梁曦之　陳宏彩

摘要：隨著反腐敗斗爭的不斷深入，反腐的維度和手段需要不斷拓展和創(chuàng)新。深化干部交流制度改革是預(yù)防腐敗的新維度，文章提出應(yīng)當(dāng)注重頂層設(shè)計和多方協(xié)作，充分發(fā)揮干部交流制度的廉政建設(shè)功能。

關(guān)鍵詞：干部交流;預(yù)防腐敗;廉政建設(shè)

中圖分類號：D262.6文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1009-5381（2020）01-0081-07

我國黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流制度始于1990年代，1990年7月7日中共中央作出《關(guān)于實行黨和國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部交流制度的決定》，要求從黨中央和國家機(jī)關(guān)各部委及各省、自治區(qū)、直轄市做起，實行各級黨和國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的交流制度。根據(jù)相關(guān)文獻(xiàn)，干部交流制度的目的大體可以分為兩類：一是鍛煉和培養(yǎng)干部，提高干部能力，從而加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部隊伍建設(shè);二是因親屬關(guān)系而產(chǎn)生的任職回避。專門從防止腐敗的角度來研究干部交流制度的文章幾乎沒有，只是關(guān)于反腐敗的觀點零星出現(xiàn)在有關(guān)干部交流的文章中。一般的觀點認(rèn)為，干部交流制度有助于破除地方官員因“地緣”而形成的“人情網(wǎng)”“關(guān)系網(wǎng)”，從而減少腐敗現(xiàn)象。[1]本文從廉政建設(shè)的角度來研究干部交流，并從中思考完善干部交流制度的途徑。

一、隊伍建設(shè)和任職回避：干部交流制度的二重維度

《公務(wù)員法》第十一章“交流與回避”中明確提到公務(wù)員交流的方式有調(diào)任、轉(zhuǎn)任以及掛職鍛煉三種，同時公務(wù)員不得擔(dān)任與其法定親情關(guān)系有直接關(guān)聯(lián)的職務(wù)，需要進(jìn)行任職回避。2006年出臺的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作規(guī)定》的第二章、2019年3月中共中央修訂后的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》中的第五十一條都提到交流的對象和目的，即需要通過交流鍛煉提高領(lǐng)導(dǎo)能力的、在一個地方或者部門工作時間較長的、按照規(guī)定需要回避的等成員需要進(jìn)行干部交流。從這些規(guī)定可以看出，在交流制度中干部能力、隊伍建設(shè)和任職回避是提的比較多的，可以說，相當(dāng)一段時期以來，干部交流制度的主要目的是隊伍建設(shè)和任職回避。

（一）干部交流制度：加強(qiáng)干部隊伍建設(shè)的路徑選擇

干部交流的重要目的之一是加強(qiáng)干部隊伍建設(shè)，無論是調(diào)任、轉(zhuǎn)任還是掛職鍛煉，起初的目的都是加強(qiáng)干部能力培養(yǎng)，提高干部隊伍素質(zhì)和水平。實行領(lǐng)導(dǎo)干部交流，對流入地來說，有利于為領(lǐng)導(dǎo)班子注入新的血液，給領(lǐng)導(dǎo)班子帶來新思想、新辦法和新氣象，從而優(yōu)化領(lǐng)導(dǎo)班子整體結(jié)構(gòu);對流出地來說，干部交流加強(qiáng)了地區(qū)之間、部門之間的聯(lián)系，促進(jìn)不同地區(qū)、不同部門之間的協(xié)作合作;對交流干部來說，可以跳出原有的圈子，擺脫固有的人情圈子的束縛，以新面孔來適應(yīng)新的工作和新的環(huán)境，不斷突破自己的潛能，不斷增強(qiáng)綜合素質(zhì)，開闊自己的眼界，從而提高才能，增強(qiáng)各種本領(lǐng)。

實行干部交流一方面可以激發(fā)干部活力，讓干部在更廣闊的空間中得到鍛煉，開闊眼界，增長才干;另一方面也可以打破僵化的官僚制的固有格局，為干部晉升提供不同的發(fā)展渠道。美國學(xué)者庫克認(rèn)為為了激發(fā)工作人員的創(chuàng)造力，應(yīng)該及時變換工作部門和研究課題，即要進(jìn)行相應(yīng)的人才流動，人的一生應(yīng)該要在不斷變化的新工作領(lǐng)域中來激發(fā)自己的創(chuàng)造力。[2]從組織行為學(xué)的角度說，組織核心成員的調(diào)入或調(diào)出都會影響一個組織的運轉(zhuǎn)，新的成員提供了新的組織血液，這有利于調(diào)整組織的結(jié)構(gòu)，優(yōu)化組織成員配置，使組織保持活力。[3]同時，根據(jù)“卡茲組織壽命曲線”原理[4]，組織壽命的長短與組織內(nèi)的信息溝通情況有關(guān)，當(dāng)組織成員相處時間超過五年，由于大家過于了解和熟悉，在思維上會形成定勢，從而導(dǎo)致反應(yīng)遲鈍和認(rèn)識趨同，這時組織會呈現(xiàn)出“老化”狀態(tài)，實行干部交流制度可以讓黨和政府組織保持生命力、持久力。因此，干部交流是符合人才成長、組織成長規(guī)律的，能讓干部和組織都處于和保持“活力”狀態(tài)。

（二）干部交流制度：任職回避的必然要求

干部交流的另一個目的是任職回避。公務(wù)員任職回避制度是指為了保證公務(wù)員廉潔地履行職責(zé)，防止公務(wù)員因親屬關(guān)系濫用權(quán)力，謀取非法利益，從而設(shè)定一些法定事由禁止其在某地?fù)?dān)任某職務(wù)的任職管理制度。根據(jù)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》，國內(nèi)學(xué)界一般把回避制度分為公務(wù)回避、地域回避、任職回避三種。從橫向上根據(jù)公務(wù)員類型可將任職回避劃分為行政任職回避和司法任職回避，從縱向的“進(jìn)”“管”“出”環(huán)節(jié)可以分為公務(wù)員就職回避、職務(wù)變動回避以及離職回避。由于任職回避需要將當(dāng)事人調(diào)離原來的工作崗位，因此就產(chǎn)生了回避性的交流?；乇苁且杂H屬回避為核心的一種人事管理制度，回避性交流是為了讓干部避免因親屬、地緣等關(guān)系而影響其正常工作。[5]

改革論壇梁曦之，陳宏彩：廉政建設(shè)視域中的干部交流制度的完善受我國傳統(tǒng)習(xí)俗和傳統(tǒng)文化的影響，家族觀念、宗法宗族觀念仍然影響著我們的行為方式。人們一直處于也習(xí)慣處于“熟人社會”，這種對“熟人”的依賴感影響著人們的日常生活和我國政治生活，任人唯親現(xiàn)象層出不窮，托關(guān)系、走后門似乎成為一種常態(tài)化的存在，這對公務(wù)員正常工作、依法行政等產(chǎn)生了不良影響。根據(jù)布坎南的“公共選擇理論”可知，政治市場也能用經(jīng)濟(jì)人假設(shè)來解釋，在政治市場中人也會通過自己的理性計算去選擇自己利益的最大化，公共組織并不是神圣的、無私奉獻(xiàn)的組織，很多時候也有自己的利益考量。[6]這就說明不能純粹地去信任政府，政府也是由人組成、靠人去運行的，因此必須要有制度、機(jī)制去預(yù)防、約束政府的行為。絕對的權(quán)力會導(dǎo)致絕對的腐敗，必須預(yù)防這種常態(tài)化病態(tài)的存在，其中任職回避制度就是一種有效的預(yù)防性措施。實行回避性交流一來有利于干部本身能避免這種“親情網(wǎng)”的約束，全心全意做好本職工作，從而減少后顧之憂;二來能減少徇私舞弊現(xiàn)象，打造一個公平公正的政治環(huán)境，使老百姓心安，從而增進(jìn)百姓對政府的認(rèn)同感和信賴感，增強(qiáng)政府的合法性基礎(chǔ)。

二、深化腐敗預(yù)防：干部交流制度的新維度

長期以來我國對腐敗的態(tài)度更多的是事后懲戒，這樣使得很多腐敗分子都抱有僥幸心理，不斷地以身試法，不斷地出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象。因此，我們對待腐敗不能僅僅只采取單一的事后懲戒方式，更要注重事前預(yù)防。2005年，以《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實施綱要》為標(biāo)志，我國反腐工作從被動防御轉(zhuǎn)向了主動進(jìn)攻，由治標(biāo)轉(zhuǎn)向了標(biāo)本兼治、綜合治理。為此，黨的十六屆三中全會提出建立健全標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防的懲治與預(yù)防腐敗體系。[7]黨的十八大提出，我們必須堅持中國特色的反腐倡廉道路，把黨風(fēng)廉政建設(shè)工作納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和黨的建設(shè)總體布局，以推進(jìn)作風(fēng)建設(shè)為重點，發(fā)揮自身示范帶頭作用，全面推進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)。[8]習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中強(qiáng)調(diào)，“當(dāng)前，反腐敗斗爭形勢依然嚴(yán)峻復(fù)雜，鞏固壓倒性態(tài)勢、奪取壓倒性勝利的決心必須堅如磐石”[9]67。反腐敗是一個長期的過程，不可能一蹴而就，我們需要有堅定的決心和毅力，反腐敗永遠(yuǎn)在路上。

目前關(guān)于預(yù)防腐敗的文章不少，大部分都是在闡述腐敗的定義、預(yù)防腐敗的理論、我國現(xiàn)有的預(yù)防體系、國外預(yù)防腐敗的實踐與經(jīng)驗、我國預(yù)防體系的不足和建議等，都比較宏觀，從干部交流這個視角來討論預(yù)防腐敗的文章相對較少。因此，本文旨在已有研究的基礎(chǔ)上，開辟聚焦干部交流與腐敗預(yù)防和廉政建設(shè)的新視角。

大量的案例表明，干部若長期在一個地區(qū)任職，就很容易在地方上橫行霸道，實行“上有政策，下有對策”，對上搞地方、部門保護(hù)主義，選擇性、扭曲性執(zhí)行政策，從而阻礙中央政策的落實;對下容易搞“山頭”，拉幫結(jié)派、近親繁殖，甚至利用職權(quán)便利做一些損害百姓利益之事。[3]以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視預(yù)防腐敗，在十九大報告中指出，“深化國家監(jiān)察體制改革，將試點工作在全國推開”[9]67-68;2018年3月11日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過《憲法修正案》，在《憲法》第三章“國家機(jī)構(gòu)”中增加了“監(jiān)察委員會”，各級監(jiān)委會的成立是預(yù)防腐敗的重要措施。目前預(yù)防、打擊腐敗的措施主要有廉政教育、制度建設(shè)、加強(qiáng)監(jiān)督等，筆者認(rèn)為除了傳統(tǒng)的手段，還應(yīng)該尋找新的切入點和突破口，從源頭治理、多管齊下，可以考慮通過干部交流，打破他們固有的小圈子、小天地，阻斷“人情網(wǎng)”帶來的個人私利，進(jìn)而減少腐敗行為的發(fā)生。

（一）傳統(tǒng)反腐措施的效能與缺陷

教育在預(yù)防腐敗的手段中是一種成本最低、潛移默化、不可缺少的手段，隨著對反腐敗的不斷深入，我國的教育宣傳機(jī)制也在不斷走向成熟。學(xué)習(xí)教育在黨內(nèi)一直發(fā)揮著重要的作用，是我黨保持先進(jìn)性的重要途徑。黨的十四大以后，黨中央開始加強(qiáng)了對廣大黨員的反腐教育工作，但是，廉政教育的經(jīng)?；?、制度化與實效化始終是個難題，廉政教育的效果因人而異，能夠真正達(dá)到內(nèi)化于心、外化于行有著一定的難度。

隨著反腐敗的不斷推進(jìn)，我國逐漸建立了反腐敗的相關(guān)制度。根據(jù)立法主體的不同，可以將我國現(xiàn)行的預(yù)防腐敗的法律分為法律、法規(guī)以及黨內(nèi)規(guī)范性文件。[10]關(guān)于反腐敗的法律有《中華人民共和國監(jiān)察法》《公務(wù)員法》《行政訴訟法》等;關(guān)于反腐敗的法規(guī)分為行政法規(guī)和地方法規(guī)，行政法規(guī)有《信訪條例》《政府信息公開條例》，地方法規(guī)如《汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)預(yù)防腐敗條例》等;黨內(nèi)規(guī)范性文件有《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》等。這些都能起到預(yù)防腐敗的作用，但從中可以發(fā)現(xiàn)，反腐敗的法律比較分散，缺乏綜合性立法，同時黨內(nèi)規(guī)范性文件多于法律法規(guī)。

監(jiān)督，從宏觀上來說可以分為國家機(jī)關(guān)監(jiān)督和黨內(nèi)監(jiān)督。在國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督中，最重要也最有效的是上級對下級的監(jiān)督、監(jiān)察委員會的監(jiān)督等。黨內(nèi)監(jiān)督在監(jiān)督中占有很高的地位，現(xiàn)在為了增強(qiáng)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職能，紀(jì)委監(jiān)委從政府機(jī)構(gòu)中獨立出來，處于與政府、監(jiān)察、法院平等的地位，就是現(xiàn)在的監(jiān)察委員會，因此，監(jiān)委會是最主要的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。隨著監(jiān)察體制試點工作的開展，紀(jì)委監(jiān)委的獨立性不斷增強(qiáng)，但是與香港的廉政公署或者國外的其他監(jiān)察機(jī)關(guān)相比，它的獨立性還是不夠。在當(dāng)前的體制機(jī)制下，紀(jì)檢監(jiān)察屬于雙重領(lǐng)導(dǎo)，特別是在基層，紀(jì)檢監(jiān)察在工作上過于依賴同級紀(jì)委，被監(jiān)督者領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督者，這樣使得監(jiān)察職能很難真正得到落實。

（二）干部交流對廉政建設(shè)的影響

干部交流根據(jù)交流的跨地區(qū)來看可分為中央調(diào)任、跨省交流以及省內(nèi)交流[11]。理論上，交流可以沖破長時間形成的關(guān)系網(wǎng)、人情網(wǎng)，從而阻斷權(quán)力尋租的鏈條，為預(yù)防腐敗提供一條新路。為什么說干部交流具有預(yù)防腐敗效應(yīng)？這可以從邏輯推理上進(jìn)行論證。

從橫向上看，首先，干部交流使干部調(diào)離原來的崗位，這在客觀上限制了官員在同一個地方的任期，進(jìn)而打破干部因利益和時間而形成的人情關(guān)系網(wǎng)，從而減少腐敗現(xiàn)象的發(fā)生;其次，對于流入地來說，新鮮血液有可能打破現(xiàn)有的利益格局，從而減少腐敗的可能;最后，干部在跨地區(qū)或跨部門之間交流，可以復(fù)制反腐經(jīng)驗，從而推進(jìn)反腐敗建設(shè)。

從縱向上看，首先，干部交流可以搭建一個中央與地方信息交流的平臺，減少了中央與地方之間的信息不對稱，從而提高中央反腐敗工作的效率。在一些情況下，由于地方利益和中央利益的不完全一致，地方官員可能會為了維護(hù)自身利益而向中央隱瞞一些不好的信息，但是對于交流過來的干部來說，他們沒有繼續(xù)隱瞞這些不好信息的激勵機(jī)制，或許還可能會為了自身的利益，將流入地的真實信息傳遞給中央，從而降低中央與地方之間的信息不對稱。其次，干部交流可以強(qiáng)化地方官員之間的“晉升錦標(biāo)賽”，從而增進(jìn)地方官員的反腐敗激勵?！饵h政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作規(guī)定》中指出，縣級以上地方黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)成員在同一職位上任職滿10年的，必須交流。同時，中央還在同一時間頒布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》中提出，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)任同一層次領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)累計達(dá)到15年的，不再推薦、提名或者任命擔(dān)任同一層次領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。這就說明，領(lǐng)導(dǎo)干部在一個崗位最多只能待10年，就必須去其他地方任職，若是在5年中沒有能夠晉升，就不能再繼續(xù)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職位。這樣規(guī)定可讓干部在這個時間段為了減少晉升的風(fēng)險而專心投入本職工作，潔身自好，進(jìn)而減少腐敗行為的發(fā)生。

從任期上看，干部交流在客觀上限制了官員在同一個地方同一崗位的任期，過長的任期就容易導(dǎo)致腐敗。官員任期與腐敗程度之間呈U型的曲線關(guān)系，隨著官員任期的不斷增加，腐敗程度從較高往下降，在過了拐點后，隨著任期時間的拉長，腐敗程度就不斷加深。[12]因為意志不堅定者多在任職初期就被腐化，隨著任期漸長，地方官員被拉攏和腐化的幾率就會降低，但是這種降低也是有界限的，大概在7年的時候就會停止，因為隨著任職時間的延長，其晉升壓力會越來越大，人也容易懈怠，因此腐敗的幾率會變大。[11]

三、通過交流預(yù)防腐?。簩嵺`中的主要問題

目前在重點領(lǐng)域、高風(fēng)險崗位已經(jīng)有交流制度，其中不乏一些有力的措施。比如《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》中明確，交流的重點是縣級以上地方黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)成員，紀(jì)委監(jiān)委、法院、檢察院、黨委和政府部分工作部門的主要領(lǐng)導(dǎo)成員。地方黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)成員原則上應(yīng)當(dāng)任滿一屆，在同一職位上任職滿10年的，必須交流;在同一職位連續(xù)任職達(dá)到兩個任期的，不再推薦、提名或者任命擔(dān)任同一職務(wù);同一地方（部門）的黨政正職一般不同時易地交流;對擔(dān)任不同層次的公務(wù)員，國家規(guī)定了其任職的最高年齡，當(dāng)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員年齡超過其所任職務(wù)最高年限時，應(yīng)免去其所擔(dān)任的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，任命為非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或交流到其他機(jī)關(guān)去。在《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》中，對黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的任期規(guī)定為5年;黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在同一職務(wù)連續(xù)任職達(dá)兩個任期時，不再推薦、提名或者任命擔(dān)任同一職務(wù);在同一層次領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)累計達(dá)到15年的，也不再推薦、提名或任命。但是，這些交流制度在預(yù)防腐敗方面還存在一定的不足之處。

（一）交流制度的局限性

交流制度的缺陷主要體現(xiàn)在以下幾個方面。其一，交流的人員范圍過廣?，F(xiàn)階段，被交流的對象并沒有進(jìn)行一個系統(tǒng)的分類，比較籠統(tǒng)，交流對象及交流層次分類不具體，就會影響到實施操作。從預(yù)防腐敗的角度來看，干部交流應(yīng)主要在兩類人群中進(jìn)行，一類是縣處級以上領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是領(lǐng)導(dǎo)班子成員，尤其應(yīng)該通過交流擺脫復(fù)雜人際關(guān)系的干擾，進(jìn)而避免權(quán)力濫用和權(quán)力腐敗;另一類是擔(dān)任公檢法、紀(jì)檢監(jiān)察的領(lǐng)導(dǎo)干部，這一類可以說是實現(xiàn)政治清明、國泰民安的最后一道防線，只有保住了他們的清正嚴(yán)明，才可能在工作上做到鐵面無私，防止腐化。確定了重點交流對象，才能有針對性地出臺相關(guān)的具體舉措。其二，重點崗位的領(lǐng)導(dǎo)干部任職時間過長。在《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》中，對黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的任期規(guī)定為5年，可以連任兩個任期，兩個任期就是10年。眾所周知，我國的政治體系是金字塔型，干部需要一直沿著體系往上爬，而且越到后面晉升就越難，所以擔(dān)任黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的人員年齡普遍會比較大，甚至接近快退休的年紀(jì)，加上在官場呆的時間一長，容易染上體制內(nèi)一些不好的風(fēng)氣，很有可能因為多種因素而進(jìn)行腐敗。德國一個公務(wù)員組織的一份調(diào)查報告顯示，一個崗位3年最容易出事，5年最容易犯錯誤。因此，任職10年對一個人來說時間太長了。其三，交流的區(qū)域范圍較小。從預(yù)防腐敗的角度來說，如果交流的區(qū)域偏小，就不利于領(lǐng)導(dǎo)干部擺脫原單位的人際關(guān)系圈，反而還可能擴(kuò)大已形成的關(guān)系圈?，F(xiàn)階段，我們很多縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部的交流都囿于自己所屬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間，缺乏必要的區(qū)域跨度。另外，由于體制的約束，基層領(lǐng)導(dǎo)干部區(qū)域間的工作交流并沒有得到很好的開展，省級干部之間的交流也缺乏組織領(lǐng)導(dǎo)和明確的規(guī)章制度，很多跨區(qū)域的交流也因經(jīng)濟(jì)、社會環(huán)境或家庭因素的影響受到阻礙，這些問題需要進(jìn)一步妥善解決。

（二）交流機(jī)制的局限性

干部交流的對象過于籠統(tǒng)，缺乏對特殊崗位的規(guī)定，因此干部交流對紀(jì)委監(jiān)委來說容易造成一種尷尬。紀(jì)檢監(jiān)察人員以前的辦案對象有可能在交流的過程中成為自己的同事或領(lǐng)導(dǎo)，紀(jì)檢干部自己在交流后也有可能成為之前所查對象的下屬或同事，這些情況使得紀(jì)檢監(jiān)察人員在工作中有所顧慮，進(jìn)而影響反腐敗效果。

由于干部工作的保密性原則，干部交流過程并不透明，一把手的意志突出，其他人特別是人民群眾很少能夠參與其中，這就使得領(lǐng)導(dǎo)干部交流缺乏制度化和法治化。另外，對于領(lǐng)導(dǎo)干部交流后的效果評估，現(xiàn)在并沒有具體的措施，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作規(guī)定》中也只是對交流考核的相關(guān)問題作了比較籠統(tǒng)的敘述——“實行交流工作責(zé)任追究制度。對違反紀(jì)律或者執(zhí)行紀(jì)律不嚴(yán)格的，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)肅批評教育”。在我國領(lǐng)導(dǎo)干部交流的過程中，并沒有成套的法律法規(guī)，有些法規(guī)依附于其他法規(guī)章程，有些則是簡單的處罰手段，干部交流監(jiān)督考評機(jī)制的不完善容易使干部交流成為某些人排除異己的武器，更遑論預(yù)防腐敗。

（三）交流體制的局限性

組織部門是單項行動主體。領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作的組織和評估主體基本上還是以組織部為主，組織部門主要考察和考慮的是這個干部的工作績效，缺乏對反腐敗這方面的考慮，因此很有可能導(dǎo)致一些尷尬局面的出現(xiàn)。同時，組織部門是根據(jù)被評估者所在單位的領(lǐng)導(dǎo)對評估者的考評而進(jìn)行判斷的，這種單一的評判依據(jù)缺乏民主性、靈活性、客觀性，當(dāng)評估者掌握了絕對的判斷權(quán)時，交流制度容易發(fā)生變異，同時評估主體也容易產(chǎn)生腐敗和不公正。

監(jiān)督主體缺乏獨立性。在干部交流中要想達(dá)到預(yù)防腐敗的效果需要一個獨立的監(jiān)督主體。2017年，全國人大常委會通過了在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定，將監(jiān)督機(jī)關(guān)從過去政府的職能部門獨立出來，與政府、法院、檢察院相平行，但是在具體的實踐過程中，紀(jì)委監(jiān)委還是受到體制的限制，獨立性較弱。比如，縣紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)科級以上干部的選拔和任用都是由縣組織部決定的，經(jīng)費由縣財政局核撥，而且在具體的辦案中，紀(jì)檢機(jī)關(guān)不僅要向上級紀(jì)檢機(jī)關(guān)報備也要征求同級黨委的同意。紀(jì)檢機(jī)關(guān)實行的是同級黨委和上級紀(jì)委的雙重領(lǐng)導(dǎo)制，但是在實際的運作中，紀(jì)檢機(jī)關(guān)由于晉升、經(jīng)費等種種考慮還是會依賴于同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)，這種依賴性越往基層越是明顯。監(jiān)督獨立性不強(qiáng)無疑會影響干部交流制度中反腐敗的作用。

四、頂層設(shè)計與多方協(xié)作：完善干部交流制度的路徑

干部交流關(guān)涉領(lǐng)導(dǎo)干部的成長、干部隊伍建設(shè)和腐敗預(yù)防，應(yīng)從以下方面進(jìn)一步完善干部交流制度，以發(fā)揮預(yù)防腐敗的作用。

（一）對重點領(lǐng)域的干部交流進(jìn)行具體規(guī)定

我國現(xiàn)有關(guān)于干部交流的文件，如《中華人民共和國公務(wù)員法》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作規(guī)定》等，對領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔、考核、任期、交流、回避等方面作了大致的規(guī)定，保障了領(lǐng)導(dǎo)干部交流制度的平穩(wěn)運行，但是沒有更多從預(yù)防腐敗的角度來考慮干部交流。當(dāng)前，我國領(lǐng)導(dǎo)干部數(shù)量多、分類廣，對于一些腐敗危險系數(shù)較低的崗位可以適用當(dāng)前的政策，但是對于縣處級以上領(lǐng)導(dǎo)班子和公檢法、紀(jì)檢等重點領(lǐng)域人員，就應(yīng)該從預(yù)防腐敗的角度另外制定專門的干部交流制度條例或法規(guī)。對于縣處級以上領(lǐng)導(dǎo)班子成員，在交流時既要保持流出地的穩(wěn)定性，又要達(dá)到預(yù)防腐敗的目標(biāo)，因此被交流的領(lǐng)導(dǎo)干部數(shù)量不能超過其班子成員的三分之一，同時被交流出去的地方最好要與原工作地有一定的地理距離，且經(jīng)過紀(jì)委監(jiān)委的審查，這樣才可以達(dá)到雙重目的。對于被交流的公檢法人員來說，由于其工作性質(zhì)的特殊性，在交流時應(yīng)更加考慮預(yù)防腐敗這個因素。公安、監(jiān)察、法院、紀(jì)委監(jiān)委這四個機(jī)構(gòu)的法律地位是平等的，也是分工合作、相互制約的，因此交流時應(yīng)考慮到這個因素，盡量不要跨部門交流，保持這四個機(jī)關(guān)的獨立性。

（二）縮短重點領(lǐng)域干部的任期

在現(xiàn)有的規(guī)定中，一般的任期都是5年，在同一個崗位最多可以任職10年。10年，對于重點領(lǐng)域的干部來說，時間過長，不利于預(yù)防腐敗?？h處級以上領(lǐng)導(dǎo)班子成員是當(dāng)?shù)氐慕^對權(quán)力擁有者，而公檢法、紀(jì)檢又是掌握檢查、監(jiān)察、審判等特殊權(quán)力的群體，這兩類群體若是在一個地方或同一個崗位呆的時間一長，極其容易滋生腐敗。因此，對于這兩類群體，應(yīng)該縮短其任期，可以考慮任期一屆，若是需要繼續(xù)連任，必須上報理由，且任職時間最長不能超過7年。對于非重點領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)干部在任期方面可以按照常規(guī)，無需另作安排。

（三）擴(kuò)大交流范圍

對于市級及市級以上的跨區(qū)域交流的干部不需要太多考慮腐敗問題，但是對于縣級以下的基層領(lǐng)導(dǎo)干部的交流應(yīng)該更多地從預(yù)防腐敗的角度來作考慮。中國自古以來就是人情社會，基層干部接觸百姓的機(jī)會多，比起中高級領(lǐng)導(dǎo)干部他們更加直接地影響百姓的利益，影響政府的權(quán)威，也更容易產(chǎn)生腐敗問題。因此對基層領(lǐng)導(dǎo)干部的交流應(yīng)該擴(kuò)大交流范圍，不能僅局限于同一個縣的鎮(zhèn)或鄉(xiāng)，應(yīng)跨縣進(jìn)行交流，盡量從根本上打破腐敗的溫床，預(yù)防人情網(wǎng)的擴(kuò)散。由于跨區(qū)域交流、跨縣交流，涉及到縣多個領(lǐng)導(dǎo)主體，因此應(yīng)至少從市級層面進(jìn)行統(tǒng)籌安排，合理規(guī)定每個縣交流的人數(shù)，可進(jìn)行自由報名或領(lǐng)導(dǎo)推薦，最終人選由組織部和紀(jì)委監(jiān)委共同決定，這樣就可以兼顧到干部能力和預(yù)防腐敗兩個因素。

（四）完善干部交流考核機(jī)制

現(xiàn)階段，我國并沒有一個系統(tǒng)的、專門的干部交流考核機(jī)制，交流的預(yù)防腐敗功能不能很好地體現(xiàn)出來。為此，應(yīng)根據(jù)實踐情況建立政績科學(xué)考核體制。比如要考慮到交流地方的環(huán)境差異，沿海地區(qū)在很多方面如基礎(chǔ)設(shè)施、人文環(huán)境等比中西部地區(qū)好，這樣交流到東部地區(qū)的干部容易做出成績;西部地區(qū)由于受到自然環(huán)境和經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響，可能付出很多努力也不能達(dá)到想要的結(jié)果，或成果出來的比較慢，因此就不能采用一個僵化的考核標(biāo)準(zhǔn)，要因地制宜，靈活運用，在同一情況下，應(yīng)優(yōu)先考慮西部地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)干部。再比如，由于干部交流層級的不同，每個層級對干部的能力要求會有所差別，可以根據(jù)被交流的層級進(jìn)行分類和制定考核標(biāo)準(zhǔn)，從而完善干部交流考核機(jī)制。

（五）改變組織部門單向行動模式

打破單一評估模式，建立二元主體考核機(jī)制。當(dāng)前干部交流工作的推行主體和考核部門是黨委組織部，組織部門主要考慮的是交流者的政治績效和交流者所在地領(lǐng)導(dǎo)對其所作的評價，這種單一的評價模式，沒有考慮到預(yù)防腐敗的因素，容易出現(xiàn)一些前文提及的尷尬現(xiàn)象。從另一方面來說，單向部門的考核，將權(quán)力集中在一個部門或“一把手”上，這樣容易使“一把手”在干部交流上權(quán)力過大，從而滋生腐敗，因此應(yīng)改變組織部門的單向行動模式，由紀(jì)委監(jiān)委、組織部門共同協(xié)調(diào)商議干部交流問題。同時，可以考慮將干部交流的選拔、決定分為兩個環(huán)節(jié)，首先讓組織部對交流對象進(jìn)行考核，確定其是否能勝任交流崗位，將名單送往紀(jì)委監(jiān)委，由紀(jì)委監(jiān)委從預(yù)防腐敗的角度考慮此人能否到被交流的崗位任職，最終給出通過或不通過的理由和決定，如不能通過，由組織部重新進(jìn)行人員選擇。

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Liang Xizhi，Chen HongcaiAbstract： With the deepening of the fight against corruption， the dimensions and means of anti-corruption need to be expanded and innovated.Deepening the reform of the cadre exchange system is a new dimension to prevent corruption.The article puts forward that we should pay attention to the top-level design and multi-party cooperation and give full play to the function of the cadre exchange system.

Key words： The cadre exchange ;Corruption prevention;The cultivation of clean government

責(zé)任編輯：王廷國 孔九莉 李祖杰 鄧衛(wèi)紅 劉遺倫 余爽悅