)

要想化險(xiǎn)為夷、轉(zhuǎn)危為安，除了樹立“共生”意識(shí)，命運(yùn)共同體更應(yīng)該提升擔(dān)險(xiǎn)能力，切實(shí)行動(dòng)?；凇皺?quán)責(zé)利一致”原則，地方政府、平臺(tái)為主的舉債主體和金融機(jī)構(gòu)應(yīng)承擔(dān)主要治理責(zé)任，中央政府和地方公眾應(yīng)承擔(dān)更多監(jiān)管責(zé)任。

1.提升能力筑牢風(fēng)險(xiǎn)“防火墻”

全能政府的定位讓政府承擔(dān)了過多的責(zé)任，不堪重負(fù)?！罢畬λ饺瞬块T提供擔(dān)保，而私人部門在此過程中出現(xiàn)道德風(fēng)險(xiǎn)”[17]，政府救助行為不當(dāng)[18]是地方政府隱性債務(wù)產(chǎn)生和積累的主因。因此債務(wù)核心主體要厘清邊界，提升能力，構(gòu)筑好風(fēng)險(xiǎn)“防火墻”。地方政府理應(yīng)承擔(dān)治理主責(zé)。通過堅(jiān)決執(zhí)行中央隱性債務(wù)管控政策、做好專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作、除剛性和重點(diǎn)項(xiàng)目外壓減一般性支出和減少不當(dāng)投資項(xiàng)目、進(jìn)一步完善厲行節(jié)約反對浪費(fèi)相關(guān)制度、加強(qiáng)信息化建設(shè)并依托大數(shù)據(jù)和人工智能全面動(dòng)態(tài)監(jiān)管公共資產(chǎn)負(fù)債等舉措控制隱性債務(wù)增量;通過提高使用效率將債務(wù)轉(zhuǎn)化成高質(zhì)量資產(chǎn)、處置和盤活地方存量資產(chǎn)、加快發(fā)展經(jīng)濟(jì)、積極培養(yǎng)地方財(cái)源、爭取中央轉(zhuǎn)移支付和推動(dòng)財(cái)權(quán)下放事權(quán)上收等方式化解存量隱性債務(wù)。平臺(tái)為主的舉債主體應(yīng)構(gòu)建防范風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的首道“防火墻”，通過公司化改革，與地方政府各行其事、各負(fù)其責(zé);進(jìn)行市場化運(yùn)作，完善融資決策體系和引入績效管理;高效管理投資項(xiàng)目的運(yùn)營，提高項(xiàng)目產(chǎn)出，促進(jìn)資產(chǎn)增值，自我“消化”債務(wù)。一旦資不抵債，“讓市場清理機(jī)制發(fā)揮強(qiáng)制性作用”[19]，該重組的重組，該破產(chǎn)的破產(chǎn)。金融機(jī)構(gòu)必須堅(jiān)守獨(dú)立性，維護(hù)資本市場獨(dú)立主體地位，切斷政府對銀行的干預(yù);重新劃定 “政策性業(yè)務(wù)”和“經(jīng)營性業(yè)務(wù)”范圍，政策性融資從商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)中剝離，歸還給政策性銀行;規(guī)范地方政府融資的授權(quán)制度;堅(jiān)持信貸安全的原則，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，加強(qiáng)對信貸資金的風(fēng)險(xiǎn)管理;必要時(shí)予以“借舊還新”或展期安排的配合。

2.加強(qiáng)監(jiān)管守衛(wèi)債務(wù)“警戒線”

作為地方政府的有力管控者和地方政府隱性債務(wù)的可能兜底者，中央政府應(yīng)積極開展各種管控行動(dòng)：強(qiáng)化政治問責(zé)，⑩開啟了地方債務(wù)終身問責(zé)、倒查責(zé)任制度，嚴(yán)格舉債風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任處罰，從嚴(yán)整治舉債亂象，有效遏制隱性債務(wù)增量;合理劃分央地財(cái)權(quán)事權(quán)，使其制度化與透明化;貫徹“不兜底”承諾，但對陷入危機(jī)的地方可實(shí)施“懲罰性救助”，[20]有條件、有區(qū)別地通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付B11實(shí)施幫助;健全債務(wù)常態(tài)化監(jiān)測機(jī)制，建立全國統(tǒng)一的隱性債務(wù)口徑和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，摸底隱性債務(wù)規(guī)模，實(shí)現(xiàn)對所有隱性債務(wù)全覆蓋，促使其顯性化、公開化;分類對待隱性債務(wù)，嚴(yán)防死守新增債務(wù)，防范存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn);構(gòu)建舉債事前監(jiān)管機(jī)制和事后處理機(jī)制，明確對違反財(cái)經(jīng)法律法規(guī)的處罰方法，加強(qiáng)舉債條件、舉債范圍、舉債風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任、救助限制等方面的監(jiān)管及控制;及時(shí)識(shí)別隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)，對地方財(cái)政失衡提出警告，要求地方加強(qiáng)財(cái)政管理以防止和消解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，甚至直接接管地方財(cái)政。地方公眾作為合作治理的重要主體，通過“疏通公眾參與政府舉借債務(wù)的渠道，例如組織政府投資項(xiàng)目聽證” ，[21]公眾能夠表達(dá)真實(shí)的公共需求，反對政府的不理性投資，關(guān)注債務(wù)規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)督政府的治理行為。地方人大應(yīng)堅(jiān)守不為政府舉債融資“背書”的底線，強(qiáng)化“監(jiān)督者”角色，在優(yōu)化組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、加強(qiáng)專業(yè)人員配備的基礎(chǔ)上，審查地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的必要性、資金來源和償債保證，考察隱性債務(wù)的可持續(xù)性。

（三）命運(yùn)共同體的“共擔(dān)”保障

轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)是主體本能選擇的、自認(rèn)安全的債務(wù)處理方式，但這種不負(fù)責(zé)任的做法客觀上造成債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的持續(xù)累積和惡化。因而要實(shí)現(xiàn)債務(wù)有效治理，必須建立風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的約束激勵(lì)機(jī)制，保障命運(yùn)共同體積極承擔(dān)自身的責(zé)任。

1.強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的約束機(jī)制

第一，建構(gòu)隱性債務(wù)信息公開制度。隱性債務(wù)顯性化是有效治理的先決條件。雖然財(cái)政部于2018年要求地方政府將當(dāng)?shù)仉[性債務(wù)余額、資產(chǎn)等數(shù)據(jù)填報(bào)至地方全口徑債務(wù)監(jiān)測平臺(tái)，但數(shù)據(jù)沒有公開，這一做法也尚未制度化。因此，“由政府債務(wù)主管部門建立全國統(tǒng)一的地方政府隱性債務(wù)統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測和發(fā)布制度” ，[2]定期公布隱性債務(wù)的準(zhǔn)確信息。促使地方政府負(fù)債由“隱性”走進(jìn)“陽光”，有助于控制隱性債務(wù)規(guī)模，避免風(fēng)險(xiǎn)累積，有助于金融機(jī)構(gòu)及其他投資者全面了解債務(wù)整體狀況，準(zhǔn)確判斷投資風(fēng)險(xiǎn)，也有助于公眾監(jiān)督債務(wù)情況，消除不必要的社會(huì)恐慌，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。第二，完善隱性債務(wù)問責(zé)制。自2017年3月，我國開始了對違規(guī)舉債和隱性債務(wù)的問責(zé)先河，2018年又下發(fā)了《地方政府隱性債務(wù)問責(zé)辦法》，“終身問責(zé)，倒查責(zé)任”成為問責(zé)的基本原則。下一步，債務(wù)問責(zé)應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)地方政府屬地管理責(zé)任;問責(zé)主體要多元化，包含財(cái)政部門、審計(jì)部門、金融監(jiān)管部門和地方人大等;問責(zé)領(lǐng)域要實(shí)現(xiàn)“借、用、還”全覆蓋;問責(zé)對象應(yīng)是債務(wù)全流程的相關(guān)機(jī)構(gòu)及責(zé)任人員;嚴(yán)格責(zé)任處理，不僅在風(fēng)險(xiǎn)暴露后更應(yīng)該在風(fēng)險(xiǎn)暴露前啟動(dòng)問責(zé)程序。

2.弱化債務(wù)生產(chǎn)的激勵(lì)機(jī)制

第一，改變晉升規(guī)則。改革政府官員的晉升考核制度，從源頭上消除地方政府過度投資的沖動(dòng)，達(dá)到有效控制債務(wù)規(guī)模的目的。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“各級地方黨委和政府要樹立正確政績觀，嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量，終身問責(zé)，倒查責(zé)任?！?B12正確政績觀要改變以GDP論英雄的晉升規(guī)則，重構(gòu)政績評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，著重對地方政府的落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)等進(jìn)行綜合考量，將地方政府負(fù)債情況納入地方官員任期工作實(shí)績考核指標(biāo)。政績評價(jià)主體由單一化轉(zhuǎn)向多元化，鼓勵(lì)當(dāng)?shù)毓姾蛯I(yè)評價(jià)機(jī)構(gòu)的參與。第二，改變“債務(wù)驅(qū)動(dòng)+政府投資”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。通過債務(wù)驅(qū)動(dòng)增加政府投資，雖然短期內(nèi)可以促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，緩釋經(jīng)濟(jì)下行壓力，但長遠(yuǎn)看“無異于飲鴆止渴，造成經(jīng)濟(jì)狀況進(jìn)一步惡化” 。[22]因此，在保持政府投資性支出合理增速的基礎(chǔ)上，改變過去政府投資主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)增長模式。改善經(jīng)濟(jì)增長結(jié)構(gòu)，促進(jìn)消費(fèi)、出口對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)。明確政府職能范圍，限制政府的微觀投資活動(dòng)，逐步從準(zhǔn)公益性和非公益性項(xiàng)目中退出。鼓勵(lì)和發(fā)展私人投資，為私人投資提供良好的發(fā)展環(huán)境、良好的市場秩序和優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。

[注 釋]

① 政府性債務(wù)中的存量政府債務(wù)和新增政府債券，可以在地方債管理系統(tǒng)里查到，所以本文將之列為顯性債務(wù)。

② 本文中的隱性債務(wù)是指沒有被納入地方債管理系統(tǒng)的政府性債務(wù)。它分為兩部分，一部分是2015年之前形成的，在2014年底的債務(wù)清理甄別中沒有被認(rèn)定為地方政府債務(wù)，但政府承擔(dān)擔(dān)?；蚓戎?zé)任的或有債務(wù);一部分是2015年以后新增的，平臺(tái)、國有企業(yè)、事業(yè)單位等以非政府債券形式舉借的債務(wù)。

③ 2018 年 8 月底前，財(cái)政部下發(fā)《地方政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)監(jiān)測工作方案》《財(cái)政部地方全口徑債務(wù)清查統(tǒng)計(jì)填報(bào)說明》《政府隱性債務(wù)認(rèn)定細(xì)則》等文件，要求地方政府將當(dāng)?shù)仉[性債務(wù)余額、資產(chǎn)等數(shù)據(jù)填報(bào)至地方全口徑債務(wù)監(jiān)測平臺(tái)，但此填報(bào)數(shù)據(jù)目前尚未公布。

④ 《中共中央國務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的建議》（中發(fā)〔2018〕27 號文）和《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)<地方政府隱性債務(wù)問責(zé)方法>的通知》（中辦發(fā)〔2018〕46 號文）已于2018年下半年印發(fā)，但目前尚未正式對外公布。

⑤ 1999年，財(cái)政部出資成立了四家國有資產(chǎn)管理公司（東方、長城、信達(dá)、華融），先后分兩次對口剝離四大國有商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)，合計(jì)剝離了3萬多億元的不良資產(chǎn)。

⑥ 《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)〈地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案〉的通知》（國辦函〔2016〕88號）。

⑦ 飛去來器（boomerang），又名回旋鏢、自歸器，原為一種用于狩獵和戰(zhàn)爭的木制武器，向獵物或敵人發(fā)出飛去來器以后，如果沒有擊中目標(biāo)會(huì)神奇地旋回發(fā)出者手中。

⑧ 2010年和2017年，中央分別開啟了一輪清理整頓融資平臺(tái)的行動(dòng)，嚴(yán)控平臺(tái)數(shù)量。

⑨ 2017年7月召開的全國金融工作會(huì)議上，習(xí)近平要求“嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量，終身問責(zé)，倒查責(zé)任”。

⑩ 自2017年3月起，財(cái)政部開始定期通報(bào)對地方政府違法違規(guī)融資的問責(zé)情況。

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