楊艷 潘鐵山 江淼 徐靜

摘要：本文總結(jié)了江蘇省省級(jí)環(huán)保引導(dǎo)資金整體情況、“因素法”切塊分配方式的優(yōu)點(diǎn)，在此基礎(chǔ)上，剖析了省級(jí)環(huán)保引導(dǎo)資金管理中存在資金預(yù)算總額有待增加，省級(jí)層面缺乏支持手段、資金切塊后地方管理能力愈趨不足，工作推進(jìn)存在瓶頸、切塊資金執(zhí)行情況不佳，地方主動(dòng)性有待提高等問(wèn)題，有針對(duì)性地提出完善資金分配方式，力抓一批省級(jí)統(tǒng)籌分配項(xiàng)目、擴(kuò)大省本級(jí)能力建設(shè)盤(pán)子，增加監(jiān)控監(jiān)測(cè)能力建設(shè)投入、厘清資金與項(xiàng)目管屬關(guān)系，進(jìn)一步明確資金管理職責(zé)等有關(guān)政策建議。

關(guān)鍵詞：資金管理;分配方式;政策建議

中圖分類號(hào)：X32 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-672X（2020）01-0-01

Abstract：This paper summarizes overall situation of environmental protection guiding funds in Jiangsu province and advantages of the “factor method” block allocation method， based on this， we found out some problems，such as the total amount of funds budget in environmental protection guiding funds in Jiangsu province management needs to be increased，and there is a lack of support at the provincial level，after the funds are cut，the local management ability is becoming less and less， and there is a bottleneck in the work promotion，and the implementation of the cut funds is not good，and the local initiative needs to be improved.To solve these problems，this paper puts forward some relevant policy suggestions，such as improve the allocation of funds，and strive to collect a number of provincial-level integrated distribution projects，expand the provincial capacity building tray and increase investment in monitoring and monitoring capacity building，and clarify the relationship between funds and project management， and further clarify the responsibility of fund management.

Key words：Funds management;Distribution method;Policy proposal

2014年5月，財(cái)政部出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政支出預(yù)算執(zhí)行管理的通知》（財(cái)預(yù)﹝2014﹞85號(hào)）[1]，要求各級(jí)財(cái)政部門(mén)要按照規(guī)定時(shí)間及時(shí)下達(dá)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算，加快資金支付進(jìn)度。同時(shí)，結(jié)合多年來(lái)項(xiàng)目法分配資金過(guò)程中出現(xiàn)的申報(bào)時(shí)間緊、市縣自主性低、分配進(jìn)度慢等問(wèn)題，從2016年開(kāi)始，江蘇省針對(duì)省級(jí)環(huán)保引導(dǎo)資金采取了“因素法”占絕對(duì)主導(dǎo)的方式進(jìn)行分配。

1 省級(jí)環(huán)保引導(dǎo)資金整體情況

為引導(dǎo)帶動(dòng)社會(huì)資本投入污染防治項(xiàng)目建設(shè)，促進(jìn)我省環(huán)境保護(hù)事業(yè)發(fā)展，2007年，江蘇省財(cái)政廳、江蘇省生態(tài)環(huán)境廳（原江蘇省環(huán)保廳）共同設(shè)立了江蘇省省級(jí)環(huán)保引導(dǎo)資金，以引導(dǎo)、激勵(lì)的支持方式，對(duì)全省范圍內(nèi)的污染防治項(xiàng)目和省本級(jí)能力建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行資金補(bǔ)助。經(jīng)過(guò)十多年的發(fā)展，資金規(guī)模不斷增長(zhǎng)，2007—2019年期間，安排的引導(dǎo)資金總額約145億元，2015年以來(lái)，引導(dǎo)資金量穩(wěn)定在每年18億元左右。近年來(lái)，省級(jí)環(huán)保引導(dǎo)資金主要用于水污染防治、大氣污染防治、土壤污染防治、省本級(jí)能力建設(shè)、環(huán)?？蒲姓n題研究等工作，有力推動(dòng)了全省各項(xiàng)環(huán)保重點(diǎn)工作的開(kāi)展。2015年之前，我省資金分配方式為“項(xiàng)目法為主、因素法為輔”，2016年至今，因素法切塊在資金分配中占絕對(duì)主導(dǎo)地位[2]。

2 因素法切塊的優(yōu)點(diǎn)

因素法切塊分配資金的方式優(yōu)點(diǎn)在于：一是操作簡(jiǎn)便，資金安排的行政成本較低，預(yù)算安排周期短;二是能夠體現(xiàn)一定的公平性與效率[3]。當(dāng)前江蘇以“因素法”分配引導(dǎo)資金，資金分配掛鉤各地方年度重點(diǎn)工作任務(wù)量、污染物減排任務(wù)量及環(huán)境質(zhì)量改善情況等因素，達(dá)到了資金分配公平的目的。從實(shí)施2年多以來(lái)的效果看，該模式縮短了資金安排周期，給予市縣更多謀劃項(xiàng)目、分配資金的自主權(quán)利，具有一定效果。

3 當(dāng)前資金管理存在的問(wèn)題

3.1 資金預(yù)算總額有待增加，省級(jí)層面缺乏支持手段

近年全省環(huán)保任務(wù)十分繁重，資金需求量巨大，特別是化工園區(qū)整治和危險(xiǎn)廢物處置能力建設(shè)、全省環(huán)保監(jiān)測(cè)監(jiān)控能力建設(shè)、環(huán)保重大項(xiàng)目科技攻關(guān)等環(huán)保重點(diǎn)工作資金缺口較大，增加引導(dǎo)資金年度預(yù)算總額迫在眉睫。在目前引導(dǎo)資金絕大部分按因素法切塊至市縣的模式下，省級(jí)層面預(yù)留資金非常有限，缺少抓手，除省本級(jí)能力建設(shè)項(xiàng)目外，對(duì)其他重點(diǎn)環(huán)保工程項(xiàng)目難以進(jìn)行有效的資金支持。

3.2 資金切塊后地方管理能力愈趨不足，工作推進(jìn)存在瓶頸

3.2.1 基層人員短缺

基層環(huán)保部門(mén)普遍存在人員短缺的情況，部分環(huán)保部門(mén)無(wú)專門(mén)的資金管理部門(mén)和人員。如一些地方無(wú)對(duì)口省廳的規(guī)劃財(cái)務(wù)部門(mén)，資金管理人員分散在水、氣、土等業(yè)務(wù)科室。

3.2.2 基層人員專業(yè)化程度不高

從人員構(gòu)成來(lái)看，基層人員學(xué)歷水平相對(duì)較低，再加上缺少務(wù)實(shí)有效的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，導(dǎo)致對(duì)上級(jí)政策理解不透，把握不準(zhǔn)，執(zhí)行不到位;從崗位設(shè)置來(lái)看，部分地方資金管理工作由會(huì)計(jì)主管，管理人員無(wú)環(huán)保專業(yè)相關(guān)基礎(chǔ)，業(yè)務(wù)水平與管理需求存在較大差距。

3.2.3 工作推進(jìn)存在瓶頸

多部門(mén)職能交叉，資金管理工作推進(jìn)存在瓶頸。環(huán)保部門(mén)對(duì)于資金的管理只是過(guò)審，而不是具體項(xiàng)目的實(shí)施單位，在資金管理協(xié)調(diào)上存在困難。以水污染防治項(xiàng)目為例，環(huán)保、水利、住建三部門(mén)均有財(cái)政資金予以補(bǔ)助，環(huán)保資金重點(diǎn)補(bǔ)助河道清淤、生態(tài)護(hù)坡等項(xiàng)目，但項(xiàng)目實(shí)施主體一般為水利和住建部門(mén)，而環(huán)保部門(mén)缺少跨部門(mén)協(xié)調(diào)能力，一方面導(dǎo)致環(huán)保水方向資金申報(bào)積極性較低，資金難以落實(shí)，另一方面對(duì)于已補(bǔ)助的項(xiàng)目，環(huán)保部門(mén)往往難以監(jiān)管和推進(jìn)項(xiàng)目進(jìn)展。

3.3 切塊資金執(zhí)行情況不佳，地方主動(dòng)性有待提高

切塊資金執(zhí)行情況不佳，與地方采取的資金撥付方式密切相關(guān)。經(jīng)了解，一些地方為減小資金管理風(fēng)險(xiǎn)，確保資金使用安全，地方政府要求按進(jìn)度撥付或項(xiàng)目驗(yàn)收后撥付，且在資金撥付前需要層層審核，資金撥付審批程序復(fù)雜;又有一些地方審計(jì)和紀(jì)檢部門(mén)將“資金補(bǔ)助未竣工驗(yàn)收項(xiàng)目”作為重點(diǎn)整改問(wèn)題之一，導(dǎo)致環(huán)保部門(mén)只能在項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后撥付資金。但這兩種撥付方式都不能及時(shí)發(fā)揮資金引導(dǎo)作用，直接影響項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)程，導(dǎo)致資金執(zhí)行進(jìn)度緩慢。切塊資金管理無(wú)抓手，工作主動(dòng)性不高。就省級(jí)層面而言，資金項(xiàng)目季度調(diào)度制度僅是一個(gè)原則性的抓手，缺乏對(duì)資金執(zhí)行情況較差地區(qū)的懲罰措施;對(duì)于地方而言，部分地區(qū)爭(zhēng)取資金積極性不高，認(rèn)為不僅需要花費(fèi)精力去管理，還需要應(yīng)付各種資金相關(guān)的檢查、審計(jì)，有著“多一事不如少一事”的消極想法。

4 相關(guān)建議

4.1 完善資金分配方式，力抓一批省級(jí)統(tǒng)籌分配項(xiàng)目

一方面，探索“因素法為主、項(xiàng)目法為輔”的資金分配模式。在發(fā)揮“因素法”優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，將更多比重的引導(dǎo)資金采用項(xiàng)目法進(jìn)行分配，重點(diǎn)支持環(huán)境效益顯著、項(xiàng)目成熟度高、對(duì)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善作用明顯的重大項(xiàng)目，避免全盤(pán)采用因素法所造成的資金分配平均化傾向。另一方面，修訂現(xiàn)行的省級(jí)環(huán)保引導(dǎo)資金管理辦法，將“重點(diǎn)工作任務(wù)工作量”從切塊因素中移除，分解出來(lái)對(duì)應(yīng)部分的資金由省級(jí)層面統(tǒng)籌用于支持納入省級(jí)環(huán)保項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)的重大項(xiàng)目。

4.2 擴(kuò)大省本級(jí)能力建設(shè)盤(pán)子，增加監(jiān)控監(jiān)測(cè)能力建設(shè)投入

考慮到目前環(huán)境保護(hù)工作任務(wù)重、要求高，加上環(huán)保機(jī)構(gòu)調(diào)整后，各機(jī)構(gòu)環(huán)境監(jiān)測(cè)儀器設(shè)備需要增配與更新，全省環(huán)境保護(hù)監(jiān)測(cè)監(jiān)控能力亟需提高，需要擴(kuò)大省本級(jí)能力建設(shè)盤(pán)子，提升全省環(huán)境監(jiān)管能力。

4.3 厘清資金與項(xiàng)目管屬關(guān)系，進(jìn)一步明確資金管理職責(zé)

一方面，厘清資金與項(xiàng)目管屬關(guān)系，財(cái)務(wù)部門(mén)、業(yè)務(wù)部門(mén)各司其職。涉及到重點(diǎn)工作任務(wù)相關(guān)的資金分配，由工作相關(guān)業(yè)務(wù)處室提出具體分配方案，向分管領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)且取得一致意見(jiàn)后，再由財(cái)務(wù)部門(mén)、業(yè)務(wù)部門(mén)聯(lián)合報(bào)財(cái)政協(xié)商分配、下達(dá)資金，績(jī)效評(píng)價(jià)工作由業(yè)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé);涉及到省本級(jí)能力建設(shè)方面的資金分配，由各需求部門(mén)或單位按程序編制方案，向分管領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)且取得一致意見(jiàn)，獲取發(fā)改委立項(xiàng)批準(zhǔn)后，再由財(cái)務(wù)部門(mén)、各需求部門(mén)或單位聯(lián)合報(bào)財(cái)政協(xié)商分配、下達(dá)資金，績(jī)效自評(píng)工作由各需求部門(mén)或單位負(fù)責(zé)。另一方面，進(jìn)一步明確部門(mén)資金、項(xiàng)目管理職責(zé)。財(cái)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)資金執(zhí)行情況的調(diào)度工作，業(yè)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)項(xiàng)目具體實(shí)施情況調(diào)度、績(jī)效分析工作。

參考文獻(xiàn)

[1]關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政支出預(yù)算執(zhí)行管理的通知[Z].財(cái)政部，2014.

[2]江蘇省省級(jí)環(huán)境保護(hù)引導(dǎo)資金使用管理辦法[Z].江蘇省財(cái)政廳，江蘇省環(huán)保廳，2016.

[3]孫寧.省級(jí)環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金使用管理的對(duì)比分析與“十二五”改革建議[J].環(huán)境科學(xué)與管理，2011（05）：18-22.

收稿日期：2019-11-20

作者簡(jiǎn)介：楊艷（1986-），女，碩士研究生，高級(jí)工程師，研究方向?yàn)榄h(huán)保資金管理、環(huán)境監(jiān)理政策、環(huán)保咨詢與技術(shù)研究。