■熊可心

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1 中國(guó)保障性住房經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性的制約因素

1.1 中國(guó)保障性住房的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀

中國(guó)的保障性住房發(fā)展至今，資金來(lái)源主要是地方財(cái)政預(yù)算、土地出讓金、住房公積金、住房公積金凈收益、發(fā)行債券和銀行貸款等。在這幾種資金來(lái)源中，土地出讓金所占比重最大，也可以說(shuō)是支撐中國(guó)保障性住房發(fā)展的經(jīng)濟(jì)支柱。但土地出讓金就其本質(zhì)來(lái)講，嚴(yán)重依賴地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，并受限于地方政府財(cái)政預(yù)算，因此依靠土地出讓金向保障性住房大量注資不具備穩(wěn)定性和可持續(xù)性。再者，銀行貸款作為保障房建設(shè)中另一項(xiàng)占據(jù)較大比重的資金來(lái)源，目前已經(jīng)發(fā)揮了較大作用。根據(jù)銀監(jiān)會(huì)提供的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)發(fā)放的保障性住房建設(shè)貸款在2018年和2019年已經(jīng)分別達(dá)到了223107億元和257120億元，從中不難看出銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)貸款在保障性住房融資方面的重要地位。

1.2 中國(guó)保障性住房投資的不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)

雖然銀行貸款相較于土地出讓金而言，在可持續(xù)性發(fā)展方面具有更大的潛力，但在商業(yè)銀行對(duì)保障性住房進(jìn)行投資時(shí)，仍然面對(duì)一定的金融風(fēng)險(xiǎn)。在不同種類的保障性住房中，經(jīng)濟(jì)適用房由于其直接進(jìn)行銷售，從而具有資金回收快的特點(diǎn)，因而金融風(fēng)險(xiǎn)較低；但公租房和廉租房的投入資金則需要長(zhǎng)期穩(wěn)定的租金收入才能收回，這意味著商業(yè)銀行要面臨更高的投資風(fēng)險(xiǎn)與更多的不確定性。

這種由于回收周期長(zhǎng)而帶來(lái)的投資風(fēng)險(xiǎn)，可能會(huì)讓商業(yè)銀行對(duì)保障性住房建設(shè)項(xiàng)目持觀望態(tài)度，而不會(huì)選擇大量注資，因而限制了銀行貸款這一資金來(lái)源進(jìn)一步擴(kuò)大。為了拓寬保障性住房建設(shè)的資金來(lái)源渠道，吸引社會(huì)資本流入與激發(fā)企業(yè)積極性為解決這一問(wèn)題，提供了新的思路與可能性。

2 引入社會(huì)資本以實(shí)現(xiàn)保障性住房的可持續(xù)發(fā)展

表1 2018年銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)保障性住房貸款情況銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)保障性安居工程貸款情況表（法人）2018年 單位：億元

2.1 降低保障性住房的投資風(fēng)險(xiǎn)

保障性住房盈利性較弱，資金回流較慢，加之運(yùn)營(yíng)機(jī)制不健全、還款來(lái)源不明確，是社會(huì)資本不愿意進(jìn)入該領(lǐng)域的主要原因。因而從源頭上解決這一問(wèn)題，必須采取措施降低中國(guó)保障性住房的投資風(fēng)險(xiǎn)，在這一方面，美國(guó)和德國(guó)的保障性住房發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)具有重要的參考價(jià)值。

美國(guó)政府在發(fā)展保障性住房的同時(shí)成立了抵押貸款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，以應(yīng)對(duì)隨時(shí)可能發(fā)生的金融風(fēng)險(xiǎn)，這種保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)能夠?yàn)橘I房者或者放款機(jī)構(gòu)提供相應(yīng)的保險(xiǎn)，該保險(xiǎn)制度大大降低了投資風(fēng)險(xiǎn)，激發(fā)了社會(huì)資本的活力。美國(guó)保障性住房的融資依托于成熟的資本市場(chǎng)，利用多元化的金融工具以實(shí)現(xiàn)融資目標(biāo)。同時(shí)，給予保障性住房開(kāi)發(fā)商低息貸款、稅收返還的優(yōu)惠政策，也吸引了大量社會(huì)資金參與到保障性住房建設(shè)當(dāng)中，極大地緩解了保障性住房建設(shè)的資金壓力。

表2 2019年銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)保障性住房貸款情況銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)保障性安居工程貸款情況表（法人）2019年 單位：億元

德國(guó)的融資模式屬于住房?jī)?chǔ)蓄式融資，通過(guò)合作互助的形式來(lái)解決保障性住房的資金瓶頸問(wèn)題。一方面，德國(guó)規(guī)定參加住房?jī)?chǔ)蓄政策的公民必須與相應(yīng)的銀行簽訂住房?jī)?chǔ)蓄合同，住房?jī)?chǔ)蓄合同中對(duì)于儲(chǔ)蓄金額有明確的規(guī)定。公民需要按照合同上的利率每月向銀行存入一定比例的金錢(qián)，政府則根據(jù)公民的存款比例和公民的收支情況給予公民財(cái)政上的補(bǔ)助。另一方面，德國(guó)規(guī)定根據(jù)儲(chǔ)蓄合同存入銀行的資金必須做到專款專用，只能用于保障性住房建設(shè)。在這種封閉運(yùn)行的機(jī)制下，大量有買房需求的人都會(huì)參與到這一機(jī)制中，大量社會(huì)資本進(jìn)入保障性住房建設(shè)中。同時(shí)，在這種封閉機(jī)制下，不會(huì)受到利率波動(dòng)和資本市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的影響，一定程度上為用戶規(guī)避了金融風(fēng)險(xiǎn)，使融資具有穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性。

上述的保險(xiǎn)機(jī)制與住房?jī)?chǔ)蓄模式，都是通過(guò)為注入到保障性住房建設(shè)領(lǐng)域的資金提供安全保障，來(lái)降低投資風(fēng)險(xiǎn)，這也是激發(fā)社會(huì)資本活力的第一步。

2.2 提高保障性住房的投資利潤(rùn)率

資本的逐利性決定了，如果僅僅保證投資的安全性，而不具有可觀的投資回報(bào)率的話，保障性住房項(xiàng)目依然無(wú)法持續(xù)的吸引足量社會(huì)資本。

2010年5月出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》，是政府在鼓勵(lì)民營(yíng)資本進(jìn)入保障性住房建設(shè)的重要一步。在引導(dǎo)民營(yíng)開(kāi)發(fā)商介入保障性住房投資建設(shè)方面，荷蘭的經(jīng)驗(yàn)值得參考與借鑒。荷蘭是世界范圍內(nèi)保障性住房起步較早，發(fā)展較成熟的國(guó)家之一。在其保障性住房的發(fā)展之初，政府直接補(bǔ)貼和低息貸款都曾發(fā)揮過(guò)重要作用，但這種融資方式在其后的發(fā)展中逐步被社會(huì)資本所取代。社會(huì)資本的流入是通過(guò)其住房機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)化改革實(shí)現(xiàn)，負(fù)責(zé)保障性住房建設(shè)與開(kāi)發(fā)的住房機(jī)構(gòu)同時(shí)也被給予一定的商品房開(kāi)發(fā)權(quán)，這種商品房開(kāi)發(fā)權(quán)增加了保障性住房的投資利潤(rùn)率，使得參與保障房建設(shè)有利可圖，可以大大激發(fā)資本活力，拓寬融資渠道，為解決我國(guó)保障性住房的融資難題提供了可行之選。

這種商品房的開(kāi)發(fā)權(quán)同時(shí)也是對(duì)混居模式的一種鼓勵(lì)?；炀幽Ｊ揭馕吨Ｕ闲宰》颗c私人商品房混合分布，中低收入群體和高收入群體共處同一空間。當(dāng)前我國(guó)保障性住房建設(shè)為了降低開(kāi)發(fā)成本，往往選擇城市邊緣區(qū)域，從而形成了不同收入群體在空間上相互隔離的情況，不利于社會(huì)和諧。而混居模式讓不同收入群體能夠平等的享受基礎(chǔ)設(shè)施資源，同時(shí)鼓勵(lì)低收入群體通過(guò)努力增加收入，具有正向的激勵(lì)作用。因此，給予保障性住房開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)一定比例的商品房開(kāi)發(fā)權(quán)，不僅能夠提高投資利潤(rùn)率，還有利于社會(huì)和諧。

目前我國(guó)已經(jīng)出現(xiàn)在商品房開(kāi)發(fā)中配建一定的廉租房以鼓勵(lì)混居的開(kāi)發(fā)模式，同樣可行的是，在保障性住房建設(shè)中配合一定比例的商品房開(kāi)發(fā)。通過(guò)這兩種模式，“兩只腳走路”，更快更好的推動(dòng)混合開(kāi)發(fā)，促進(jìn)社會(huì)融合。

2.3 加強(qiáng)對(duì)保障性住房資金的監(jiān)管

我國(guó)保障性住房融資正處于發(fā)展階段，在保障投資安全性和激發(fā)社會(huì)資本活力的過(guò)程中，保障性住房建設(shè)融資市場(chǎng)的規(guī)范性是保障性住房市場(chǎng)平穩(wěn)運(yùn)行并可持續(xù)發(fā)展的“護(hù)城河”，這種規(guī)范性僅僅依賴市場(chǎng)調(diào)節(jié)是很難保證的。

首先，建立保障性住房融資市場(chǎng)的規(guī)范性意味著，在拓寬融資渠道，提升融資效率的同時(shí)，也不能忽視資金監(jiān)管工作。資金監(jiān)管涉及資金的安全性和資金運(yùn)作過(guò)程，一旦出現(xiàn)問(wèn)題，整個(gè)融資體系就會(huì)崩塌。引入社會(huì)資本對(duì)資金運(yùn)作的透明度要求也較高，資金運(yùn)作缺乏監(jiān)管則會(huì)導(dǎo)致社會(huì)資本不愿意參與到保障性住房建設(shè)當(dāng)中。因此政府要建立健全資金預(yù)算信息和資金使用信息披露制度，使資金處于監(jiān)管體系當(dāng)中。同時(shí)，如果要采取地方政府發(fā)行債券進(jìn)行融資的資金，要設(shè)立償債準(zhǔn)備金，對(duì)準(zhǔn)備金進(jìn)行專戶管理，按照償債計(jì)劃逐年提取償債準(zhǔn)備金，防止資金挪作他用。

其次，要成立專門(mén)的保障性住房融資管理機(jī)構(gòu)，由該機(jī)構(gòu)對(duì)資金進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)分配和后期管理，避免因多個(gè)職能部門(mén)交叉管理導(dǎo)致職責(zé)不清的現(xiàn)象發(fā)生，也能在出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)更好地問(wèn)責(zé)有關(guān)責(zé)任人員。在這一點(diǎn)上，新加坡和日本的成功經(jīng)驗(yàn)證明了獨(dú)立性的保障性住房資金管理機(jī)構(gòu)可以更高效的使用資金，避免浪費(fèi)。

3 結(jié) 語(yǔ)

綜上，我國(guó)的保障性住房建設(shè)仍然處于發(fā)展階段，為了實(shí)現(xiàn)其在經(jīng)濟(jì)上的良性、健康的循環(huán)，降低保障性住房的投資風(fēng)險(xiǎn)，提高保障性住房的投資利潤(rùn)率，并加強(qiáng)保障性住房的資金監(jiān)管，將有利于營(yíng)造一個(gè)可持續(xù)的資金周轉(zhuǎn)模式，并逐步實(shí)現(xiàn)保障性住房的可持續(xù)發(fā)展。