【摘 要】橫向生態(tài)轉(zhuǎn)移支付法治化意味著標(biāo)準(zhǔn)的制度化、行為的規(guī)范化、權(quán)利義務(wù)設(shè)計(jì)的合理化以及監(jiān)管的常態(tài)化。外部性及公共物品和公共資源理論、法治理論、民族發(fā)展理論是民族地區(qū)與受益地區(qū)橫向生態(tài)轉(zhuǎn)移支付法治化構(gòu)建的理論基礎(chǔ)，通過法律關(guān)系主體的確定、權(quán)利義務(wù)的設(shè)計(jì)、法律責(zé)任的安排，將橫向生態(tài)轉(zhuǎn)移支付納入法治化的軌道，能夠充分保障民族地區(qū)重要生態(tài)功能區(qū)所獲得的資金支持隨著所提供的生態(tài)服務(wù)質(zhì)量的提高、數(shù)量的增加而持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)，能夠更好地解決新時(shí)期民族地區(qū)“不平衡不充分發(fā)展問題”，對(duì)于發(fā)展民族經(jīng)濟(jì)、鞏固邊疆、加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)和鑄牢中華民族共同體意識(shí)意義深遠(yuǎn)。

【關(guān)鍵詞】民族地區(qū);橫向生態(tài)轉(zhuǎn)移支付;法治化;生態(tài)公共產(chǎn)品

【作 者】譚潔，廣西民族大學(xué)法學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，廣西民族法與區(qū)域治理研究協(xié)同創(chuàng)新中心研究員。廣西南寧，530006。

【中圖分類號(hào)】F810.7? ?【文獻(xiàn)識(shí)別碼】A? ?【文章編號(hào)】1004-454X（2020）01-0128-008

一、問題的提出與文獻(xiàn)回顧

橫向生態(tài)轉(zhuǎn)移支付是自然資源消費(fèi)地區(qū)或生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的受益地區(qū)向自然資源產(chǎn)地或生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能區(qū)提供生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付資金，主要指政府間的資金流動(dòng)，也包括相關(guān)企業(yè)和部門之間的資金流動(dòng)。[1]國務(wù)院辦公廳2016年5月印發(fā)的《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》提出，在中央轉(zhuǎn)移支付這種縱向的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償之外，要推進(jìn)橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。鼓勵(lì)受益地區(qū)與保護(hù)生態(tài)地區(qū)、流域下游與上游通過資金補(bǔ)償、對(duì)口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等方式建立橫向補(bǔ)償關(guān)系。逐步構(gòu)建以地方補(bǔ)償為主、中央財(cái)政給予支持的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。2016年12月財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部、發(fā)展改革委、水利部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的指導(dǎo)意見》，提出了“試點(diǎn)先行、分步推進(jìn)”的基本原則，鼓勵(lì)堅(jiān)持先易后難，在積極推動(dòng)各省（區(qū)、市）建立本行政區(qū)域內(nèi)流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的同時(shí)，擴(kuò)大跨省流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)范圍，積累經(jīng)驗(yàn)后，再逐步擴(kuò)展至跨多個(gè)省份的流域，并不斷探索在其他生態(tài)環(huán)境要素開展補(bǔ)償?shù)目尚行约皩?shí)現(xiàn)路徑，不斷增強(qiáng)橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的政策效能。2019年1月3日，廣西壯族自治區(qū)政府、廣東省政府雙方本著互惠互利、合作共贏的原則，簽訂了九洲江流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮f(xié)議（2018-2020年），這是兩省（區(qū)）為保護(hù)和改善九洲江流域水環(huán)境質(zhì)量，保障飲水安全，在2015-2017年九洲江流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償工作取得良好成效的基礎(chǔ)上簽署的協(xié)議。[2]協(xié)議的簽訂是承擔(dān)保護(hù)生態(tài)重大責(zé)任的民族地區(qū)與受益地區(qū)建立橫向生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的有益嘗試。然而，協(xié)議對(duì)于構(gòu)建橫向生態(tài)轉(zhuǎn)移支付中的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題，并未給出翔實(shí)的解決方案，如：補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定、權(quán)利義務(wù)的設(shè)計(jì)、法律后果的承擔(dān)等。這些問題的研究和解決，對(duì)于積累和推廣經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的發(fā)展和完善大有裨益。

自從“可持續(xù)發(fā)展”上升為基本國策以后，學(xué)界對(duì)于橫向生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的關(guān)注和研究持續(xù)不斷，成果主要集中在流域上下游之間橫向生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的構(gòu)建上。張陸彪、鄭海霞通過研究世界各地的成功案例，認(rèn)為中國流域生態(tài)服務(wù)市場(chǎng)的形成應(yīng)具備的條件是：流域上下游生態(tài)服務(wù)供需矛盾尖銳、公眾對(duì)流域生態(tài)服務(wù)功能與價(jià)值的認(rèn)可、流域生態(tài)服務(wù)形成機(jī)制清晰、可操作性的規(guī)則、清晰的產(chǎn)權(quán)、良好的成本效益。[3]黃北新研究了建立跨區(qū)域河流污染經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制的必要性、法律依據(jù)以及應(yīng)遵循的原則，并根據(jù)《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》探討了經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)某醪酱_定方法。[4]張惠遠(yuǎn)、任勇通過研究認(rèn)為，建立東江源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的總體思路是：以東江源國家級(jí)生態(tài)功能保護(hù)區(qū)建設(shè)為平臺(tái)，明確國家、流域上下游各方責(zé)任，廣泛吸納社會(huì)資金投入，把各方面積極性有效調(diào)動(dòng)起來，建立起責(zé)任、監(jiān)督、補(bǔ)償三方面有機(jī)結(jié)合的協(xié)作機(jī)制。[5]金大剛、劉薇對(duì)廣西珠江流域水源涵養(yǎng)林效益補(bǔ)償問題進(jìn)行了探討，從收取水資源使用費(fèi)、征收生態(tài)服務(wù)功能消費(fèi)稅、實(shí)物補(bǔ)償、政府給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)确矫嬖O(shè)計(jì)流域補(bǔ)償方式，對(duì)流域補(bǔ)償進(jìn)行制度安排。[6]劉玉龍?jiān)趯?duì)新安江流域上游地區(qū)水資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值估算、上游地區(qū)水生態(tài)保護(hù)與建設(shè)投入、上游地區(qū)水生態(tài)效益分享與成本分擔(dān)等問題研究的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)了新安江流域生態(tài)共建共享機(jī)制框架。[7]

近年來，在統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局的引領(lǐng)下，國家加快健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的步伐，關(guān)于橫向生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的研究成果也越來越豐碩。有學(xué)者從宏觀上探討橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系及實(shí)施機(jī)制的構(gòu)建。如：史丹、吳仲斌建議在建立橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的初期，可考慮橫向轉(zhuǎn)移支付縱向化，將生態(tài)受益區(qū)向生態(tài)保護(hù)區(qū)的轉(zhuǎn)移支付統(tǒng)一上繳給上級(jí)政府，由上級(jí)政府財(cái)政通過縱向轉(zhuǎn)移支付將橫向生態(tài)補(bǔ)償資金撥付給生態(tài)保護(hù)區(qū)政府。[8]石意如、向鮮花通過明確地區(qū)主體功能的評(píng)價(jià)指標(biāo)、計(jì)算地區(qū)主體功能量化值、確定橫向轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)入地區(qū)與轉(zhuǎn)出地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)算轉(zhuǎn)移支付金額、完善全程監(jiān)督，提出構(gòu)建一種可持續(xù)的主體功能導(dǎo)向的自發(fā)型橫向轉(zhuǎn)移支付的構(gòu)想。[9]王德凡在探究建立橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系必要性的基礎(chǔ)上，構(gòu)建以“生態(tài)補(bǔ)償基金”為核心的區(qū)域政府間橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系，并針對(duì)可能出現(xiàn)的障礙提出有針對(duì)性的保障措施。[10]也有學(xué)者從微觀的角度，結(jié)合具體的項(xiàng)目對(duì)橫向生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及資金分配機(jī)制進(jìn)行研究。如：朱九龍分別利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值法和生態(tài)保護(hù)總成本法，對(duì)南水北調(diào)中線工程水源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測(cè)算，并以此為基礎(chǔ)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償資金進(jìn)行分配。[11]段鑄、劉艷、孫曉然通過對(duì)居民補(bǔ)償意愿的調(diào)查，選擇條件價(jià)值法和機(jī)會(huì)成本法對(duì)京津冀橫向生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行量化，提出京津冀橫向生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的獲取途徑以及完善有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償法律法規(guī)和監(jiān)督機(jī)制構(gòu)建的政策建議。[12]廣西財(cái)政廳課題組探討了在推進(jìn)西江跨省流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償中存在的困難，同時(shí)借鑒了新安江的經(jīng)驗(yàn)措施，提出完善頂層框架設(shè)計(jì)、明確考核指標(biāo)、建立資金分配機(jī)制、加強(qiáng)監(jiān)管與績(jī)效考核等建議。[13]

縱觀學(xué)界對(duì)橫向生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的研究，鮮有從法律關(guān)系主體、內(nèi)容和法律責(zé)任等方面深入研究法律制度如何完善的成果，以民族地區(qū)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣為個(gè)案，以法律關(guān)系主體、內(nèi)容和法律責(zé)任為分析框架，對(duì)民族地區(qū)橫向生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的法治化構(gòu)建的研究成果幾乎沒有。

二、民族地區(qū)與受益地區(qū)橫向生態(tài)轉(zhuǎn)移支付法治化構(gòu)建的理論基礎(chǔ)

（一）外部性及公共物品和公共資源理論

“外部性”作為一個(gè)正式的概念，二十世紀(jì)初由著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬歇爾提出，[14]310并得到了經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古、曼昆和保羅·薩繆爾森的豐富和發(fā)展。庇古定義了“外部性”，并將“外部性”區(qū)分為外部經(jīng)濟(jì)性和外部不經(jīng)濟(jì)性，使他人獲益而未獲得報(bào)酬的行為具有外部經(jīng)濟(jì)性（正外部性），給他人造成損害而未支付任何補(bǔ)償?shù)男袨榫哂型獠坎唤?jīng)濟(jì)性（負(fù)外部性）。[15]154曼昆教授對(duì)“外部性及其分類”做出了言簡(jiǎn)意賅的歸納，“當(dāng)一個(gè)人從事一種影響旁觀者福利并對(duì)這種影響既不付報(bào)酬又不得報(bào)酬的活動(dòng)時(shí)，就產(chǎn)生了外部性。如果對(duì)旁觀者的影響是不利的，就稱為負(fù)外部性;如果這種影響是有利的，就稱正外部性”。[16]211 保羅·薩繆爾森教授對(duì)“外部性”的定義是：是一種其影響無法完全地體現(xiàn)在價(jià)格和市場(chǎng)交易之上的行為，如果主體并不需要就其危害行為向人們進(jìn)行補(bǔ)償，這是負(fù)外部性的表現(xiàn);如果主體在享用好處時(shí)并不需要向提供好處的人付款，這是正外部性的表現(xiàn)。[16]320如今，外部性理論已發(fā)展成一個(gè)較完善的體系，并被廣泛和深入地應(yīng)用到環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域。

曼昆和薩繆爾森對(duì)“外部性”問題的研究與公共物品和公共資源密切相關(guān)。曼昆分析認(rèn)為，由于公共物品既無排他性又無消費(fèi)中的競(jìng)爭(zhēng)性，因而不能阻止人們使用一種公共物品，一個(gè)人享有一種公共物品并不減少另一個(gè)人對(duì)它的使用;公共資源雖然沒有排他性，但具有消費(fèi)中的競(jìng)爭(zhēng)性，即一個(gè)人享用一種公共資源，留給其他人的資源就會(huì)減少。[16]234兩者的共同之處是沒有排他性，因而無法阻止人們的使用，任何人都可以免費(fèi)使用，于是就會(huì)產(chǎn)生“搭便車”的問題，這是“正外部性”的表現(xiàn);公共資源在消費(fèi)中的競(jìng)爭(zhēng)性還會(huì)產(chǎn)生“負(fù)外部性”問題，表現(xiàn)為過度消耗的“公地悲劇”。解決“外部性”問題的根本途徑是：政府管制、稅收、將公共物品和公共資源轉(zhuǎn)換為私人物品。薩繆爾森認(rèn)為：公共品的有效提供通常需要政府行為，而私人品則可由市場(chǎng)進(jìn)行有效的分配。[17]321

民族地區(qū)提供的生態(tài)產(chǎn)品是一種典型的公共產(chǎn)品，其受益范圍不僅僅局限于民族地區(qū)，為了有效彌補(bǔ)民族地區(qū)為提供生態(tài)公共產(chǎn)品而付出的代價(jià)、犧牲的利益，同時(shí)為了避免受益地區(qū)“搭便車”的問題，需要建立一種制度來平衡各方的利益，確保權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一，更好地實(shí)現(xiàn)公平和正義。

（二）法治理論

法治是一個(gè)多層次涵義豐富的概念，學(xué)術(shù)界對(duì)于“什么是法治”“法治的判斷標(biāo)準(zhǔn)”“法治的功能”“法治的實(shí)現(xiàn)路徑”等問題的探討仁者見仁，智者見智。黨的十八大后，我們黨在完善“五位一體”的總體布局之后提出了“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略布局，其中“全面依法治國”成為新時(shí)代中國特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障。[18]

習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中從“推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”等八個(gè)方面歸納了如何深化依法治國實(shí)踐。[19]38他同時(shí)指出，全面依法治國，必須緊緊圍繞保障和促進(jìn)社會(huì)公平正義來進(jìn)行。公正是法治的生命線。[20]94習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義法治思想，是中國特色社會(huì)主義法治理論的靈魂，其蘊(yùn)含的統(tǒng)籌布局的戰(zhàn)略觀、治國理政的方略觀、公平正義的價(jià)值觀、黨法統(tǒng)一的政治觀、人民為本的主體觀、憲法至上的權(quán)威觀、全面推進(jìn)的系統(tǒng)觀、良法善治的治理觀、于法有據(jù)的改革觀、依法治權(quán)的監(jiān)督觀、民族復(fù)興的強(qiáng)國觀、命運(yùn)共同體的全球觀等新觀點(diǎn)新理念新思想，是這一思想的精髓要義。[21]財(cái)政法治領(lǐng)域要求通過明確界定事權(quán)與支出責(zé)任范圍、強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督、落實(shí)權(quán)利保障、保證權(quán)責(zé)利相一致等來實(shí)現(xiàn)良法善治，與習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義法治思想是一脈相承的。這是在民族地區(qū)與受益地區(qū)構(gòu)建橫向生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的重要理論基礎(chǔ)。

（三）民族發(fā)展理論

新時(shí)代民族發(fā)展理論的核心內(nèi)容包括共享發(fā)展、綠色發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。共享發(fā)展不僅是中國特色社會(huì)主義的基本理念和本質(zhì)要求，也是民族法治建設(shè)的基本任務(wù)。堅(jiān)持在發(fā)展中保障和改善民生，增進(jìn)民族地區(qū)民生福祉，讓各族人民共享改革的成果，是維護(hù)社會(huì)公平正義、增進(jìn)民族團(tuán)結(jié)的重要內(nèi)容。[18]綠色發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展是共享發(fā)展的基礎(chǔ)和保障。要加快少數(shù)民族和民族地區(qū)發(fā)展，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，提高把“綠水青山”轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖鹕姐y山”的能力，讓改革發(fā)展成果更多更公平惠及各族人民，不斷增強(qiáng)各族人民的獲得感、幸福感、安全感，讓各族人民共創(chuàng)美好未來、共享中華民族新的光榮和夢(mèng)想。[22]

民族地區(qū)既是自然資源富集的地區(qū)，也是生態(tài)環(huán)境脆弱的地區(qū)，同時(shí)又是邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)，生態(tài)問題和貧困問題相互交織。民族地區(qū)特殊的政治、經(jīng)濟(jì)、歷史、文化、自然、地理等多重復(fù)雜因素決定了民族地區(qū)已經(jīng)成為新時(shí)期解決“不平衡不充分發(fā)展問題”的重點(diǎn)區(qū)域，民族發(fā)展理論為我們解決這一難題提供了重要的理論指導(dǎo)。民族地區(qū)與受益地區(qū)橫向生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的法治化構(gòu)建就是踐行民族發(fā)展理論有效的財(cái)政嘗試。在歷經(jīng)“先污染后治理的老路”“以犧牲環(huán)境為代價(jià)換取一時(shí)發(fā)展的邪路”“守著綠水青山苦熬的窮路”之后，民族地區(qū)亟待國家出臺(tái)有針對(duì)性的、靈活多樣的特殊財(cái)政政策，以彌補(bǔ)其為環(huán)境保護(hù)、提供生態(tài)產(chǎn)品付出的巨大代價(jià)，讓當(dāng)?shù)孛癖娬J(rèn)識(shí)到“綠水青山”可以源源不斷地帶來“金山銀山”，“綠水青山”本身就是“金山銀山”，將民族地區(qū)的生態(tài)優(yōu)勢(shì)有效變?yōu)榻?jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，著力解決民族地區(qū)環(huán)境保護(hù)的“正外部性”以及“不平衡不充分發(fā)展”的問題。這對(duì)于發(fā)展民族經(jīng)濟(jì)、鞏固邊疆、加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)和促進(jìn)祖國統(tǒng)一具有舉足輕重的作用。

三、民族地區(qū)與受益地區(qū)橫向生態(tài)轉(zhuǎn)移支付構(gòu)建的法律依據(jù)

《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》第66條1給為國家生態(tài)平衡、環(huán)境保護(hù)作出貢獻(xiàn)的民族自治地方獲得生態(tài)補(bǔ)償提供了直接的法律依據(jù)。2015年12月22日，全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》實(shí)施情況的報(bào)告在分析該法貫徹實(shí)施中面臨的困難及存在的一些問題中指出，民族地區(qū)是我國的水系源頭區(qū)、生態(tài)屏障區(qū)和資源富集區(qū)，在生態(tài)建設(shè)中處于重要位置，具有重要作用，但民族地區(qū)生態(tài)建設(shè)面臨著嚴(yán)峻的形勢(shì)，生態(tài)建設(shè)任務(wù)繁重。一是生態(tài)狀況堪憂。水土流失，土地石漠化、荒漠化，草原沙化、退化，濕地萎縮等問題突出。二是發(fā)展與保護(hù)矛盾突出。民族地區(qū)大多是生態(tài)保護(hù)區(qū)，25個(gè)國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)有23個(gè)在民族地區(qū)，產(chǎn)業(yè)選擇、項(xiàng)目引進(jìn)受到較大限制。三是生態(tài)補(bǔ)償不到位。民族地區(qū)普遍反映，目前的生態(tài)補(bǔ)償范圍小，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，難以適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)際需要和彌補(bǔ)農(nóng)牧民的實(shí)際損失。[23]

《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》第64條2可以作為橫向生態(tài)轉(zhuǎn)移支付間接的法律依據(jù)。根據(jù)當(dāng)然解釋，該條文蘊(yùn)含著理所當(dāng)然、不言自明的道理：沒有履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)的民族自治地方都可以與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)開展經(jīng)濟(jì)、技術(shù)協(xié)作和多層次、多方面的對(duì)口支援，那么履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)、提供生態(tài)產(chǎn)品的民族自治地方就更應(yīng)該得到經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的受益地區(qū)的補(bǔ)償和幫助支持，通過“舉重名輕”“舉輕名重”來解釋法條中蘊(yùn)含的理所當(dāng)然、不言自明的道理?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第31條3進(jìn)一步為實(shí)施生態(tài)保護(hù)的民族自治地方與受益地區(qū)之間建立橫向生態(tài)轉(zhuǎn)移支付提供了直接的法律依據(jù)，但更為具體詳細(xì)的內(nèi)容還需在實(shí)踐中不斷豐富。

2005年5月實(shí)施的《國務(wù)院實(shí)施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》第8條第3款對(duì)我國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制作了原則性規(guī)定4，該法條明確規(guī)定了生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)遵循“開發(fā)者付費(fèi)、受益者補(bǔ)償、破壞者賠償”的原則，其中補(bǔ)償主體是環(huán)境資源的開發(fā)者、破壞者以及生態(tài)環(huán)境的受益者，補(bǔ)償對(duì)象是在野生動(dòng)物保護(hù)區(qū)和自然保護(hù)區(qū)建設(shè)等生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面作出貢獻(xiàn)的民族自治區(qū)、自治州、自治縣。由于該條款對(duì)我國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制只是原則性規(guī)定，生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)現(xiàn)形式等內(nèi)容還有待在實(shí)踐中不斷完善。

四、民族地區(qū)與受益地區(qū)橫向生態(tài)轉(zhuǎn)移支付法律關(guān)系主體的確定

橫向生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的建立源于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的正外部性。生態(tài)環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)重大的系統(tǒng)工程，各級(jí)政府不同的事權(quán)范圍所對(duì)應(yīng)的支出責(zé)任各不一樣;提供全國性生態(tài)產(chǎn)品屬于中央政府的事權(quán)范圍，應(yīng)當(dāng)由中央財(cái)政負(fù)擔(dān);提供地方性生態(tài)產(chǎn)品屬于地方政府的事權(quán)范圍，應(yīng)當(dāng)由地方財(cái)政負(fù)擔(dān);提供跨區(qū)域生態(tài)產(chǎn)品屬于保護(hù)區(qū)和受益區(qū)地方政府共同的事權(quán)范圍，有的甚至還涉及中央政府的事權(quán)范圍，理應(yīng)由相關(guān)地方財(cái)政和中央財(cái)政共同負(fù)擔(dān)。橫向生態(tài)轉(zhuǎn)移支付就是一種由保護(hù)區(qū)和受益區(qū)地方政府共同承擔(dān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)事權(quán)的財(cái)政手段。橫向生態(tài)轉(zhuǎn)移支付法律關(guān)系主體就是權(quán)利的享有者和義務(wù)的履行者，具體包括橫向生態(tài)轉(zhuǎn)移支付資金的支付主體和接受主體。

廣西金秀瑤族自治縣（以下簡(jiǎn)稱金秀縣）絕大部分處于大瑤山主體山脈上，山勢(shì)大致呈東北——西南走向，中心高，四周低。山上動(dòng)、植物資源十分豐富，是廣西最大的水源林和水源中心之一，植物種類共有213種、870屬、2235種，居廣西各縣之首，[24]751既是國家級(jí)森林公園，又是國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，是我國罕有擁有“水庫”“碳庫”“氧庫”“物種基因庫”的生態(tài)大縣。2016年金秀縣被納入國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的范圍，類型為水土保持型。水土保持型國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)是指承擔(dān)水土保持重要生態(tài)功能，關(guān)系全國或較大范圍區(qū)域的生態(tài)安全，需要在國土空間開發(fā)中限制進(jìn)行大規(guī)模高強(qiáng)度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)，以保持并提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力的區(qū)域。[25]151此類重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的功能定位是：保障國家生態(tài)安全的重要區(qū)域，同時(shí)也是人與自然和諧相處的示范區(qū)。因此，這一區(qū)域要以保護(hù)和修復(fù)生態(tài)環(huán)境、提供生態(tài)產(chǎn)品為首要任務(wù)，因地制宜地發(fā)展不影響主體功能定位的適宜產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)超載人口逐步有序轉(zhuǎn)移。金秀縣作為保護(hù)和修復(fù)生態(tài)環(huán)境、提供生態(tài)產(chǎn)品的國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，同時(shí)又是國家新時(shí)期扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣，是橫向生態(tài)轉(zhuǎn)移支付資金的接受主體。

橫向生態(tài)轉(zhuǎn)移支付資金支付主體的確定取決于生態(tài)產(chǎn)品受益范圍的大小。金秀縣是廣西珠江流域防護(hù)林工程建設(shè)重點(diǎn)縣之一，森林生態(tài)效益十分明顯，縣域內(nèi)發(fā)源的支流年流量為25.7億立方米，占整個(gè)珠江流域的7.65‰，直接灌溉著周邊5個(gè)市（桂林、柳州、貴港、梧州、來賓）和7個(gè)縣（蒙山、荔浦、鹿寨、象州、武宣、桂平、平南）200多萬畝水田和1500萬畝耕地，并為500多萬人口提供生產(chǎn)和生活用水。據(jù)測(cè)算，金秀縣生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能年價(jià)值量達(dá)25.8億元（其中森林涵養(yǎng)水源價(jià)值達(dá)4.9億元），每年產(chǎn)生的社會(huì)生態(tài)效益高達(dá)49.8億元。1如此重要的生態(tài)環(huán)境的維護(hù)者、生態(tài)產(chǎn)品的提供方，其維護(hù)生態(tài)環(huán)境的行為應(yīng)當(dāng)倍加激勵(lì)，提供的生態(tài)產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)獲得對(duì)價(jià)，然而事實(shí)上，目前金秀縣獲得的各種生態(tài)補(bǔ)助主要是縱向的補(bǔ)助，且與該縣對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的投入量和貢獻(xiàn)值不匹配。如：2014—2018年，上級(jí)財(cái)政按照重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法及測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)，共下達(dá)金秀縣重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助資金24，517萬元，其中：2014年3540萬元，2015年3734萬元，2016年5121萬元，2017年6074萬元，2018年6048萬元。①這筆資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足金秀縣生態(tài)環(huán)境保護(hù)的投入需求。這種生態(tài)環(huán)境保護(hù)投入和貢獻(xiàn)與獲得不成正比的現(xiàn)象不僅在金秀存在，在其他國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣也普遍存在，極大地影響了生態(tài)環(huán)境保護(hù)的成效和可持續(xù)性。亟待在縱向生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)上，建立橫向生態(tài)轉(zhuǎn)移支付，明確受益主體的范圍，并將受益主體確定為橫向生態(tài)轉(zhuǎn)移支付資金的支付主體。如廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳《關(guān)于大瑤山水源林管護(hù)經(jīng)費(fèi)問題的批復(fù)》（桂政辦函〔1993〕15號(hào)），廣西財(cái)政從1994年起，對(duì)大瑤山水源林所在地金秀縣的管護(hù)經(jīng)費(fèi)實(shí)行補(bǔ)償，具體做法是：由受益的柳州市、桂林市、梧州市、貴港市在年度結(jié)算時(shí)作專項(xiàng)上繳自治區(qū)，由自治區(qū)對(duì)來賓市金秀縣給予專項(xiàng)補(bǔ)助，并以1993年管護(hù)經(jīng)費(fèi)為基數(shù)，此后每年遞增10%。[26]

五、民族地區(qū)與受益地區(qū)橫向生態(tài)轉(zhuǎn)移支付法律關(guān)系主體權(quán)利義務(wù)的設(shè)計(jì)

當(dāng)前民族地區(qū)“富饒的貧困”現(xiàn)象十分突出。[27]長(zhǎng)期以來，我國東部發(fā)達(dá)地區(qū)和中西部落后的民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與所承擔(dān)的生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任之間呈反比關(guān)系，即：經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的地區(qū)往往承擔(dān)相對(duì)較輕的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償責(zé)任，反之，經(jīng)濟(jì)落后的西部民族地區(qū)卻履行較多的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償義務(wù)。從我國利用自然生態(tài)資源推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況來看，西部落后的民族地區(qū)源源不斷地為東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供自然資源和生態(tài)環(huán)境公共產(chǎn)品，卻沒能獲得相應(yīng)的對(duì)價(jià)，這不僅會(huì)加重民族地區(qū)不平衡不充分發(fā)展的程度，更不符合公平正義的價(jià)值。美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家曼昆教授指出，在所有的情況下，市場(chǎng)沒有有效地配置資源，是因?yàn)闆]有很好地建立產(chǎn)權(quán)，也就是說，某些有價(jià)值的東西并沒有在法律上明確其所有者的權(quán)利。[16]246應(yīng)當(dāng)盡快在確定法律關(guān)系主體的前提下，明確主體的權(quán)利義務(wù)和責(zé)任，做到權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一。

金秀縣作為生態(tài)環(huán)境公共產(chǎn)品的供給方，為履行保護(hù)生態(tài)環(huán)境的義務(wù)付出很大的代價(jià)，理應(yīng)享有接受受益方支付的對(duì)價(jià)轉(zhuǎn)移支付資金的權(quán)利。盡管1993年廣西已經(jīng)建立大瑤山水源林橫向補(bǔ)償機(jī)制，然而，2018年金秀縣獲得的補(bǔ)助總數(shù)為322萬元，與實(shí)際需要相比，每年約缺口1178萬元。①按照“權(quán)利義務(wù)對(duì)等原則”，在計(jì)算對(duì)價(jià)轉(zhuǎn)移支付的額度時(shí)應(yīng)當(dāng)充分考慮該縣為履行保護(hù)生態(tài)環(huán)境的義務(wù)而犧牲的經(jīng)濟(jì)利益。

其一，金秀縣是以林業(yè)為主的山區(qū)縣，林木區(qū)劃為公益林后，對(duì)原來依靠林木為主要經(jīng)濟(jì)收入來源的林農(nóng)來說，目前國家每畝每年15元的管護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)（國有林場(chǎng)僅為每畝每年8元），遠(yuǎn)遠(yuǎn)解決不了山區(qū)群眾生活出路的實(shí)際困難。據(jù)測(cè)算，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)需提高到每年每畝50元以上，才能較好維護(hù)公益林所有者的合法權(quán)益，并形成激勵(lì)機(jī)制，調(diào)動(dòng)林權(quán)所有者保護(hù)和管理公益林的積極性。按每畝50元計(jì)算，全縣181.48萬畝重點(diǎn)公益林的生態(tài)效益每年要給予補(bǔ)償9074萬元，與當(dāng)前補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)相比缺口7000萬元左右。此外，禁伐天然林及實(shí)行公益林補(bǔ)償機(jī)制后，經(jīng)營方式改變，國有林場(chǎng)一直靠伐木來維持職工生活的480名職工（其中在職140人、退休340人）沒有了生活來源，在2018年納入財(cái)政供養(yǎng)，每年地方財(cái)政需增加支出1542萬元。①

其二，2016年金秀縣被納入水土保持型國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的范圍，承擔(dān)著繁重的保護(hù)和修復(fù)生態(tài)環(huán)境的任務(wù)，如：大力推行節(jié)水灌溉和雨水集蓄利用，發(fā)展旱作節(jié)水農(nóng)業(yè);限制陡坡墾殖和超載過牧;加強(qiáng)小流域綜合治理，實(shí)行封山禁牧，恢復(fù)退化植被;加強(qiáng)對(duì)能源和礦產(chǎn)資源開發(fā)及建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)管，加大礦山環(huán)境整治修復(fù)力度，最大限度地減少人為因素造成新的水土流失;拓寬農(nóng)民增收渠道，解決農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，鞏固水土流失治理、退耕還林、退牧還草成果。這些任務(wù)的完成，需要大量財(cái)政投入。金秀縣水利局設(shè)有水土保持站，核定編制5人，實(shí)有人員5人，另有退休人員5人。2014—2018年從縣級(jí)財(cái)政公共預(yù)算中僅僅安排211萬元用于水土保持站人員及工作經(jīng)費(fèi)，并未安排有專項(xiàng)水土保持轉(zhuǎn)移支付資金。因此，水土保持資金缺口應(yīng)當(dāng)在確定橫向轉(zhuǎn)移支付的額度時(shí)予以考慮。

其三，國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)實(shí)行產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到很多限制。根據(jù)《金秀瑤族自治縣國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度工作方案》的規(guī)定，凡是列入產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單禁止類項(xiàng)目，全縣一律不得準(zhǔn)入，投資主管部門不得予以審批、核準(zhǔn)、備案，各金融機(jī)構(gòu)不得發(fā)放貸款，自然資源、城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境、市場(chǎng)監(jiān)管等部門不得辦理有關(guān)手續(xù)，水、電、氣等有關(guān)管理單位不得提供保障。凡是列入產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單限制類的項(xiàng)目，必須同時(shí)滿足相應(yīng)行業(yè)和相應(yīng)區(qū)域的要求，方可準(zhǔn)入。凡違反規(guī)定批準(zhǔn)其進(jìn)行投融資建設(shè)或生產(chǎn)的，要追究有關(guān)單位和人員的責(zé)任。如果金秀縣由于施行產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度而犧牲的利益得不到合理補(bǔ)償，就會(huì)影響這項(xiàng)制度實(shí)施的效果和可持續(xù)性，最終阻礙國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的步伐，降低生態(tài)產(chǎn)品供給的數(shù)量和質(zhì)量。因此，受益地區(qū)在享有獲得約定數(shù)量和質(zhì)量的生態(tài)產(chǎn)品的權(quán)利時(shí)，也應(yīng)當(dāng)充分考慮金秀縣由于施行產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度而犧牲的利益，履行同等價(jià)值的橫向轉(zhuǎn)移支付的支付義務(wù)。

六、民族地區(qū)與受益地區(qū)橫向生態(tài)轉(zhuǎn)移支付法律后果的承擔(dān)

法律對(duì)人們行為的調(diào)整主要就是通過權(quán)利義務(wù)的設(shè)定和履行，并輔之以相應(yīng)的法律后果來實(shí)現(xiàn)的，即法律通過規(guī)定人們的權(quán)利和義務(wù)來分配利益，通過規(guī)定法律后果來對(duì)這種分配加以激勵(lì)和保障，以此影響人們的動(dòng)機(jī)和行為，有效調(diào)整社會(huì)關(guān)系。橫向生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的法律后果是對(duì)資金的支付主體和接受主體權(quán)利義務(wù)的再分配，其分配方式是：確定法律關(guān)系主體遵守行為準(zhǔn)則時(shí)法律所持的態(tài)度和采取的措施，以及違反法律所規(guī)定的行為準(zhǔn)則時(shí)所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任、履行方式。前者是肯定式后果，后者是否定式后果。無論肯定式還是否定式法律后果，都有一般和具體之分。如果人們模范地和成績(jī)顯著地遵守“提倡性規(guī)范”1，則可以獲得具體形式的肯定，如：獎(jiǎng)勵(lì);如果人們違反“強(qiáng)行性規(guī)范”，會(huì)導(dǎo)致具體形式的否定，這種否定式后果的構(gòu)成包括兩個(gè)相關(guān)聯(lián)的環(huán)節(jié)，即法律責(zé)任與法律制裁，法律責(zé)任是行為人違反法律規(guī)定的義務(wù)所應(yīng)付出的代價(jià)，法律制裁則是由國家機(jī)關(guān)強(qiáng)制違法行為人履行其應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任。[28]101

橫向生態(tài)轉(zhuǎn)移支付法律制度屬于經(jīng)濟(jì)法的范疇，法律關(guān)系主體法律后果的承擔(dān)應(yīng)當(dāng)充分彰顯經(jīng)濟(jì)法的特色。其一，靈活適用具體形式的肯定式法律后果激勵(lì)當(dāng)事人的生態(tài)保護(hù)行為。廣西財(cái)政可以依據(jù)考核目標(biāo)完成情況確定獎(jiǎng)勵(lì)資金，獎(jiǎng)勵(lì)資金撥付給流域上游金秀縣，專項(xiàng)用于金秀大瑤山水源林保護(hù)區(qū)的水土保持和水源涵養(yǎng)工作，既調(diào)動(dòng)了當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)、提供公共產(chǎn)品的積極性，又提供了充足的財(cái)政資金保障，一舉兩得。其二，橫向生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的支付主體和接受主體間接承擔(dān)法律責(zé)任。支付主體和接受主體都是政府機(jī)關(guān)，以履行約定的義務(wù)為己任，實(shí)際上是權(quán)力、義務(wù)和責(zé)任高度統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)法主體，在怠于履行或不恰當(dāng)履行職責(zé)時(shí)，會(huì)面臨上級(jí)主管機(jī)關(guān)或監(jiān)督機(jī)關(guān)的處罰，這種責(zé)任更多地表現(xiàn)為對(duì)相關(guān)責(zé)任人員的警告、記過、撤職、降級(jí)等形式，政府機(jī)關(guān)只是間接地承擔(dān)責(zé)任。其三，對(duì)于未有效履行水土保持和水源涵養(yǎng)義務(wù)的資金接受主體，不宜采用扣減轉(zhuǎn)移支付資金的制裁方式。橫向生態(tài)轉(zhuǎn)移支付法律制度構(gòu)建的主要目的是為了彌補(bǔ)縱向生態(tài)轉(zhuǎn)移支付資金的不足，在確保權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一的前提下更好地實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益和社會(huì)效益。

結(jié) 語

民族發(fā)展問題不是一個(gè)純粹的經(jīng)濟(jì)問題，而是一個(gè)涉及文化包容性、生態(tài)可持續(xù)性以及釋放潛在內(nèi)需的社會(huì)問題，牽一發(fā)而動(dòng)全身，極具艱巨性與復(fù)雜性。[29]民族地區(qū)橫向生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的法治化構(gòu)建是貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，探索建立多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，促進(jìn)民族地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的有益嘗試。轉(zhuǎn)移支付法治化意味著標(biāo)準(zhǔn)的制度化、行為的規(guī)范化、權(quán)利義務(wù)設(shè)計(jì)的合理化以及監(jiān)管的常態(tài)化，能夠充分保障重要生態(tài)功能區(qū)所獲得的資金支持隨著所提供的生態(tài)服務(wù)質(zhì)量的提高、數(shù)量的增加而持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)。對(duì)于擴(kuò)大生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償范圍、提高標(biāo)準(zhǔn)、建立保護(hù)者和受益者的良性互動(dòng)機(jī)制具有重要作用，對(duì)于實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)的平衡且充分發(fā)展、保障和促進(jìn)社會(huì)公平正義、加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)意義深遠(yuǎn)。

參考文獻(xiàn)：

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THE LEGAL CONSTRUCTION OF HORIZONTALLY

ECOLOGICAL TRANSFER PAYMENT IN ETHNIC AREAS

——Taking Jinxiu Yao Autonomous County in Guangxi as an Example

Tan Jie

Abstract： The legalization of horizontally ecological transfer payment signifies the institutionalization of criterions， the standardization of behaviors， the rationalization of rights and obligations， and the normalization of supervision. Externalities and public goods and theories of public resources， law theories， ethnicity development theories are the theoretical bases of legal construction of horizontally ecological transfer payment in ethnic areas and beneficiary areas. Through confirming the subjects of legal relations， designing rights and obligations， and arranging legal responsibilities， horizontally ecological transfer payment will be directed into the orbit of legalization， which can ensure the increase of acquired funds accompanying the increase of quality and quantity of ecological services in those important ecological function-zone in ethnic areas. As well， it can solve the problem of unbalanced and inadequate development in ethnic areas in the new eras， producing profound impacts on developing ethnic economy， strengthening national unity and enhancing community awareness of the Chinese nation.

Keywords： ethnic areas; horizontally ecological transfer payment; legalization; ecological public products

〔責(zé)任編輯：陳家柳〕