■黃麗娜

（包頭職業(yè)技術(shù)學(xué)院）

1 研究背景

2015年，教育部印發(fā)《關(guān)于建立職業(yè)院校教學(xué)工作診斷與改進(jìn)制度的通知》（教職成廳〔2015〕2號(hào)）、《關(guān)于印發(fā)〈高等職業(yè)院校內(nèi)部質(zhì)量保證體系診斷與改進(jìn)指導(dǎo)方案（試行）〉啟動(dòng)相關(guān)工作的通知》（教職成司函〔2015〕168號(hào)）文件，高職院校人才培養(yǎng)質(zhì)量保證由外部評(píng)估轉(zhuǎn)為自我保證，新一輪內(nèi)部質(zhì)量保證體系建設(shè)工作陸續(xù)啟動(dòng)。在“五縱五橫一平臺(tái)”的診斷與改進(jìn)框架設(shè)計(jì)中，財(cái)務(wù)支持作為“五縱”中資源保障的一部分，是診改工作的重要環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)的自我診斷改進(jìn)，更加有效保障“五橫一平臺(tái)”運(yùn)轉(zhuǎn)具有至關(guān)重要的作用。

當(dāng)前，高職院校財(cái)務(wù)管理面臨重大變革。從資金來(lái)源渠道和特點(diǎn)上看：一是項(xiàng)目資金的撥款力度持續(xù)加大；二是項(xiàng)目資金建設(shè)目標(biāo)從辦學(xué)條件改善逐步擴(kuò)展到內(nèi)涵建設(shè)，資金使用逐漸從硬件轉(zhuǎn)變?yōu)檐洝⒂布Y(jié)合；三是項(xiàng)目資金渠道多元化，包括中央財(cái)政投入、地方各級(jí)財(cái)政投入、舉辦方投入、行業(yè)企業(yè)投入及學(xué)校自籌等，資金核算、管理難度加大。從外部監(jiān)管來(lái)看，國(guó)務(wù)院、財(cái)政部相繼出臺(tái)和修訂了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》和《項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》，全面預(yù)算管理從局部試點(diǎn)逐步進(jìn)入全面實(shí)施階段，對(duì)項(xiàng)目資金使用管理的規(guī)范性和效益性提出更高要求。從高職院校事業(yè)發(fā)展上講，內(nèi)部質(zhì)量診斷改進(jìn)、優(yōu)質(zhì)院校建設(shè)、創(chuàng)新發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃、現(xiàn)代學(xué)徒制建設(shè)、“雙高”建設(shè)等一系列改革發(fā)展項(xiàng)目的推進(jìn)昭示高職教育已經(jīng)進(jìn)入內(nèi)涵發(fā)展階段，誰(shuí)能走好項(xiàng)目建設(shè)先手棋，誰(shuí)就能占領(lǐng)先機(jī)贏得發(fā)展優(yōu)勢(shì)?？梢?，無(wú)論從客觀要求角度還是主觀需要角度，推進(jìn)科學(xué)、高效的項(xiàng)目支出績(jī)效管理都是亟待解決的現(xiàn)實(shí)課題。

基于以上，在國(guó)家大力推進(jìn)支出績(jī)效管理、高職院校診斷改進(jìn)工作的大背景下，在診改視角下開展支出的績(jī)效管理，提高支出效率，是當(dāng)前高職院校強(qiáng)化管理、大力推進(jìn)各項(xiàng)事業(yè)快速發(fā)展的迫切要求。

2 高職院校項(xiàng)目支出績(jī)效管理的現(xiàn)狀

當(dāng)前支出績(jī)效管理尚未形成一個(gè)成熟的框架，也沒(méi)有普適性的績(jī)效管理方法，由于各個(gè)績(jī)效管理對(duì)象的特點(diǎn)，需要因地制宜構(gòu)建適用于自身的評(píng)價(jià)管理體系；對(duì)于內(nèi)部質(zhì)量診斷改進(jìn)的研究基本集中于內(nèi)部質(zhì)量保證體系的構(gòu)建、目標(biāo)鏈、標(biāo)準(zhǔn)鏈的打造以及“五橫”層面建設(shè)運(yùn)行，尚未有關(guān)于“五縱”系統(tǒng)運(yùn)行模式及診斷改進(jìn)的研究。在職業(yè)教育改革發(fā)展項(xiàng)目密集建設(shè)和預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)全面開展的雙重推進(jìn)下，高職院校項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作基本鋪開，但從執(zhí)行效果來(lái)看，重支出輕績(jī)效的態(tài)勢(shì)尚未得到徹底扭轉(zhuǎn)，高職院校更多的將績(jī)效評(píng)價(jià)視為項(xiàng)目獲批和通過(guò)驗(yàn)收的必要條件，績(jī)效管理仍浮于表面。

2.1 項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)缺乏導(dǎo)向性和科學(xué)性

學(xué)術(shù)界目前尚未形成廣泛試用的支出的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，基本沒(méi)有針對(duì)高職院校支出績(jī)效評(píng)價(jià)的研究。高等職業(yè)院校在辦學(xué)定位、辦學(xué)特點(diǎn)、資金結(jié)構(gòu)以及經(jīng)營(yíng)績(jī)效上都與其他類型高校有明顯不同。項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)是項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)的具體體現(xiàn)，而項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)服務(wù)于學(xué)校發(fā)展建設(shè)大局。當(dāng)前，高職院校普遍存在將項(xiàng)目申報(bào)孤立于學(xué)校建設(shè)大盤的現(xiàn)象，項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定缺乏戰(zhàn)略性思考和目標(biāo)導(dǎo)向，表現(xiàn)在向上沒(méi)有對(duì)接學(xué)校中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃及各類專項(xiàng)規(guī)劃，向下沒(méi)有結(jié)合專業(yè)建設(shè)、部門發(fā)展需求，難以有效引領(lǐng)專業(yè)建設(shè)、支持教師、學(xué)生發(fā)展。

2.2 項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中缺乏有效管理和推進(jìn)

項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)一般采取事后評(píng)價(jià)方式，對(duì)于項(xiàng)目建設(shè)中期沒(méi)有監(jiān)控，高職院校將注意力更多集中在事前指標(biāo)制定和事后結(jié)果評(píng)價(jià)，即便說(shuō)清哪個(gè)有效果，對(duì)于評(píng)價(jià)的項(xiàng)目也已經(jīng)于事無(wú)補(bǔ)，對(duì)于項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中績(jī)效情況關(guān)注不夠，導(dǎo)致績(jī)效產(chǎn)生過(guò)程形成“灰箱”。沒(méi)有對(duì)績(jī)效形成過(guò)程進(jìn)行干預(yù)導(dǎo)致績(jī)效結(jié)果不可控。

2.3 尚未形成評(píng)價(jià)結(jié)果動(dòng)態(tài)反饋調(diào)整機(jī)制

項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果是項(xiàng)目建設(shè)情況的反饋，一方面反映了項(xiàng)目建設(shè)單位的主觀努力程度，一方面反映了目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)的客觀設(shè)置合理度。高職院校應(yīng)在整理、分析評(píng)價(jià)結(jié)果的基礎(chǔ)上，針對(duì)兩種不同情況開展獎(jiǎng)懲、整改或?qū)?jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。目前，高職院校對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用主要是前者，尚未針對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系形成“反饋—調(diào)整”的動(dòng)態(tài)機(jī)制。

2.4 強(qiáng)調(diào)外部監(jiān)管，項(xiàng)目建設(shè)單位主觀能動(dòng)性發(fā)揮不足

項(xiàng)目建設(shè)的質(zhì)量主體是項(xiàng)目建設(shè)單位，其主觀能動(dòng)性的發(fā)揮決定了項(xiàng)目支出績(jī)效。現(xiàn)行對(duì)項(xiàng)目支出進(jìn)行的績(jī)效評(píng)價(jià)是一種外部的、對(duì)立性質(zhì)的考核，資金使用單位處于一種被動(dòng)地位，質(zhì)量主體意識(shí)缺乏有效的激發(fā)，很難自動(dòng)自覺(jué)采取行動(dòng)提升項(xiàng)目支出績(jī)效。

3 基于診改的項(xiàng)目支出績(jī)效管理機(jī)制構(gòu)建

解決當(dāng)前高職院校項(xiàng)目支出績(jī)效管理存在問(wèn)題的關(guān)鍵是構(gòu)建科學(xué)有效的管理機(jī)制，充分發(fā)揮項(xiàng)目建設(shè)單位質(zhì)量主體作用，推進(jìn)項(xiàng)目目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定、實(shí)施推進(jìn)、跟蹤反饋、績(jī)效評(píng)價(jià)、改進(jìn)提升等管理環(huán)節(jié)緊密銜接、系統(tǒng)運(yùn)行，形成良性循環(huán)。

3.1 構(gòu)建思路

項(xiàng)目支出績(jī)效管理機(jī)制包括三個(gè)關(guān)鍵內(nèi)容：一是科學(xué)合理、導(dǎo)向性強(qiáng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系（即目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)）；二是項(xiàng)目績(jī)效的全過(guò)程管理與改進(jìn)；三是項(xiàng)目建設(shè)單位績(jī)效主體作用的發(fā)揮。當(dāng)前高職院校正在推進(jìn)內(nèi)部質(zhì)量保證體系診斷與改進(jìn)工作，以學(xué)校為質(zhì)量保證主體，制定人才培養(yǎng)目標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)，采取有效措施按既定標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施目標(biāo)，并對(duì)實(shí)施過(guò)程中的偏離進(jìn)行修正，最終實(shí)現(xiàn)質(zhì)量的提升。診改原理契合了績(jī)效管理的基本要點(diǎn)，同時(shí)財(cái)務(wù)保障也正是該體系支撐系統(tǒng)的重要建設(shè)內(nèi)容，因此本文基于診改理論構(gòu)建管理機(jī)制。

3.2 運(yùn)行邏輯

管理機(jī)制運(yùn)行邏輯：項(xiàng)目建設(shè)單位作為質(zhì)量主體，以項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)為出發(fā)點(diǎn)，以績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)為基準(zhǔn)點(diǎn)，組織項(xiàng)目實(shí)施推進(jìn)；當(dāng)實(shí)際績(jī)效值劣于績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)時(shí)預(yù)警，項(xiàng)目建設(shè)單位分析預(yù)警信息，進(jìn)行常態(tài)糾偏（上方小循環(huán)）；項(xiàng)目結(jié)束時(shí)對(duì)項(xiàng)目支出績(jī)效進(jìn)行自我診斷，并根據(jù)診斷情況進(jìn)行階段改進(jìn)（下方大循環(huán)），必要時(shí)調(diào)整項(xiàng)目支出目標(biāo)（如圖1所示）。

圖1 管理機(jī)制運(yùn)行邏輯圖

3.3 機(jī)制建設(shè)路徑

建立目標(biāo)鏈。依據(jù)學(xué)校中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃、專項(xiàng)發(fā)展規(guī)劃、要點(diǎn)工作等目標(biāo)文件，分解傳遞建立或進(jìn)一步補(bǔ)充完善《項(xiàng)目指標(biāo)庫(kù)》；項(xiàng)目建設(shè)單位依據(jù)《指標(biāo)庫(kù)》，結(jié)合項(xiàng)目情況制定《績(jī)效評(píng)價(jià)——基本指標(biāo)》，報(bào)預(yù)算委員會(huì)或項(xiàng)目管理部門核定。

建立標(biāo)準(zhǔn)鏈。對(duì)績(jī)效目標(biāo)進(jìn)一步分解，結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況制定個(gè)性指標(biāo)，形成《績(jī)效評(píng)價(jià)——補(bǔ)充指標(biāo)》，報(bào)預(yù)算委員會(huì)或項(xiàng)目管理部門審定；選擇質(zhì)控點(diǎn)，制定預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)。

預(yù)警，常態(tài)糾偏。項(xiàng)目資金到位后，下達(dá)《預(yù)算下達(dá)通知書》，項(xiàng)目建設(shè)開始；項(xiàng)目建設(shè)單位定期通過(guò)預(yù)算管理系統(tǒng)提交執(zhí)行情況，系統(tǒng)（或預(yù)算委員會(huì)、項(xiàng)目管理部門）進(jìn)行預(yù)警和反饋，項(xiàng)目建設(shè)單位根據(jù)反饋情況進(jìn)行改進(jìn)。

評(píng)價(jià)，階段改進(jìn) 。項(xiàng)目建設(shè)單位整理相關(guān)材料，編寫《項(xiàng)目績(jī)效自評(píng)表》《績(jī)效自評(píng)報(bào)告》，提交預(yù)算委員會(huì)或項(xiàng)目管理部門審核，根據(jù)要求進(jìn)行整改（如需）；財(cái)務(wù)部門根據(jù)實(shí)際運(yùn)行情況，適時(shí)調(diào)整指標(biāo)庫(kù)。

通過(guò)對(duì)項(xiàng)目支出績(jī)效的全程跟蹤評(píng)價(jià)，及時(shí)反饋，修正支出行為或績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)項(xiàng)目支出情況進(jìn)行分析、梳理，借鑒現(xiàn)有研究資料，制定績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，設(shè)計(jì)支出績(jī)效管理機(jī)制及診斷改進(jìn)運(yùn)行流程，推動(dòng)項(xiàng)目支出績(jī)效水平持續(xù)提升。以項(xiàng)目支出管窺支出績(jī)效管理路徑，提煉高職院校支出績(jī)效管理“范式”和高職院支出績(jī)效的運(yùn)行規(guī)律，探索有效、可操作的績(jī)效管理及診斷改進(jìn)路徑，提升支出的績(jī)效、支撐內(nèi)部質(zhì)量保證體系運(yùn)轉(zhuǎn)，保障人才培養(yǎng)工作的順利開展及持續(xù)提升，最終實(shí)現(xiàn)提高人才培養(yǎng)質(zhì)量的目的。