崔巖珠

[摘 要]上海市長寧區(qū)程家橋上航新村、警備區(qū)第二干休所、程橋二村三個(gè)社區(qū)垃圾分類的創(chuàng)新模式可歸類為機(jī)制引領(lǐng)型治理模式、軍民融合多元共治型治理模式、樓骨干代表的“議事會引領(lǐng)”治理模式。通過對這些社區(qū)垃圾分類的現(xiàn)狀分析，可以了解社區(qū)各主體在垃圾治理中的作用，以及制約社區(qū)生活垃圾分類的瓶頸因素，探索垃圾分類資源化利用的有效路徑，推動垃圾分類制度取得新突破。

[關(guān)鍵詞]垃圾分類;創(chuàng)新模式;社區(qū)治理

一、問題的提出

在新的時(shí)代背景下，垃圾治理成了困擾社會發(fā)展的一大難題。上海作為常住人口為2418萬的超大型城市，垃圾處理自然也是其面臨的重大難題。根據(jù)《2018年全國大、中城市固體廢物污染環(huán)境防治年報(bào)》，我國202個(gè)大、中城市生活垃圾產(chǎn)生量20194.4萬噸，處置量為20084.3萬噸，其中，上海生活垃圾產(chǎn)生量位居第二，產(chǎn)生量為899.5萬噸。①“垃圾圍城”已經(jīng)成為限制城市可持續(xù)發(fā)展的枷鎖。

近年來，我國加速推行垃圾分類制度，全國垃圾分類工作由點(diǎn)到面、逐步啟動、成效初顯，46個(gè)試點(diǎn)城市先行先試，而上海作為這其中的佼佼者，已經(jīng)取得了一些積極進(jìn)展。2000年起，上海開始推進(jìn)新一輪的垃圾分類減量工作，并連續(xù)7年將此項(xiàng)工作列為上海市政府實(shí)事項(xiàng)目加以推進(jìn)。上海將垃圾分類作為重點(diǎn)工作之一，先后出臺《關(guān)于建立完善本市生活垃圾全程分類體系的實(shí)施方案》和《上海市生活垃圾全程分類體系建設(shè)行動計(jì)劃（2018年—2022年）》。2018年11月6日上午，習(xí)近平總書記在上海虹口區(qū)市民驛站嘉興路街道考察時(shí)表示：“垃圾分類就是新時(shí)尚。垃圾綜合處理需要全民參與，上海要把這項(xiàng)工作抓緊抓實(shí)辦好。”②2019年7月1日上海正式實(shí)施《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》，其對生活垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)、政府相關(guān)管理職責(zé)以及建立分類投放、收集、運(yùn)輸、處置全程分類體系等都進(jìn)行了明確規(guī)定，有助于形成條塊結(jié)合、以塊為主的管理模式，也標(biāo)志著“垃圾分類”在上海被納入法治框架。

隨著垃圾分類的不斷完善，學(xué)界也總結(jié)出了不少新的垃圾治理模式。學(xué)者吳世鈞認(rèn)為一些地方政府開始引入社會力量，探索市場化運(yùn)作機(jī)制，嘗試“互聯(lián)網(wǎng)+”垃圾分類回收新模式。這一模式依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，借助移動終端App、微信、O2O交易平臺等手段，采用線上交易、上門回收等形式，緩解傳統(tǒng)垃圾分類存在的分類意愿不強(qiáng)、分類不到位等突出問題。 ③夏盛民提出要強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，做優(yōu)黨政主導(dǎo)、市場參與的“頂線”創(chuàng)新黨建引領(lǐng)，堅(jiān)持黨務(wù)工作和業(yè)務(wù)工作同步覆蓋、同頻共振，創(chuàng)新建立第三方運(yùn)維公司黨委“1+N”組織架構(gòu)，即公司黨委下轄1個(gè)機(jī)關(guān)黨支部和若干個(gè)保潔片區(qū)黨支部。④于晨陽認(rèn)為應(yīng)該在城市生活垃圾分類處理工作中運(yùn)用PPP模式，將城市生活垃圾分類處理工作交給私人企業(yè)或者組織機(jī)構(gòu)，相關(guān)的政府部門在與私人企業(yè)進(jìn)行合作后需要迅速地轉(zhuǎn)變自身的職能，從工作者轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾碚吆捅O(jiān)督者，積極地發(fā)揮自身監(jiān)督管理的能力 。⑤由以上文獻(xiàn)綜述可以得知，學(xué)界對如何處理垃圾問題有了各自的經(jīng)驗(yàn)，垃圾分類制度也在不斷地完善。近年來，居民更加注重的是如何解決垃圾分類在實(shí)際操作中的難題，國內(nèi)學(xué)者的相關(guān)研究較少。因此，重點(diǎn)研究相關(guān)社區(qū)的創(chuàng)新做法是大有裨益的。

本文對程家橋街道垃圾分類現(xiàn)狀進(jìn)行梳理，選取逐步成型的上航新村、警備區(qū)第二干休所、程橋二村為重點(diǎn)研究對象，并且對三個(gè)社區(qū)垃圾分類的創(chuàng)新模式進(jìn)行案例分析，將其分為有物業(yè)一般型小區(qū)、無物業(yè)一般型小區(qū)、有物業(yè)特大型小區(qū)三種垃圾分類模式。通過對其垃圾分類的發(fā)展過程和現(xiàn)狀分析，了解社區(qū)各主體在垃圾治理中的作用，分析垃圾分類有效的現(xiàn)行措施，以及制約社區(qū)生活垃圾分類的瓶頸因素，探索垃圾分類資源化利用的有效路徑，推動垃圾分類制度取得新突破。

二、社區(qū)垃圾分類的三種創(chuàng)新模式——以程家橋街道為例

據(jù)調(diào)研了解，程家橋街道在實(shí)現(xiàn)垃圾分類全覆蓋的過程中，根據(jù)街道小區(qū)特點(diǎn)將小區(qū)的垃圾治理分為了三種模式，分別為以上航新村為代表的有物業(yè)一般型小區(qū)治理模式，以警備區(qū)干休所為代表的無物業(yè)一般型小區(qū)治理模式，以及以程橋二村為代表的有物業(yè)特大型小區(qū)治理模式。本文通過對該三種垃圾分類模式的歸納與成效的總結(jié)，從而致力于找到普及社會的垃圾分類的治理之道。

1.“垃圾救援”的機(jī)制引領(lǐng)——以上航新村為例

上航新村小區(qū)始建于1989年，面積15429平方米，具有16個(gè)門棟210戶，共有居民1190人，其作為街道有物業(yè)一般型小區(qū)，為了解決垃圾分類過程中居民參與意愿不高、管理人手缺乏的問題，該小區(qū)在進(jìn)行垃圾分類的過程中主要依靠機(jī)制建設(shè)來對小區(qū)垃圾分類相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行引領(lǐng)。主要分為三種引領(lǐng)模式：

（1）建立“街道-居委-志愿者”三級發(fā)動機(jī)制。即通過落實(shí)街道辦事處下放的垃圾分類命令，并通過居委會直接發(fā)動群眾參與，起到層層監(jiān)督、層層落實(shí)的效果。例如：在實(shí)施的過程中，上航新村小區(qū)積極響應(yīng)上級對垃圾分類相關(guān)事項(xiàng)的部署，并推進(jìn)了小區(qū)內(nèi)的兩網(wǎng)協(xié)同和定時(shí)定點(diǎn)垃圾投放工作。同時(shí)在鼓勵小區(qū)居民積極參與垃圾分類的過程中，居委會黨支部還通過培訓(xùn)、座談、聽證等多種形式發(fā)動居民群眾。在該機(jī)制的引領(lǐng)下，試點(diǎn)工作的群眾支持率由最初的30%上升到目前的99%。在志愿者推動方面，黨員骨干帶頭組建志愿者隊(duì)伍，協(xié)助做好垃圾分類的廂房值守、日常巡邏和宣傳指導(dǎo)工作。

（2）落實(shí)“硬件-隊(duì)伍-制度”三項(xiàng)保障機(jī)制。上航新村小區(qū)為了從硬件設(shè)施的改造入手，改建了小區(qū)垃圾廂房，加裝水斗、雨棚、照明，增設(shè)監(jiān)控探頭，設(shè)置“綠色賬戶”積分自助兌換機(jī)，從而鼓勵了居民參與垃圾分類，并且提升了居民對試點(diǎn)工作的獲得感。在隊(duì)伍建設(shè)方面，上航新村居委會社工實(shí)行工作日錯(cuò)時(shí)上班和雙休日值班制度，并且組建了80人垃圾分類志愿者隊(duì)伍，通過志愿者自治來做好垃圾分類指導(dǎo)工作，使得垃圾分類在相關(guān)規(guī)范下有序落實(shí)。同時(shí)，上航新村小區(qū)積極落實(shí)例會制度、臺賬登記制度、巡查制度和數(shù)據(jù)分析制度，通過制度建設(shè)保障垃圾分類工作的長效運(yùn)作，加深居民對于垃圾分類的認(rèn)同感。

（3）搭設(shè)“居民自治-區(qū)域共建-街居聯(lián)動”三個(gè)平臺聯(lián)動機(jī)制。上航新村小區(qū)通過挨家挨戶簽訂居民承諾書，將垃圾定時(shí)定點(diǎn)投放要求納入樓組公約、居民公約，從而提高了居民垃圾分類的參與程度。在區(qū)域聯(lián)動方面，居委會相關(guān)工作人員走訪了小區(qū)周邊房產(chǎn)中介公司，爭取與中介公司合作進(jìn)行出租戶的宣傳發(fā)動工作;同時(shí)，相關(guān)工作人員走訪了東航、春秋等大多數(shù)租住戶所在單位爭取支持，讓所在單位積極發(fā)動員工參與垃圾分類工作。在街區(qū)聯(lián)動機(jī)制方面，積極與街道辦事處明確相關(guān)房辦、城管、市容、公安等單位職責(zé)，同時(shí)積極配合相關(guān)單位安排專人負(fù)責(zé)小區(qū)垃圾分類工作，從而加強(qiáng)本小區(qū)的上級執(zhí)法支撐。

上航新村小區(qū)在這種垃圾分類治理模式的引領(lǐng)下，取得了較好的垃圾分類成效。根據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，上航新村垃圾定時(shí)定點(diǎn)分類投放的居民支持率從2017年7月份的30%上升到現(xiàn)在的99%，投放準(zhǔn)確率從試點(diǎn)初期的65%上升到現(xiàn)在的99%，資源化利用率從試點(diǎn)前的日均30.7%上升到現(xiàn)在的日均57.33%。

2.軍民融合的“多元共治”——以警備區(qū)第二干休所為例

警備區(qū)第二干休所隸屬于程家橋街道王滿居民區(qū)，是始建于1983年的部隊(duì)小區(qū)，位于哈密路1896弄，共有19個(gè)門棟，居民105戶，小區(qū)住戶多為軍隊(duì)離退休老干部，該小區(qū)于2019年7月27日起正式實(shí)施垃圾定時(shí)定點(diǎn)分類投放。警備區(qū)第二干休所由于部隊(duì)轉(zhuǎn)制問題，存在著無物業(yè)的情況，再加上住戶多為軍隊(duì)離退休老干部，這對于垃圾分類的推進(jìn)有著很大的阻力作用。在這種小區(qū)居民結(jié)構(gòu)下，該小區(qū)為了落實(shí)垃圾分類的政策，創(chuàng)建了多元共治的垃圾治理方式。

（1）完善硬件設(shè)施，探索智能治理。在一開始實(shí)行垃圾分類的時(shí)候，警備區(qū)第二干休所由于小區(qū)空間原因無法進(jìn)行垃圾箱房的設(shè)置，這給小區(qū)垃圾分類工作的推進(jìn)帶來了很大的難題。為此，街道領(lǐng)導(dǎo)、居委會和部隊(duì)在多次實(shí)地踏勘、協(xié)商后，街道聯(lián)手區(qū)市容局在該小區(qū)探索引入智能設(shè)備以此來規(guī)范居民垃圾分類行為。該智能設(shè)備在投放垃圾時(shí)需要識別用戶才能進(jìn)行投放，分類投放后后臺自動為居民提供綠色帳戶積分，并采集相應(yīng)數(shù)據(jù)，能追溯投放來源，便于居委開展針對性指導(dǎo)工作。而且積分兌換禮品也配套有相應(yīng)的機(jī)器，這便實(shí)現(xiàn)了小區(qū)居民垃圾分類投放到禮品兌換的全程智能服務(wù)。

（2）黨員宣傳引領(lǐng)，普及垃圾知識。該小區(qū)在進(jìn)行垃圾分類知識普及宣傳的過程中，主要通過“黨員帶動骨干，骨干帶動樓組，樓組帶動片區(qū)”的引領(lǐng)方式，組織開展“在職黨員周末來報(bào)到，爭當(dāng)垃圾分類宣傳員”等活動。并且，在工作普及中讓黨員在小區(qū)“亮身份、樹形象、做表率”，以黨員模范作用推動垃圾分類工作，開展點(diǎn)、線、面立體宣傳。在黨員引領(lǐng)的宣傳中，該小區(qū)也注重做好三個(gè)“發(fā)動”，即發(fā)動居民區(qū)的黨員、流動志愿者、樓組長和骨干力量，發(fā)揮共建聯(lián)建作用，帶動身邊人參與試點(diǎn)工作;發(fā)動居委干部和黨員志愿者挨家挨戶上門，耐心細(xì)致地做通居民工作;黨員也同時(shí)發(fā)動少先隊(duì)員和共青團(tuán)員，小手牽大手做通家人工作。在這種機(jī)制下，組織開展垃圾分類知識培訓(xùn)，強(qiáng)化垃圾分類知識普及工作頗有成效，據(jù)工作人員統(tǒng)計(jì)，居民對垃圾分類工作的知曉率達(dá)到了100%。

（3）軍民融合發(fā)展，推進(jìn)共建共治。小區(qū)在街道的引領(lǐng)下，堅(jiān)持以軍民共治形式推進(jìn)試點(diǎn)工作，組建由部隊(duì)官兵、居民骨干等成員構(gòu)成的工作小組，逐戶上門進(jìn)行宣傳、告知和征詢，居民逐漸理解和接受了試點(diǎn)工作。

（4）抓住“定”與“流”，發(fā)動志愿者。第二干休所居民多為離退休老干部，難以承擔(dān)垃圾分類志愿服務(wù)工作。所以居民區(qū)在發(fā)動志愿者時(shí)抓住“定”與“流”兩個(gè)關(guān)鍵?！岸ā钡氖菎徫?，設(shè)置箱房值守、小區(qū)巡查、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)等志愿者崗位，做到各崗位定時(shí)定點(diǎn)定責(zé);“流”的是人員，其組建一支由居民共同組成的近200人的志愿者隊(duì)伍，根據(jù)垃圾分類工作的推進(jìn)情況，實(shí)時(shí)對各小區(qū)的志愿者進(jìn)行合理調(diào)配，這就是個(gè)流動的過程，正是“定”與“流”使小區(qū)在整區(qū)域推進(jìn)垃圾分類過程中做到了均衡發(fā)展。

在多元共治的基礎(chǔ)上，小區(qū)自2019年7月份推行垃圾分類定時(shí)定點(diǎn)投放以來，居民支持率從最初的30%上升到99%，投放準(zhǔn)確率從50%上升到99%，破袋投放率也達(dá)到了98%，日均產(chǎn)生干垃圾31公斤、濕垃圾42公斤、可回收物8公斤，資源化利用率達(dá)到61.7%。通過開展垃圾分類工作，特別是流動志愿者制度，進(jìn)一步拉近了居民小區(qū)和部隊(duì)小區(qū)的距離，部隊(duì)小區(qū)的資源逐步向社區(qū)居民開放，街道也定期將社區(qū)各類文化服務(wù)資源送進(jìn)了部隊(duì)，軍民融合、軍地融合的氛圍越來越濃厚。

3、樓骨干代表的“議事會引領(lǐng)”——以程橋二村為例

程橋二村居民區(qū)始建于1989年，共有66個(gè)門棟，轄區(qū)內(nèi)有居民1428戶，出租戶近500戶，戶籍人口2615人，實(shí)有人口4187人。小區(qū)于2018年5月31日啟動了垃圾定時(shí)定點(diǎn)分類投放工作。程橋二村小區(qū)垃圾治理模式代表了程家橋街道有物業(yè)特大型小區(qū)的治理特色。由于小區(qū)戶數(shù)達(dá)到了1200戶，就存在了垃圾治理過程中管理難、推行難的問題。針對這些問題，程橋二村在街道引領(lǐng)以及自身小區(qū)的探索下形成了樓骨干代表的“議事會引領(lǐng)”垃圾治理模式。

（1）黨員樓骨干代表發(fā)揮宣傳引領(lǐng)作用。該小區(qū)通過黨員志愿者骨干挨家挨戶上門開展垃圾分類工作宣傳，教育引導(dǎo)居民進(jìn)行科學(xué)的垃圾分類，在社區(qū)中形成一定的宣傳氛圍。同時(shí)，小區(qū)通過居民區(qū)在職黨員聯(lián)絡(luò)站，充分發(fā)揮黨員和社區(qū)單位在居民區(qū)垃圾分類中的積極作用。在每月黨總支委員會議、黨小組會議、黨員會議上進(jìn)行垃圾分類工作宣傳，黨員樓骨干也會針對垃圾分類推進(jìn)過程中產(chǎn)生的問題，研究對策，從而不斷完善垃圾分類推行的模式。黨員樓骨干也在宣傳方面發(fā)揮了非常重要的作用，其通過黑板報(bào)、宣傳冊、電子屏、居民告知書等多種形式在小區(qū)中開展垃圾分類工作宣傳，積極引導(dǎo)廣大居民參與到垃圾分類的行動中。

（2）小區(qū)樓骨干的議事自治作用。結(jié)合精品小區(qū)建設(shè)、迎進(jìn)博會環(huán)境整治、文明城區(qū)創(chuàng)評等工作，程橋二村小區(qū)充分依托“智囊團(tuán)議事會”“四位一體聯(lián)席會”等議事自治機(jī)制的平臺，宣傳、落實(shí)垃圾分類工作，從而讓小區(qū)居民在思想上達(dá)成共識、在行動上形成合力。

在該種議事引領(lǐng)模式下，目前程橋二村垃圾定時(shí)定點(diǎn)分類投放的居民支持率已達(dá)到93%，投放準(zhǔn)確率已上升到91%，破袋投放率達(dá)90%，小區(qū)6個(gè)垃圾廂房均有專業(yè)人員擔(dān)任“兩網(wǎng)協(xié)同一體化”管理員，協(xié)助居民做好生活垃圾的分類投放，6座垃圾箱房每日共收集干垃圾約1150公斤，濕垃圾700公斤，可回收垃圾150公斤，6座箱房垃圾資源化利用率區(qū)間在40%—45%，平均資源化利用率約為42%，在啟動“兩定”工作之前，僅靠人工二次分揀，其減量率約為18%，成效較明顯。

4.模式共性分析

在上述小區(qū)的垃圾分類模式中，我們不難看出不同小區(qū)分類模式在差異中存在的共通之處，而這些共通之處對于我們實(shí)現(xiàn)垃圾分類的社會普及以及垃圾分類的良好治理有著不可或缺的重要作用。

（1）垃圾分類過程中的黨建引領(lǐng)作用

上述小區(qū)在垃圾分類的過程中依托居委會黨組織議事制以及黨員個(gè)人帶動作用取得了良好的成效。由于黨組織在諸多具體事務(wù)中起引導(dǎo)作用，相關(guān)政策由黨組織牽頭制定、實(shí)施。因此，在垃圾分類的事項(xiàng)中依托居委會黨組織能夠提高垃圾分類的推行效率。同時(shí)，黨員在宣傳垃圾分類以及志愿服務(wù)中占有較大的比重，因此，在垃圾分類過程中建立居委會黨組織為核心的志愿服務(wù)隊(duì)伍，對于垃圾分類的普及大有裨益。

（2）垃圾分類過程中的多元主體參與

從上述三個(gè)小區(qū)的垃圾治理模式來看，無論是機(jī)制引領(lǐng)治理模式還是多元共治的軍民融合模式，其都表明在垃圾分類的過程中，單純依靠某一主體的作用都無法形成整體的聯(lián)動治理模式，而且單一主體的帶動作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及多元主體合作共贏的效果，因此垃圾治理模式首先應(yīng)當(dāng)積極邁向多元共治的方式。根據(jù)調(diào)研顯示，當(dāng)前參與垃圾治理的基層主體可以有街道辦、社區(qū)黨組織、居委會、社區(qū)志愿組織、社會企業(yè)以及社區(qū)居民等。在普及社會垃圾治理的過程中，更應(yīng)該通過相互溝通、相互協(xié)商，從而建立起相應(yīng)的聯(lián)動治理機(jī)制來保障垃圾分類工作的推行。

（3）垃圾分類過程中的硬件設(shè)施建設(shè)

在垃圾分類治理的過程中，相關(guān)智能設(shè)備的運(yùn)用對于垃圾分類工作的推行也有著非常重要的作用。比如上航新村小區(qū)在垃圾箱房增設(shè)監(jiān)控探頭，設(shè)置“綠色賬戶”積分自助兌換機(jī)等措施就積極推動了居民參與垃圾分類的熱情程度;警備區(qū)第二干休所的垃圾分類智能裝備在解決了小區(qū)內(nèi)無法設(shè)置垃圾箱房的同時(shí)也將綠色積分賬戶的功能納入其中，這種全智能化的服務(wù)增加了居民對于垃圾分類的認(rèn)同感。因此，通過引進(jìn)新技術(shù)、新設(shè)備同時(shí)加強(qiáng)硬件基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，對于普及垃圾分類有著重要的意義。

三、結(jié)語與展望

中國雖然實(shí)行垃圾分類已有近20年的歷史，但總體收效甚微，上海新的垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)相比之前的分類標(biāo)準(zhǔn)更為細(xì)化也更為嚴(yán)格，這就對社會各界提出了更高的要求。垃圾分類成為文明新時(shí)尚，既然是“新時(shí)尚”便不能否認(rèn)伴隨“新”字而來的不成熟、不健全。所有新生事物的成長也都必然要經(jīng)歷從稚嫩到成熟的過程。程家橋街道三個(gè)社區(qū)包括了有物業(yè)的一般小區(qū)、無物業(yè)一般型小區(qū)和有物業(yè)特大型小區(qū)三種，小區(qū)模式基本涵蓋了多數(shù)社區(qū)模式，因而其在實(shí)施垃圾分類過程中采用的黨員為主的志愿者隊(duì)伍建設(shè)、紅領(lǐng)巾上門指導(dǎo)、同鄉(xiāng)互助、濕垃圾箱改造以及成果展示等創(chuàng)新性做法是可以推廣和借鑒的。

注釋：

①中華人民共和國生態(tài)環(huán)境部網(wǎng)站，2019年1月2日，http：//www.mee.gov.cn/hjzl/sthjzk/gtfwwrfz/.

②《這項(xiàng)“新時(shí)尚”工作，習(xí)近平非?？粗亍?，2019年6月4日，http：//www.xinhuanet.com/politics/xxjxs/2019-06/04/c_1124581549.htm.

③吳世鈞：《以市場化機(jī)制創(chuàng)新垃圾分類回收模式——以“虎哥回收”為例》，《浙江經(jīng)濟(jì)》2018年第19期。

④夏盛民：《以“黨建+基層治理”創(chuàng)新“垃圾革命”新模式》，《衢州日報(bào)》2018年9月29日，第7版。

⑤于晨陽：《城市生活垃圾分類處理中的PPP模式實(shí)際應(yīng)用研究》，《傳播力研究》2019年第21期。

（作者單位：中共上海市委黨校）

（責(zé)任編輯? ?周? ?巍）