[摘 要]探索建設(shè)海南自由貿(mào)易港是重大國家戰(zhàn)略，是打造對外開放新高地的重要舉措。文章在對世界自由貿(mào)易港概念界定、發(fā)展現(xiàn)狀及趨勢分析基礎(chǔ)上，對當(dāng)前海南建設(shè)中國特色自由貿(mào)易港面臨的主要問題與挑戰(zhàn)進行了較為詳細(xì)的闡述，并提出建設(shè)中國特色的海南自由貿(mào)易港的戰(zhàn)略思路。

[關(guān)鍵詞]自由貿(mào)易港;“境內(nèi)關(guān)外”;離岸貿(mào)易;營商環(huán)境

[中圖分類號]F752.8[文獻標(biāo)識碼]A[文章編號]1673-0461（2020）01-0056-08

一、引 言

海南建設(shè)自由貿(mào)易試驗區(qū)，逐步探索、穩(wěn)步推進中國特色自由貿(mào)易港建設(shè)，是習(xí)近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動的重大國家戰(zhàn)略。這是站在新時代中國對外開放、構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制背景下又一次具有劃時代意義的改革試驗。對于初嘗自貿(mào)試驗區(qū)的中國來說，探索建設(shè)中國特色自由貿(mào)易港這一最高水平開放型經(jīng)濟體制是一項全新課題。

自由貿(mào)易港，是自由貿(mào)易區(qū)的最早形態(tài)，是目前全球開放水平最高的特殊經(jīng)濟功能區(qū)[1]。從歷史上看，最早的自由貿(mào)易港出現(xiàn)在歐洲，這與其率先實現(xiàn)資本主義萌芽、較早開展國際貿(mào)易休戚相關(guān)。法國在13世紀(jì)就開辟馬賽為自由貿(mào)易區(qū)。1547年，意大利的雷格享（今里窩那港，英文為Livorno）被定名為世界上第一個自由貿(mào)易港。隨后產(chǎn)生的滾雪球效應(yīng)促使歐洲其他國家也意識到自由貿(mào)易港對經(jīng)濟與貿(mào)易的巨大促進作用，陸續(xù)將一些港口開辟為自由貿(mào)易港。不斷興起的全球化浪潮將世界每一個角落囊括進來。全球自由貿(mào)易港之風(fēng)從地中海蔓延到歐洲，在世界各地盛行起來。1842年，中國香港地區(qū)成立推行自由貿(mào)易政策的自由貿(mào)易港，范圍包括整個香港地區(qū)。二戰(zhàn)后，發(fā)展中國家和地區(qū)為了刺激經(jīng)濟增長，通過不同方式采取自由貿(mào)易港政策吸引外資參與全球鏈構(gòu)造并獲得不菲收益。

世界上很多國家都運用自由貿(mào)易港這種有效政策工具達到了促進經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)增長的目的，但在有些國家嘗試效果并不盡如人意。例如，印度經(jīng)濟特區(qū)由于基礎(chǔ)設(shè)施落后、政策波動等原因?qū)е率А?chuàng)辦經(jīng)濟特區(qū)并不是輕而易舉的事，那種認(rèn)為通過發(fā)布公告、撥出土地、提供賦稅減免就能實現(xiàn)經(jīng)濟增長的想法只能是一廂情愿，特區(qū)經(jīng)濟的成功并不僅僅是政策給足就能實現(xiàn)。因此，自由貿(mào)易港不是一蹉而就的，需要經(jīng)歷時間與歷史洗禮，以及人為因素不斷培育才能達到。

自由貿(mào)易港拉開了對外開放新高地建設(shè)序幕。40年來的實踐充分證明，對外開放是推動中國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要動力[2]，凡是對外開放政策貫徹得好的地區(qū)，經(jīng)濟增長、人民生活、社會進步及民智開放等多項有利收益都比開放進程較慢的地區(qū)要好?；仡?0年來改革開放歷程，中國人民在黨的帶領(lǐng)下沖破過時意識形態(tài)以及各種不符合時代發(fā)展的體制機制束縛，終于“殺出一條血路”，中國人民從來沒有像今天一樣離小康生活如此之近。但必然警醒的是，改革開放向前難向后容易，絕不能因為一點成就便沾沾自喜、盲目膨脹、失去理性，面對國內(nèi)外復(fù)雜新形勢應(yīng)以更大的勇氣推進改革開放新征程。一定程度上，自由貿(mào)易港代表了新一輪國際供應(yīng)鏈分工發(fā)展新趨勢。

過去一輪改革開放主要側(cè)重于以關(guān)稅減讓為主要內(nèi)容的邊境方面措施，中國通過加入WTO、發(fā)展外向型經(jīng)濟帶動整個國家經(jīng)濟增長。目前，從規(guī)模上來看，中國已成為僅次于美國的第二大經(jīng)濟體，是世界上僅有的兩個GDP超過10億美元的國家之一。僅僅通過關(guān)稅減讓這種相對初級的開放就能實現(xiàn)如此大的經(jīng)濟成就，更不用說以邊境內(nèi)開放為核心的高水平開放所能激發(fā)的潛在增長勢能。目前，中美貿(mào)易沖突正持續(xù)升級，美國已對來自中國的2 500億美元商品加征關(guān)稅，涵蓋中國2017年對美出口的一半左右。對此，一方面，要奮起反對這種不利于自由貿(mào)易的做法，為避免陷入囚徒困境不利一方須進行反擊;另一方面，也要清醒地意識到自身存在的問題，充分認(rèn)識到這些問題的解決是與新時代高質(zhì)量發(fā)展高度一致的，也是經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的必然要求。創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展也不可能由之前的開放模式、增長方式實現(xiàn)，必須推行更高水平的開放倒逼國內(nèi)改革進一步釋放要素活力。

黨的十八大以來，最高決策層反復(fù)強調(diào)改革是中國實現(xiàn)現(xiàn)代化的“關(guān)鍵一招”，在改革深水區(qū)“再深的水也要蹚”。因此借鑒世界著名自由貿(mào)易港發(fā)展經(jīng)驗，汲取海南特區(qū)30年發(fā)展經(jīng)驗教訓(xùn)，結(jié)合新時代國內(nèi)外政治經(jīng)濟形勢特點，探索海南自由貿(mào)易港發(fā)展模式，這是一項以改革促開放，并最終形成新格局的重要方略。

二、世界自由貿(mào)易港概念界定、發(fā)展現(xiàn)狀與最新趨勢

黨中央、國務(wù)院支持海南建設(shè)自由貿(mào)易港，首先面臨的問題就是什么是自由貿(mào)易港，目前世界自由貿(mào)易港發(fā)展到何種程度，以及未來趨勢特點是什么。既然提出建設(shè)自由貿(mào)易港，那就必須具備建設(shè)自由貿(mào)易港的一些必備要件，否則就是名不符實，也達不到打造改革開放新高地的目的。更進一步，還需回答自由貿(mào)易港的中國特色體現(xiàn)在何處。對這些問題的探索可以為中國自由貿(mào)易港建設(shè)提供方向，及時跟上國際時代步伐。本研究將嘗試對這些問題進行闡述。

（一）自由貿(mào)易港概念界定

目前，學(xué)術(shù)界對自由貿(mào)易港還未形成高度統(tǒng)一的說法，但對自由貿(mào)易港所具有的一些特征得出共識，例如，自由貿(mào)易港是一塊“境內(nèi)關(guān)外”經(jīng)濟飛地性質(zhì)的封閉區(qū)域，而且是目前全球開放水平最高的經(jīng)濟特區(qū)，但對自由貿(mào)易港的具體定義不是十分確定。就其封閉特征來看，自由貿(mào)易港屬于《京都公約》（2006年）對自由貿(mào)易園區(qū)的定義，即“指締約方境內(nèi)的一部分、進入這一部分的任何貨物，就進口稅費而言，通過視為在關(guān)境之外”。陳永山（1988）指出，自由貿(mào)易港與自由貿(mào)易園區(qū)一樣，但又比自由貿(mào)易園區(qū)更為自由，是最完整形態(tài)的自由區(qū)。桑百川和鄧寅（2018）[3]、趙晉平（2018）[4]指出，自由貿(mào)易港，是設(shè)在一國或地區(qū)境內(nèi)關(guān)外，貨物、資金、人員進出自由、全部或絕大部分外國商品進出免征關(guān)稅的特定封閉區(qū)域。余淼杰等（2018）[5]也提出相似定義，并認(rèn)為自由貿(mào)易港的主要特征是“境內(nèi)關(guān)外”，這也是港口國際化的標(biāo)志。楊枝煌（2018）[6]認(rèn)為，自由貿(mào)易港又叫自由口岸，除外國商品進出港口免除交稅外，還可在港內(nèi)自由改裝、加工、長期儲存或銷售，但須遵守所在國的有關(guān)政策和法令?？梢娮杂少Q(mào)易港的產(chǎn)生與海關(guān)監(jiān)管制度密切相關(guān)，是重要的臨港經(jīng)濟帶。竺彩華等（2018）[7]指出，自由貿(mào)易港一般依托海港而建，但也不局限于此，還有依托內(nèi)河港口和空港而建的。對此，朱福林（2018）[8]提出，為避免混淆應(yīng)將自由貿(mào)易港限定為具有海洋港口或其臨近區(qū)域的情況，而對不具有海洋港口但實行自由貿(mào)易港政策的區(qū)域可統(tǒng)一稱為自由貿(mào)易區(qū)。世界上著名自由貿(mào)易港基本都是依靠世界主航道而建，如曾經(jīng)的漢堡自由港是連接歐洲東西南北貨運的重要交匯點。

根據(jù)定義，自由貿(mào)易港的特征包括：①監(jiān)管的特殊性。自由貿(mào)易港免于慣常的海關(guān)程序，實行“一線放開、二線管住、區(qū)內(nèi)自由”的監(jiān)管模式，境內(nèi)貨物自由進出港并在港區(qū)內(nèi)可進行自由裝配等操作活動。②提供優(yōu)惠的減免稅政策。自由貿(mào)易港除對大部分商品免征關(guān)稅之外，還對企業(yè)所得稅、增值稅、個人薪俸稅等都有減免政策，這也是吸引外資的重要誘惑點。③自由化程度高。除商品自由進出外，自由貿(mào)易港還享有很高的投資自由、金融自由、人員自由，表現(xiàn)為投資的便利化程度很高，資金可自由匯總、匯進匯出不受限制，外籍人員進出自由。④離岸性。與自由貿(mào)易區(qū)以在岸貿(mào)易為主不同的是，自由貿(mào)易港主要發(fā)展離岸貿(mào)易、離岸金融。離岸貿(mào)易是指注冊地在離岸法區(qū)，但可以將境外貨物銷往企業(yè)注冊地之外的國家或地區(qū)[9]，這里“離岸”的含義就是指投資人公司注冊地在離岸法區(qū)，如英屬維爾京群島、開曼群島等，但其業(yè)務(wù)運作在注冊地之外的世界各地開展。自由貿(mào)易港須具有發(fā)展離岸貿(mào)易的港口軟硬件設(shè)施和配套的金融制度，因此可以在離岸貿(mào)易基礎(chǔ)上進一步發(fā)展離岸金融。

就自由貿(mào)易港類型來看：①按自由度標(biāo)準(zhǔn)劃分，可分為完全自由和有限自由。實際中的自由貿(mào)易港都是有限自由，完全自由的還沒有。②按范圍劃分，一類是包括港口及其所在城市，如中國香港地區(qū);一類是僅包括港口及其所城市的一部分，如漢堡自由港。③按界限劃分，一種是有明確的界限，通常用物理圍欄方式隔離，有專門的進出口，如歐洲哥本哈根、不萊梅等;另一種是與非自由港之間沒有明確區(qū)域界限，比較分散，不連成一片，比較典型的是美國的對外貿(mào)易區(qū)（相當(dāng)于自由貿(mào)易港，美國的獨特叫法）。④按是否有腹地劃分，可分為腹地型自由貿(mào)易港和非腹地型自由貿(mào)易港。前者指港口擁有強大的經(jīng)濟腹地支撐，如漢堡港;后者指缺乏經(jīng)濟腹地的自由貿(mào)易港，全部依賴貿(mào)易中轉(zhuǎn)，如巴拿馬自由貿(mào)易港。

（二）自由貿(mào)易港發(fā)展現(xiàn)狀與趨勢

目前全球自由貿(mào)易港具體數(shù)量因?qū)W者們各自定義差異而有所不同，究竟有多少個還是個未知數(shù)。黃志勇和李京文（2012）[10]認(rèn)為，全世界約有600多個自由貿(mào)易港。竺彩華、李光輝等（2018）[7]認(rèn)為，迄今全球已有逾千個自由貿(mào)易港，其中2/3以上在發(fā)達國家和地區(qū)，主要是西歐和北美地區(qū)。桑百川和鄧寅（2018）[3]認(rèn)為，目前，全球擁有130多個自由貿(mào)易港和2 000多個與自由貿(mào)易港內(nèi)涵和功能相似的自由經(jīng)濟區(qū)。但由于在很多學(xué)者定義中，自由貿(mào)易港與自由貿(mào)易區(qū)這兩個概念幾乎可以等同，因此在不作嚴(yán)格區(qū)分情況下數(shù)量顯著增大。陳誠等（2018）[11]認(rèn)為，400多年以來，全球119個國家和地區(qū)累計設(shè)立了3 000多個自由貿(mào)易港（區(qū)）。在缺乏公認(rèn)定義和標(biāo)準(zhǔn)的前提下，確定全球自由貿(mào)易港的數(shù)量是有困難的。但全球范圍內(nèi)中國香港、新加坡、釜山港、迪拜港、吉布提、鹿特丹港等知名自由貿(mào)易港已獲得高度認(rèn)可，目前已成為重要的國際貿(mào)易集散與交易中心、金融中心①。具體到中國，若按“境內(nèi)關(guān)外”“免稅”等標(biāo)準(zhǔn)來衡量，目前分布于各地的135家海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)均未達到自由貿(mào)易港定義，其中16個保稅區(qū)具有一定的自由貿(mào)易區(qū)功能，最接近自由貿(mào)易港概念的是保稅港區(qū)，其中上海洋山保稅港區(qū)是中國第一個也是發(fā)展水平最高的保稅港區(qū)。

自由貿(mào)易港本質(zhì)上是港口與自由貿(mào)易園區(qū)的疊加，屬于經(jīng)濟飛地性質(zhì)，通過讓渡一部分經(jīng)濟主權(quán)實現(xiàn)貿(mào)易投資便利化，是經(jīng)濟特區(qū)的豪華版。自由貿(mào)易港是一定經(jīng)濟歷史階段的產(chǎn)物，每一個階段的條件、任務(wù)和使命都是不同的，自由貿(mào)易港的形態(tài)與功能因而也不斷演化。早期的自由貿(mào)易港主要從事轉(zhuǎn)口貿(mào)易，表現(xiàn)為貿(mào)易型形態(tài)，這與當(dāng)時商品經(jīng)濟的國際化規(guī)模與程度相適應(yīng)。二戰(zhàn)后，經(jīng)濟全球化趨勢逐漸加強、國際分工不斷細(xì)化，原先相對單一功能的自由貿(mào)易已無法適應(yīng)新形勢的要求，工貿(mào)型自由貿(mào)易港順應(yīng)時代需求而成為主流，特別在發(fā)展中國家和地區(qū)大量涌現(xiàn)，其對東道國要素增值、出口創(chuàng)匯和擴大就業(yè)具有重大促進效應(yīng)。除轉(zhuǎn)口貿(mào)易之外，現(xiàn)代自由貿(mào)易港還具有儲存、展覽、拆散、改裝、重新包裝、整理、加工和制造等功能。自20世紀(jì)80年代以來，自由貿(mào)易港功能在工貿(mào)型基礎(chǔ)上又?jǐn)U展到金融、旅游、購物等高級服務(wù)配套，其形態(tài)也逐漸轉(zhuǎn)向綜合型發(fā)展，如新加坡。隨著全球價值鏈分工日益精細(xì)及現(xiàn)代JIT制造對供應(yīng)鏈要求不斷提高，自由貿(mào)易港產(chǎn)業(yè)逐漸升級，服務(wù)業(yè)開放成為自由貿(mào)易港高標(biāo)準(zhǔn)、高形態(tài)的重要標(biāo)志。一定程度上，自由貿(mào)易港的綜合型就體現(xiàn)在生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的嵌入與聚集。

三、海南建設(shè)中國特色自由貿(mào)易港面臨的主要問題與挑戰(zhàn)

2018年4月13日，習(xí)近平總書記在慶祝海南建省辦經(jīng)濟特區(qū)30周年大會上宣布，支持海南全島建設(shè)自由貿(mào)易試驗區(qū)，逐步探索、穩(wěn)步推進中國特色自由貿(mào)易港建設(shè)，分步驟、分階段建立自由貿(mào)易港政策和制度體系。習(xí)近平表示，這是中共中央著眼于國際國內(nèi)發(fā)展大局，深入研究、統(tǒng)籌考慮、科學(xué)謀劃做出的重大決策，是彰顯中國擴大對外開放、積極推動經(jīng)濟全球化決心的重大舉措。自由貿(mào)易港的推進賦予海南經(jīng)濟特區(qū)改革開放新的使命，將進一步推動中國對外開放制度環(huán)境的改善和制度質(zhì)量的提升，加快由政策型開放向制度型開放的過渡，不斷釋放制度紅利。但作為一種新的嘗試，海南自由貿(mào)易港建設(shè)具有一定優(yōu)勢但也會遇到較大挑戰(zhàn)。

（一）海南自由貿(mào)易港可用市場容量有限

根據(jù)國際經(jīng)驗，憑借區(qū)位優(yōu)勢產(chǎn)生巨大市場容量是造就一個成功自由貿(mào)易港的前提，只有市場容量足夠大才能產(chǎn)生龐大的物流、人流、資金流，促使其成為國際貿(mào)易中心、航運中心或金融中心。例如，新加坡位居太平洋及印度洋之間國際海運樞紐，市場輻射遠東地區(qū)、整個亞太。漢堡港地處歐洲南北和東西航線交匯點②。由于海南缺乏廣闊的發(fā)展腹地和強勁的市場需求，且面臨周邊海域國內(nèi)外成熟港口的競爭，海南自由貿(mào)易港的建設(shè)存在市場容量不足的突出難題。一是海南省本地市場容量有限。據(jù)海南省統(tǒng)計局信息，2017年全省地區(qū)總產(chǎn)值4 462.54億元，占全國總量的0.54%，通過橫向比較也可以看出海南發(fā)展差距的拉大。自設(shè)立經(jīng)濟特區(qū)以來，海南省GDP增長相對緩慢，1988年海南省GDP占全國前三甲，江蘇、廣東和山東的比重分別是0.06、0.07和0.07，而2017年這一比值下降至0.05、0.05和0.06③。全省常住居民人均可支配收入為22 553元，為全國的86.3%。從經(jīng)濟、人口、進出口規(guī)模來看，海南自身無法產(chǎn)生自由貿(mào)易港所需的要素流量。二是海南也很難大量、有效地利用到周邊廣東、中國香港地區(qū)、中國澳門地區(qū)等地的市場容量。這些地區(qū)都各自擁有不少設(shè)施先進的優(yōu)良港口，為了促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展而不可能惠及到海南。而且目前海南基礎(chǔ)設(shè)施、營商環(huán)境與之相比還存在一定差距，從而無法形成虹吸效應(yīng)。三是與海南隔海相望的北部灣城市群，其經(jīng)濟體量和外向型產(chǎn)業(yè)規(guī)模也比較有限，且海南與北邊大陸的交通還存在很大瓶頸，無跨海大橋或隧道與內(nèi)陸直接連接，因此北部灣即使有一定的市場容量也無法形成對海南較大的有效供給?？傊?，由于缺乏強有力的腹地經(jīng)濟支撐，海南目前可利用到的現(xiàn)有市場容量還遠達不到自由貿(mào)易港的要求，從而很難形成相當(dāng)規(guī)模的國際貿(mào)易商品流量，也就難以形成強有力的要素聚焦。

（二）海南開放型經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)較為薄弱

歷史上，圍繞特區(qū)概念炒起的房地產(chǎn)泡沫終于在20世紀(jì)90年代被刺破，留給海南的除了爛尾樓還有盤根錯節(jié)的債務(wù)糾紛，使其陷入“失去的10年”，錯失了難得的發(fā)展機遇。在此期間，中國加速向勞動密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，奠定世界工廠基礎(chǔ)，沿海省份經(jīng)濟飛速增長，逐漸與海南拉開了距離。從對外貿(mào)易來看，作為最大的經(jīng)濟特區(qū)，長期以來海南貨物出口占全國貨物出口比重一直保持低位。具體見圖1，在經(jīng)歷了初期經(jīng)濟特區(qū)政策利好紅利之后，自1993年之后呈走低態(tài)勢，直至2005年到達最低點0.34%，2006—2014年徘徊在0.6%左右，由于2015年增速426%④，比重提升至3.8%，而2016—2017年下降至3.5%和3.1%。一定程度上說明海南出口型經(jīng)濟缺乏強有力的后勁支持，未能發(fā)揮出經(jīng)濟特區(qū)應(yīng)有的拉動效應(yīng)，即使“南巡講話”與入世這兩個最重要的改革開放事件也未能給海南出口注入強心劑，足見海南房地產(chǎn)瘋狂發(fā)展及泡沫破滅對海南外向經(jīng)濟的不利影響之深。從貿(mào)易差額來看（如圖2所示），自2001年中國加入世界貿(mào)易組織以來，海南持續(xù)保持貨物貿(mào)易逆差狀態(tài)，而且逆差呈持續(xù)擴大趨勢，直至2017年才有所收窄，說明海南貨物貿(mào)易競爭力不強且一直未得到根本扭轉(zhuǎn)。從FDI來看，長期以來，海南外商直接投資來源地較為單一，主要依賴亞洲地區(qū)。2012年來自亞洲地區(qū)的FDI占海南全部FDI的84.2%，2014年這一比率攀升至93%，2016年和2017年接近100%?！芭c鳳同行，必是俊鳥”。不難發(fā)現(xiàn)，全世界范圍及中國利用歐美外資比較多的地區(qū)其經(jīng)濟發(fā)展水平也較高。海南FDI嚴(yán)重依賴亞洲地區(qū)，導(dǎo)致其不能從全球技術(shù)源頭的發(fā)達國家獲得競爭、技術(shù)、管理及制度等多方面溢出效應(yīng)。從服務(wù)國際化來看，盡管近年來海南服務(wù)業(yè)發(fā)展較快，但與發(fā)達地區(qū)特別是國際先進水平相比仍有不小差距。市場主體特別是龍頭企業(yè)偏少、國際化水平低等短板成為制約海南服務(wù)業(yè)對外開放掣肘。以國際旅游業(yè)為例，海南旅游產(chǎn)業(yè)國際化水平還較低。2010年，國務(wù)院發(fā)布支持海南建設(shè)國際旅游島的利好政策，然而，再一次的瘋狂炒房讓國際旅游島的發(fā)展失焦。目前，海南所有游客中海外游客的占比很小。2017年，每60—70個人中只有1個左右是海外游客，與國際旅游島的稱謂還相差甚遠。

數(shù)據(jù)來源：UNCTAD，《海南統(tǒng)計年鑒2018》。

（三）產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢導(dǎo)致中高端人才短板效應(yīng)顯著

由于長期以來海南的產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟體量、開放型經(jīng)濟發(fā)展程度不高等因素，導(dǎo)致其人才嚴(yán)重不足，成為制約海南快速發(fā)展的主要因素之一，也是自由貿(mào)易港建設(shè)過程中面臨的最關(guān)鍵問題。根據(jù)曾翔（2018）[12]的研究，人口凈遷移率與經(jīng)濟增長互為正向促進。經(jīng)濟因素構(gòu)成人口遷移的最基本動機，高工資收入的城市越能吸引到人口聚集，同時遷移帶來的勞動力和當(dāng)?shù)丶夹g(shù)、資本的結(jié)合產(chǎn)生更高的生產(chǎn)率，促進了遷入地的經(jīng)濟發(fā)展。從人口結(jié)構(gòu)來看，海南省人口基本上為常住戶籍人口，2017年，海南總?cè)丝跒?25.76萬人，其中戶籍人口910.41萬人，占比98.34%。而同為經(jīng)濟特區(qū)的深圳則情況大為相反。2016年，深圳總?cè)丝跒? 190.84萬人，其中戶籍人口384.52萬人，占比33.3%，非戶籍人口為806.32萬人，占比67.7%。說明相比于深圳，海南對外來人才缺乏吸引力，最主要是的還是經(jīng)濟因素。2017年海南省平均年工資為深圳的77%，實際上差距可能更大。經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展不力則無法創(chuàng)造就業(yè)機會，也就無法帶來外部勞動力，從而不可能獲得理論上人口遷移與經(jīng)濟增長雙向互為促進的良性循環(huán)效應(yīng)。另外，海南面臨著嚴(yán)重的服務(wù)業(yè)人才缺失。雖然海南的服務(wù)業(yè)占比也達到56.1%，但與深圳相比海南的服務(wù)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平和結(jié)構(gòu)較為落后，尤其是在信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)、研發(fā)服務(wù)業(yè)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)上差距巨大，如圖3所示，海南省GDP僅為深圳的21%，但同期信息產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)、科技服務(wù)業(yè)僅為深圳的7%、10%、8%—9%。相關(guān)專家也指出，海南傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)占比多，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)占比少[13]。而發(fā)達的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)是現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的一個顯著特征，中高端生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)能創(chuàng)造大量高收入工作機會，這是導(dǎo)致海南面臨中高端人才困境的主要原因。再者，由于海南外向型經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展比較落后，跨國資本進入較少，導(dǎo)致相應(yīng)的外向型經(jīng)濟所需的專門人才較為缺乏。

（四）海南營商環(huán)境與貿(mào)易投資便利化高標(biāo)準(zhǔn)具有不小差距

能否建設(shè)成對外開放新高地，關(guān)鍵在于能否構(gòu)建具有強大虹吸效應(yīng)的投資洼地。據(jù)相關(guān)報道，海南省前些年引進的1名“千人計劃”人才，由于承諾提供的科研配套車間和技術(shù)平臺用地沒有及時兌現(xiàn)，在等待了一段時間無果后離開海南前往長三角創(chuàng)業(yè)。據(jù)21世紀(jì)經(jīng)濟研究院發(fā)布的《2016年投資環(huán)境指數(shù)報告》顯示，海南投資環(huán)境指數(shù)在全國排名倒數(shù)第二。海南省發(fā)改委《提升海南營商環(huán)境研究報告》指出，2011—2016年以來，海南在全國31個省份政府效率排名由29位下降至31位。另據(jù)信用中國提供的2017年城市信用狀況簡報顯示，2017年海南省城市信用體系建設(shè)總體較為落后，?？谑芯C合信用指數(shù)得分在全國36個省會及副省級以上城市中排20名以外，在261個地級市排名中，僅三亞市排名居前15位。

1987—2017年，海南地區(qū)生產(chǎn)總值、人均生產(chǎn)總值、地方財政收入分別增長21.8倍、14.3倍、226.8倍，財政收入增速遠遠超過價值生產(chǎn)增速。海南自1988年就開始建設(shè)經(jīng)濟特區(qū)，具有相當(dāng)大的政策制定空間，然而營商環(huán)境卻未能提高，上述數(shù)據(jù)倒掛也可說明一定問題。

另據(jù)海南省發(fā)展改革委2018年9月3日公布的《海南營商環(huán)境建設(shè)大數(shù)據(jù)分析報告》，首先，在國際化營商環(huán)境建設(shè)方面，海南省專業(yè)服務(wù)供給不足，專業(yè)服務(wù)機構(gòu)數(shù)量嚴(yán)重偏少。一是海南省法律服務(wù)水平相對落后，律所數(shù)量嚴(yán)重不足，可能是因為能夠達到開設(shè)律所水平的資源律師數(shù)量相對較少。二是會計師事務(wù)所數(shù)量少，國際知名“四大”中僅安永、普華永道在習(xí)近平總書記發(fā)表“4·13”講話后在海南設(shè)立了分所，之前一直沒有。國內(nèi)比較有名的“八大”中僅致同、立信、大華在海南設(shè)立分所。三是在金融專業(yè)服務(wù)方面，進駐海南的資產(chǎn)評估機構(gòu)、咨詢公司、金融機構(gòu)的“量”和“質(zhì)”亟待提高。其次，在便利化建設(shè)方面，很長時間存在著行政效率偏低、審批事項繁多等增加企業(yè)開辦時間和制度性交易成本的問題，在2018年推行“極簡審批”之后得到明顯改善，但“極簡審批”還沒有在海南全省范圍得到全面推廣。第三，海南在營商環(huán)境的輔助環(huán)節(jié)上也具有明顯差距。除市場容量和營商環(huán)境之外，就業(yè)、教育、醫(yī)療、生態(tài)、人文、生活便利性等與人才吸引相關(guān)的環(huán)境因素也是資本與企業(yè)需重點考慮的因素。海南省生態(tài)環(huán)境明顯優(yōu)于其他省市區(qū)，但在就業(yè)、教育、醫(yī)療、人文等方面的建設(shè)歷史欠賬較多，目前仍處于追趕階段，這些也對海南自貿(mào)區(qū)和中國特色自貿(mào)港建設(shè)造成很大掣肘。第四，外向型經(jīng)濟發(fā)展管理經(jīng)驗的增長需要一個積累過程，但由于長期以來海南外向型產(chǎn)業(yè)比較薄弱從而無法形成外向型經(jīng)濟的社會治理能力的積累，從而在創(chuàng)造有利于外資的營商環(huán)境方面略顯經(jīng)驗不足。

四、探索海南自由貿(mào)易港建設(shè)的戰(zhàn)略思路

按照海南全島35 000平方公里的面積來算，海南將成為全球最大的自由貿(mào)易港，面積遠超新加坡、中國香港地區(qū)與迪拜。在如此大面積的全島區(qū)域建設(shè)自由貿(mào)易港是世界首例，并肩負(fù)制度創(chuàng)新、政府職能轉(zhuǎn)變、深度開放、風(fēng)險管控等重大改革任務(wù)，沒有現(xiàn)成經(jīng)驗與模式可循，還需逐漸摸索并形成經(jīng)驗逐步推進。海南探索建設(shè)中國特色自由貿(mào)易港一方面要學(xué)習(xí)國際成熟先進自由貿(mào)易港發(fā)展歷程規(guī)律總結(jié)，對標(biāo)國際最高標(biāo)準(zhǔn)，著重借鑒中國香港地區(qū)、新加坡、迪拜等國內(nèi)國際上比較知名成功的自由貿(mào)易港建設(shè)成長模式，另一方面結(jié)合國際經(jīng)貿(mào)投資發(fā)展趨勢、國內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展階段以及海南本土資源和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，通過建設(shè)自貿(mào)區(qū)并向中國特色自由貿(mào)易港逐漸過渡。目前對海南最為緊要的就是要彌補短板，不斷擴大市場規(guī)模、大力發(fā)展重點產(chǎn)業(yè)，加大服務(wù)業(yè)開放，營造宜業(yè)宜居的綜合環(huán)境。

（一） 積極融入粵港澳大灣區(qū)，不斷擴大經(jīng)濟規(guī)模

為解決海南自由貿(mào)易港建設(shè)面臨的市場規(guī)模有限難題，憑借海南與大灣區(qū)多個城市相鄰在經(jīng)貿(mào)、旅游和文化等方面的密切聯(lián)系，通過積極主動融入粵港澳大灣區(qū)是目前有效快速擴大市場容量的重要辦法。黨的十九大報告中非常明確地提出了要求，通過各個方面包括國家層面，包括廣東、中國香港地區(qū)、中國澳門地區(qū)方面共同努力，一定能夠把大灣區(qū)建設(shè)的更好。為搭上這列國家級快車、避免被邊緣化，海南應(yīng)主動加強與粵港澳三地的區(qū)域經(jīng)濟合作，充分利用自由貿(mào)易試驗區(qū)和自由貿(mào)易港特有的制度與政策優(yōu)勢吸引粵港澳產(chǎn)業(yè)投資。目前粵港澳大灣區(qū)已初具國際一流灣區(qū)的特征，人均GDP超過2萬美元，達到世界銀行的發(fā)達標(biāo)準(zhǔn)，是繼美國紐約都會區(qū)、美國大洛杉磯地區(qū)和日本東京都市圈之后，世界第四大灣區(qū)。據(jù)《2017年度珠三角競爭力報告—大灣區(qū)》，2017年，粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟總量已超過舊金山灣區(qū)，接近紐約灣區(qū)水平，以目前快速增長的速度，有望在五年內(nèi)超越東京灣區(qū)，成為世界經(jīng)濟總量第一的灣區(qū)。大灣區(qū)的經(jīng)濟總量、經(jīng)濟質(zhì)量、經(jīng)濟潛力、產(chǎn)業(yè)實力、開放型經(jīng)濟發(fā)展程度等都在國家經(jīng)濟中占據(jù)重要地位，國家也希望通過粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，支持中國香港地區(qū)、中國澳門地區(qū)進一步融入到國家發(fā)展大局之中。2018年4月14日國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于支持海南全面深化改革開放的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）也提出，依托泛珠三角區(qū)域合作機制，鼓勵海南與有關(guān)省區(qū)共同參與南海保護與開發(fā)，共建海洋經(jīng)濟示范區(qū)、海洋科技合作區(qū)。密切與中國香港地區(qū)、中國澳門地區(qū)在海事、海警、漁業(yè)、海上搜救等領(lǐng)域的合作，積極對接粵港澳大灣區(qū)建設(shè)。加強與中國臺灣地區(qū)在教育、醫(yī)療、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、海洋資源保護與開發(fā)等領(lǐng)域的合作。深化瓊州海峽合作，推進港航、旅游協(xié)同發(fā)展。

（二）發(fā)揮“一帶一路”重要海上支點作用，打造開放新格局

借助“一帶一路”倡議，海南可發(fā)揮面向東盟最前沿的區(qū)位優(yōu)勢，不斷擴大對外開放，深化與“一帶一路”沿線國家和地區(qū)的互聯(lián)互通。據(jù)國家發(fā)改委消息，截至2018年6月，中國與“一帶一路”沿線國家貨物貿(mào)易累計超過5萬億美元，在沿線國家建設(shè)的境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)總投資289億美元[14]，并且，隨著合作機制不斷完善，中國與“一帶一路”沿線國家服務(wù)貿(mào)易巨大發(fā)展?jié)摿χ饾u釋放?！耙粠б宦贰背h的推進成為中國構(gòu)建全面開放新格局的重要組成部分。海南最大的區(qū)位優(yōu)勢來自南海，管轄海域面積約200萬平方公里，是東南亞重要的物流通道，經(jīng)南海航道的船舶每年有10萬多艘，日韓地區(qū)90%以上的石油輸入、全球1/3以上的國際貿(mào)易和中國3/4以上的進出口貨物都依賴南海航線，因此東南亞是“一帶一路”國際合作的重要地域。海南應(yīng)充分利用這一區(qū)位優(yōu)勢，憑借自由貿(mào)易試驗區(qū)和自由貿(mào)易港契機，推動以泛南海為重點的區(qū)域一體化，打造21世紀(jì)海上絲綢之路重要支點及面向太平洋和印度洋的重要開放門戶[15]?！吨袊êＤ希┳杂少Q(mào)易試驗區(qū)總體方案》中提出，加強與“一帶一路”沿線國家和地區(qū)的國際合作是海南加快構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制的重要組成部分，同時也是推進自由貿(mào)易試驗區(qū)與自由貿(mào)易港建設(shè)的重要方面。為此支持“一帶一路”沿線國家在海南設(shè)立領(lǐng)事機構(gòu)，共同開展多種形式的科技創(chuàng)新合作，如科技人文交流、共建聯(lián)合實驗室、科技園區(qū)合作、技術(shù)轉(zhuǎn)移等。推動?？?、三亞與“一帶一路”沿線國家和地區(qū)擴大包括第五航權(quán)在內(nèi)的航權(quán)安排，提高機場保障能力，吸引航空公司開辟經(jīng)停海南的國際航線。與“一帶一路”沿線國家和地區(qū)設(shè)立的各種自由貿(mào)易園區(qū)加強經(jīng)貿(mào)互動、拓展交流合作與功能對接。

（三）以服務(wù)業(yè)為重點發(fā)力領(lǐng)域，推動海南高水平開放

習(xí)近平總書記在“4·13”講話中明確要求，“海南發(fā)展不以轉(zhuǎn)口貿(mào)易和加工制造為重點，而要以發(fā)展旅游業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)?！薄吨笇?dǎo)意見》對海南服務(wù)業(yè)開放提出具體要求和扶持政策，不僅支持海南設(shè)立國際能源、航運、大宗商品、產(chǎn)權(quán)、股權(quán)、碳排放權(quán)等交易場所，還明確指出要重點發(fā)展旅游、互聯(lián)網(wǎng)、醫(yī)療健康、金融、會展等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，加快服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展，形成以服務(wù)型經(jīng)濟為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。2018年9月24日國務(wù)院出臺的《中國（海南）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》（簡稱《總體方案》）也是圍繞三大產(chǎn)業(yè)進行規(guī)劃的?！犊傮w方案》提出了加快構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制和加快服務(wù)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展兩大任務(wù)，其中一大亮點就是大幅放寬外資市場準(zhǔn)入，主要集中在服務(wù)業(yè)領(lǐng)域。縱觀歷史，世界知名的自由貿(mào)易港都是先靠轉(zhuǎn)口貿(mào)易起家，二戰(zhàn)后又增設(shè)加工貿(mào)易功能，然后逐步向高級形態(tài)轉(zhuǎn)型升級，最后發(fā)展成以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)的開放生態(tài)。從規(guī)劃來看，海南自由貿(mào)易港是跨過加工貿(mào)易和轉(zhuǎn)口貿(mào)易階段，直接以服務(wù)業(yè)開放和服務(wù)貿(mào)易為主導(dǎo)，這也符合當(dāng)前全球服務(wù)業(yè)開放大趨勢，但實際上是對海南產(chǎn)業(yè)開放提出了更高要求。就目前來看，中國一般制造業(yè)已基本放開，未來高水平開放的突破點也主要在服務(wù)業(yè)。事實上，現(xiàn)階段所謂高水平開放實質(zhì)上就是服務(wù)業(yè)高度開放。目前除經(jīng)濟特區(qū)、自貿(mào)試驗區(qū)、自由貿(mào)易港重大政策支持之外，海南還擁有諸多其它地區(qū)無法比擬的政策優(yōu)勢集合，如以博鰲亞洲論壇領(lǐng)銜的多個國家外交平臺、博鰲樂城國際醫(yī)療旅游先行區(qū)、國際旅游島等，應(yīng)充分利用這些利好政策形成資金、產(chǎn)業(yè)、人才等要素聚集。充分利用海南自身已有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，在一些重點服務(wù)領(lǐng)域加大開放力度，吸引國際知名服務(wù)業(yè)跨國公司落地。利用獨特封閉地理單元優(yōu)勢，在外商獨資醫(yī)院、養(yǎng)老、教育、游輪等方面探索更高自由度。仿照國際先進自由貿(mào)易港制度，最終實現(xiàn)“準(zhǔn)入前負(fù)面清單”開放管理模式。據(jù)華中科技大學(xué)自貿(mào)區(qū)研究中心執(zhí)行主任陳波分析，目前服務(wù)業(yè)開放是國內(nèi)外壓力最大的改革項目，也是目前其他11個自貿(mào)試驗區(qū)共同面臨的任務(wù)與挑戰(zhàn)，還尚未破題，開放進程比較緩慢，如果海南能在現(xiàn)代服務(wù)業(yè)上破題功勞巨大。

（四）全面深化市場化改革，大力提升海南營商環(huán)境

遲福林（2018）[15]指出，海南建設(shè)自貿(mào)試驗區(qū)和中國特色自由貿(mào)易港，首先要在改善營商環(huán)境上有重大突破。海南省是具有一定封閉性的島嶼型經(jīng)濟，資源與市場兩頭在外，市場相對狹小，必須通過優(yōu)化營商環(huán)境，才能更好地開展招商吸引國內(nèi)外資本進駐。從大的方面來看，營商環(huán)境的建設(shè)涉及中國改革的核心問題——政府與市場的博弈。作為制度創(chuàng)新試驗平臺，海南應(yīng)進一步厘清政府與市場邊界，明確政府與市場的定位和關(guān)系，各施其職。政府要轉(zhuǎn)變職能，甘當(dāng)服務(wù)企業(yè)的“店小二”，放下姿態(tài)、用心傾聽、深入一線觸摸企業(yè)發(fā)展的痛點、堵點，強調(diào)服務(wù)精神。為企業(yè)長遠發(fā)展提供公平競爭的市場環(huán)境，政府要履行好“宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)”的職能，進一步完善市場經(jīng)濟的法律規(guī)范體系和調(diào)控市場的宏觀管理機制，努力提升現(xiàn)代化社會治理水平。借鑒中國香港地區(qū)、新加坡的經(jīng)驗，在全島范圍內(nèi)實施企業(yè)自主登記制度，全面推廣法人承諾制，實施企業(yè)簡易注銷制度，取消一般投資項目備案制，推行“最多跑一次”“一次就辦好”的簡易高效工作機制。在海南率先建立“多管合一”的大市場監(jiān)督體制，推動以發(fā)展促進為導(dǎo)向的監(jiān)管模式。取消城鄉(xiāng)二元戶籍制度，實施全省統(tǒng)一居住證管理制度。探索推進與自由貿(mào)易港建設(shè)相適應(yīng)的司法體制改革，加強知識產(chǎn)權(quán)保護力度和信用體制建設(shè)。另外，加快港口軟硬件更新建設(shè)大幅提高服務(wù)能力，采用先進的電子信息網(wǎng)絡(luò)和通訊技術(shù)實現(xiàn)港口物流、航行、監(jiān)管的高效運作，實現(xiàn)港口與政府部門信息一體化、加強信息橫向分享。

（五）通過加強立法、守住底線與管制風(fēng)險，形成全方位組織保障

自由貿(mào)易港制度與政策不可避免地具有突破性，因此，要加大改革授權(quán)力度[16]，充分利用海南單獨地理單元優(yōu)勢大膽進行制度創(chuàng)新。按照國際通行“先立法、后設(shè)區(qū)”的做法，應(yīng)針對推進自由貿(mào)易港建設(shè)過程中所涉及的相關(guān)立法工作，如從中央層面出臺《海南自由貿(mào)易港法案》，以特別法的形式明確海南自由貿(mào)易港的法律定位。海南省充分利用全國人大授予海南經(jīng)濟特區(qū)較大立法權(quán)，根據(jù)具體情況和實際需要調(diào)整不合時宜的各種規(guī)章制度，創(chuàng)建自由貿(mào)易港所需的政策與制度環(huán)境。除國家層面的立法外，作為直接管理者，海南地方政府還要制定相應(yīng)的規(guī)章條例，如《海南自由貿(mào)易港管理條例》，規(guī)范自由貿(mào)易港區(qū)內(nèi)的各種活動，讓港區(qū)管理者、運營者和投資者等各類參與者有法可依、有章可循，提高建設(shè)規(guī)范和加強建設(shè)預(yù)期。

自由貿(mào)易港的核心在于自由，但同時也應(yīng)守住底線，建設(shè)中國特色自由貿(mào)易港。海南自由貿(mào)易港建設(shè)應(yīng)對標(biāo)國際標(biāo)準(zhǔn)、借鑒世界著名自由港發(fā)展經(jīng)驗，但同時也體現(xiàn)中國特殊性?！吨笇?dǎo)意見》中提出的基本原則實際就是體現(xiàn)了中國特色，其中第一條就是堅持和加強黨對改革開放的領(lǐng)導(dǎo)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于海南全面深化改革開放的全過程，培育踐行社會主義核心價值觀，確保改革開放的社會主義方向。

自由港制度與政策體系使風(fēng)險敞口擴大，為此，應(yīng)加強風(fēng)險防控避免出現(xiàn)重大風(fēng)險。自由貿(mào)易港的本質(zhì)特征在于開放自由和更為便利化，貨物、資金及人員的國際進出流動性大，方便貿(mào)易投資的同時也要防范重大風(fēng)險?！吨笇?dǎo)意見》和《總體方案》都明確提出這一問題，要加強貿(mào)易風(fēng)險、金融風(fēng)險防控體系建設(shè)，建立健全事中事后監(jiān)管制度、實行“雙隨機、一公開”監(jiān)管，優(yōu)化海關(guān)監(jiān)管方式、加強口岸風(fēng)險防范，加大違法成本創(chuàng)設(shè)誠信機制。

[注 釋]

① 值得提出的是，近年來，歐州經(jīng)濟一體化一直在不斷地推進，歐盟內(nèi)部統(tǒng)一關(guān)稅成立，成員國之間大部分貨物實現(xiàn)免稅流通，自由貿(mào)易港關(guān)稅減免的優(yōu)勢在歐盟內(nèi)部已無競爭力，因此，大名鼎鼎的漢堡自由貿(mào)易港在2013年1月1日關(guān)門。而鹿特丹港卻幸免于難，這歸功于其具有超強的港口服務(wù)引領(lǐng)能力。

② 漢堡，全稱為漢堡漢薩自由市，位于德國北部的一個港口城市。漢堡擁有近180萬人口，是僅次于柏林的德國第二大城市，歐盟第八大城市。漢堡港位于易北河出?？冢堑聡畲蟮母劭?。2009年，歐盟《里斯本條件》開始實施。在歐盟一體化進程下，原來自由港享有的多個優(yōu)勢逐漸喪失。自2013年1月起，德國漢堡自由港拆除藩籬終結(jié)了124年自由港歷史。

③ 根據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)測算。

④ 2015年可能由于統(tǒng)計口徑調(diào)整原因，導(dǎo)致海南出口增速超常規(guī)現(xiàn)象。

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