沈國云 薛嬌陽

[摘 要] 農(nóng)村日益增長的生態(tài)治理與基礎設施建設資金需求已成為制約農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的難題，采用PPP融資模式推動農(nóng)村生態(tài)治理與基礎設施建設，對我國鄉(xiāng)村經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。以青海少數(shù)民族地區(qū)民和巴州為例，研究了該地區(qū)生態(tài)與經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀，探討了采用PPP模式通過水源涵養(yǎng)功能提升、生態(tài)安全格局構(gòu)建、生態(tài)修復及完善鄉(xiāng)村旅游功能等方式的實踐應用。研究顯示：PPP模式可以借助私人部門的資金與專業(yè)化優(yōu)勢，結(jié)合區(qū)域特色，通過收益共享、風險共擔的機制降低建設運營風險與成本，減輕政府財政壓力，有利于推動鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展。

[關(guān)鍵詞] PPP;區(qū)域;生態(tài)提升;鄉(xiāng)村振興

[中圖分類號] F29[文獻標識碼] A[文章編號] 1009-6043（2020）03-0116-06

Abstract： The increasing demand for funds for ecological governance and infrastructure construction in rural areas has become a problem that restricts the development of rural economy. The use of PPP financing mode to promote rural ecological governance and infrastructure construction is of great practical significance for the steady development of rural economy in China.Taking minority area minhebazhou in Qinghai province as examples， this paper studied the current situation of ecological and economic development， and discussed the practical application of PPP mode through the improvement of water conservation function， the construction of ecological security pattern， the ecological restoration and the improvement of rural tourism function.The research shows that PPP model can reduce the risks and costs of construction and operation through the mechanism of revenue sharing and risk sharing by virtue of the capital and professional advantages of the private sector， combine with regional characteristics， reduce the financial pressure of the government， and promote the rural transformation and development.

Key words： PPP， area， ecological improvement， rural revitalization

一、引言

2013年習近平總書記在《關(guān)于<中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定>的說明》中指出“山水林田湖是一個生命共同體”。2015年中共中央、國務院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，明確了“樹立山水林田湖是一個生命共同體的理念”，提出了筑牢生態(tài)安全屏障，堅持保護優(yōu)先、自然恢復為主，實施山水林田湖生態(tài)保護和修復工程，開展大規(guī)模國土綠化行動的具體部署。習近平總書記強調(diào)：中國要強，農(nóng)業(yè)必須強;中國要富，農(nóng)民必須富;中國要美，農(nóng)村必須美。2017年中央1號文指出要全面推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，應“創(chuàng)新財政資金使用方式，推廣PPP模式，撬動金融和社會資本更多投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村。拓寬農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施投融資渠道，支持社會資本以特許經(jīng)營、參股控股等方式參與農(nóng)林水利、農(nóng)墾等項目建設運營”[1]。2018年中央1號文提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的重大歷史任務，是新時代“三農(nóng)”工作的總抓手[2]。2019年中央1號文提出“堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展總方針，以實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為總抓手，深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，充分發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用，全面推進鄉(xiāng)村振興”[3]。

我國“十三五”規(guī)劃綱要特別指出：“創(chuàng)新財政支出方式，引導社會資本參與公共產(chǎn)品提供”，需要嚴格控制政府債務和財政赤字，確保財政良性發(fā)展。國務院推行投融資機制改革，鼓勵社會資本投資農(nóng)業(yè)和水利工程等重點領域[4]。國家發(fā)展改革委要求新建市政工程和新型城鎮(zhèn)化項目優(yōu)先考慮PPP模式建設[5]。鄉(xiāng)村振興涉及廣大老百姓的安居樂業(yè)、社會穩(wěn)定與經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，要走出“三農(nóng)”發(fā)展的好路子，必須努力改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、突出美麗鄉(xiāng)村建設。而目前地方政府舉債能力減弱，平臺融資能力受限，財政資金難以滿足農(nóng)村地區(qū)日益增長的生態(tài)治理、基礎設施建設需求，PPP模式也就成為了解決農(nóng)村生態(tài)治理與基礎設施建設融資困境的首選。PPP模式自1992年英國政府首次提出以來，已成為世界各國解決基礎設施建設、公共服務與產(chǎn)品供給等領域管理、運營、融資等問題的新機制。因此采用PPP模式推動生態(tài)治理與基礎設施的建設，對我國農(nóng)村經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。

二、文獻綜述

（一）PPP模式與生態(tài)治理結(jié)合的交叉研究

目前PPP模式與生態(tài)治理結(jié)合的交叉研究主要有：Lemos等研究顯示PPP模式是解決環(huán)境治理全球化、市場化、分散化、跨區(qū)域治理性及治理復雜性的良好方式[6]。Mahendra的研究指出了采用PPP模式進行環(huán)境治理的重要性[7];Khalifa研究了摩洛哥將PPP模式引入飲用水和衛(wèi)生設施行業(yè)的可能性[8]。孫楠等（2007）的研究主要討論了PPP模式在治理荒漠化方面的可行性問題，認為結(jié)合政府生態(tài)治理責任與企業(yè)高效資金運作、管理運營經(jīng)驗，能夠取得雙方共贏的效果[9]。李虹等（2013）基于我國農(nóng)村水利基礎設施地方政府投資不足、管理效率低下的現(xiàn)狀，探討了引入PPP模式的可行性與融資方案的設計[10]。程言美（2015）提出運用PPP模式開展勘察-咨詢-設計-投融資-建設-運營一體化全過程的片區(qū)化（區(qū)域化）水環(huán)境綜合治理，試圖解決PPP模式在水環(huán)境綜合治理的推廣和運用中存在的問題[11]。華章琳（2016）認為PPP模式能夠保證生態(tài)環(huán)境公共服務的有效配置和自由流動[12]。李繁榮等（2016）指出政府應通過制定和完善相關(guān)法律法規(guī)，創(chuàng)新PPP生態(tài)產(chǎn)品供給實現(xiàn)模式[13]。宋超（2016）采用SWOT方法研究分析，認為PPP模式在縣域生態(tài)治理中有極強的適用性，建議將生態(tài)環(huán)保項目打包捆綁、組合開發(fā)[14]。劉秋常（2016）以河南省周口市為例，驗證了PPP模式的科學性與合理性，認為選擇合理的社會資本方能夠提高項目的運作效率，節(jié)約成本，縮短施工周期[15]。梅冠群（2016）提出應當借鑒發(fā)達國家PPP生態(tài)環(huán)保市場體系建設的經(jīng)驗，全面推動PPP模式在我國生態(tài)領域的應用[16]。如可以借鑒國外實施生態(tài)補償PPP模式的法國水保護Vittel項目、哥斯達黎加的環(huán)境服務支付項目（PSA）、墨西哥PSAH項目等[17]?？氯翁┱梗?016）以河南省某水生態(tài)文明項目為例，探討了基于投資方、投資方式和回報機制的PPP投融資框架[18]。靳樂山等（2016）結(jié)合貴州省赤水河流域的生態(tài)目標與實際需求，論證了應用PPP模式提供生態(tài)系統(tǒng)服務促進區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的可行性[19]。耿翔燕（2018）研究顯示PPP模式創(chuàng)新了生態(tài)補償融資運營的新模式，可有效緩解政府財政壓力，二者在領域發(fā)展和國家政策方面高度耦合[20];2017年報價系統(tǒng)成功發(fā)行太平洋證券新水源污水處理服務收益權(quán)資產(chǎn)支持專項計劃等項目，生態(tài)補償PPP項目資產(chǎn)證券化已經(jīng)邁入新的里程[21]。王文彬，唐德善（2019）研究了2016年31個省、自治區(qū)與直轄市入庫生態(tài)項目的截面數(shù)據(jù)，認為生態(tài)PPP項目立項受人均財政收入水平、GDP增長速度、地方債務占GDP比重、教育水平及自然資源因素影響。生態(tài)PPP項目省際立項差異的最大經(jīng)濟影響因素是財政收入水平，最大非經(jīng)濟影響因素是政府效率[22]。

（二）PPP模式與鄉(xiāng)村振興結(jié)合的交叉研究

PPP模式與鄉(xiāng)村振興結(jié)合的交叉研究目前主要有：甘琳（2011）采用理論與實踐、定性與定量相結(jié)合的研究思路，對PPP模式在農(nóng)村水利基礎設施中的應用進行了分析[23]。丁悅等（2014）研究了PPP框架下青海省都蘭縣溝里鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型發(fā)展模式，認為有效的公私合作關(guān)系與借助私人部門資金、專業(yè)優(yōu)勢可以加快牧區(qū)鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展[24]。陳慧（2016）研究了農(nóng)村土地整治項目的理論與方法體系，并以南京市J區(qū)萬頃良田建設工程、P區(qū)Q街道城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目為例進行了實證研究;認為傳統(tǒng)的政府投資方式和銀行貸款模式已經(jīng)不能滿足土地整治的所需資金投入，BOT-TTT-PPP集成融資模式具有可行性，也更適合在土地整治項目應用[25]。駱李靜（2017）借鑒農(nóng)業(yè)基礎設施投資和PPP模式項目評價的國際應用經(jīng)驗，研究了應用PPP模式投資我國農(nóng)業(yè)基礎設施領域的方法，并從經(jīng)濟學角度討論了PPP投資項目的合同管理和項目評價問題[26]。周明勇（2017）認為采用PPP融資模式推進生態(tài)鄉(xiāng)村旅游、生態(tài)農(nóng)業(yè)工業(yè)園等農(nóng)業(yè)工業(yè)化建設，是實現(xiàn)河北區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，打造符合新型城鎮(zhèn)化以及三大環(huán)境支撐區(qū)域特征新的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展引擎之一[27]。原慧（2018）實證研究了我國2012-2016年鄉(xiāng)村基礎設施建設融資狀況，指出運用PPP模式時應規(guī)避投資風險、大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)民營經(jīng)濟、明確PPP模式的適用范圍等，使PPP模式更符合鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展的實際[28]。宿偉玲（2018）研究了鄉(xiāng)村旅游扶貧采用PPP模式的必要性，提出PPP模式在鄉(xiāng)村旅游扶貧中的運作模式[29]。王星（2018）研究了我國鄉(xiāng)村基礎設施建設現(xiàn)狀及存在的問題，探討PPP模式在鄉(xiāng)村建設的可行性、組織結(jié)構(gòu)與運作流程，最后提出在鄉(xiāng)村建設推廣PPP模式的建議[30]。袁朝慶（2018）探索了將PPP模式引入安康鄉(xiāng)村旅游建設，認為該模式對幫扶農(nóng)民脫貧，縮小貧富差距及促進鄉(xiāng)村城市化具有重要意義[31]。王亞琪（2018）認為農(nóng)業(yè)領域運用PPP模式主要有四種模式，即PPP+美麗鄉(xiāng)村、PPP+產(chǎn)業(yè)升級、PPP+農(nóng)業(yè)信息化、PPP+綠色生態(tài)園[32]。孟慶標（2019）基于SWOT模型視角，分析了PPP模式下農(nóng)村基礎設施建設的內(nèi)部優(yōu)勢與劣勢、外部機遇與挑戰(zhàn)，提出了運用PPP模式建設農(nóng)村基礎設施的戰(zhàn)略規(guī)劃[33]。段輝娜等（2019）的研究構(gòu)建了鄉(xiāng)村旅游PPP實施流程，將農(nóng)民納入融資主體，通過保障農(nóng)民收入全面提升我國農(nóng)村發(fā)展;認為PPP模式有助于拓寬融資渠道，提供充足資金，引進先進管理技術(shù)和人才[34]。綜上所述，大多數(shù)學者主要圍繞PPP模式與生態(tài)治理、鄉(xiāng)村基礎設施建設的可行性、必要性、實施流程與應用等方面展開。

三、PPP模式應用現(xiàn)狀分析

（一）國內(nèi)PPP模式應用現(xiàn)狀

政府與社會資本合作（以下簡稱PPP，即Public-Private Partnership）概念于1992年由英國政府提出。作為政府與社會資本實現(xiàn)利益共享、風險共擔、社會共贏的一種新型融資與運營管理模式，具有節(jié)約融資與交易成本、改善社會民生福利、提升公共服務供給效率等優(yōu)勢[35][36]。根據(jù)世界銀行官網(wǎng)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示：截至2017年底中國PPP項目數(shù)1414個，占世界PPP項目比重29.3%，世界排名第一;PPP投資額1601.32億美元，占世界PPP項目投資額比重8.75%，世界排名第四。全國PPP綜合信息平臺項目管理庫的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示：截至2019年8月，庫中項目數(shù)量累計9182個，總投資額達13.9萬億元。已有5969個項目簽約落地，投資額9.1萬億元，落地率達65%。2019年1-8月全國PPP項目累計凈入庫區(qū)域投資額top5分別是：四川1578億元、河南1369億元、河北883億元、甘肅730億元、廣西562億元。2019年1-8月全國PPP項目累計凈入庫行業(yè)投資額top5分別是：交通運輸4670億元、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)1054億元、市政工程748億元、生態(tài)建設與環(huán)境保護699億元、林業(yè)438億元[37]。交通運輸、水利建設、生態(tài)建設和環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)及林業(yè)等以生態(tài)文明、綠色發(fā)展為主題的PPP項目呈現(xiàn)快速增長的趨勢。目前日益增長的生態(tài)建設需求與嚴格控制的政府債務規(guī)模之間的矛盾為PPP模式的實踐應用提供了巨大的發(fā)展空間。農(nóng)業(yè)部辦公廳于2017年5月發(fā)布《關(guān)于推動落實休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展政策的通知》，內(nèi)容明確表明鼓勵政府通過吸引社會資本推廣PPP模式在鄉(xiāng)村旅游中的應用。2018年4月24日文化和旅游部和財政部聯(lián)合下發(fā)了文旅發(fā)[2018]3號文《關(guān)于在旅游領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》。意見提出要通過在旅游領域推廣PPP模式，推動項目實施機構(gòu)對政府承擔的資源保護、環(huán)境整治、生態(tài)建設、文化傳承、咨詢服務、公共設施建設等旅游公共服務事項與相鄰相近相關(guān)的經(jīng)營性資源進行統(tǒng)籌規(guī)劃、融合發(fā)展、綜合提升24。

（二）青海省PPP模式應用現(xiàn)狀

全國PPP綜合信息平臺項目管理庫數(shù)據(jù)顯示青海PPP入庫項目累計32個，總投資：536.49億元。投資額前三位的行業(yè)分別為交通運輸業(yè)333.2億元，水利建設行業(yè)86.4億元，市政工程47.8459元，占青海省PPP項目入庫總投資的88.62%[26]。前三位實施PPP項目個數(shù)的地區(qū)為海南州貴德縣7個、青海省本級3個與西寧市湟中縣3個，占省內(nèi)PPP項目總數(shù)40.61%。省內(nèi)PPP項目投資額前三位為：青海本級378.1億元、西寧市湟中縣53.9億元、海東本級35.1億元，占省內(nèi)PPP總投資額的88.55%。從區(qū)域角度來看，省本級3個共計378.1元、西寧市6個共計57.6億元、海東地區(qū)5個59.8億元、海西州3個共計2.8億元、海南州11個共計4.0億元、海北州2個共計2.7億元、果洛州2個2.5億元，黃南州與玉樹市還沒有PPP項目實施[38]。

（三）青海省PPP項目財政承受能力分析

下表為截止2017年底青海省主要地區(qū)PPP項目財政承受能力情況：

備注：PPP庫容（即PPP項目財政可使用資金額）計算公式=2017年地區(qū)公共預算支出*10%*15-已有PPP項目金額。其中湟中縣項目均為使用者付費項目，只減去政府總投資的股權(quán)出資額15%與建設期風險金10%。

青海民和縣2018年GDP為83.73億元，一般公共財政預算支出為41.11億元，當?shù)豍PP項目1個：青海省海東市民和縣湟水河生態(tài)治理PPP項目，總投資17.2億元，扣除已經(jīng)使用的PPP項目額度，目前民和縣PPP項目庫容（2018年地區(qū)公共預算支出*10%*15-已有PPP項目金額），即可以利用PPP模式進行項目投資的資金額度為44.47億元。

四、青海省民和縣巴州鎮(zhèn)現(xiàn)狀分析

青海省民和縣巴州鎮(zhèn)位于縣城北部巴州溝，距離民和縣城約14公里，全鎮(zhèn)總面積123.4平方公里，轄區(qū)內(nèi)19個村，108個社共4658戶，23261人，其中少數(shù)民族占總?cè)丝诘?2%，截至2017年底全鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)濟總收入達到1.38億元。

（一）生態(tài)現(xiàn)狀

巴州溝水源是民和縣城周邊生活、工業(yè)企業(yè)、農(nóng)業(yè)灌溉、生態(tài)環(huán)境用水的重要供水水源。巴州溝系湟水河支流之一，發(fā)源于民和縣與化隆縣交界的雪疙瘩處，源頭海拔3970m，上游為山區(qū)，多峽谷，砂礫石河床，林草茂密，植被良好。西溝至羊羔灘為中游，兩岸山勢漸緩，山坡多墾為農(nóng)田，水系呈扇形分布，多為砂礫石河床。自東溝匯入口以下為下游，兩岸支溝短促眾多，多為農(nóng)田村舍，土壤以栗鈣土及少量沙壤土為主，植被不良，水土流失嚴重。河流走向從南走向東北，在民和縣城匯入湟水河，屬山溪性河流，洪峰陡漲陡落，徑流以降水補給為主。

（二）農(nóng)業(yè)現(xiàn)狀

巴州鎮(zhèn)農(nóng)作物播種面積為48800畝，其中：冬小麥2000畝，總產(chǎn)量達70萬斤;玉米43000畝，總產(chǎn)量達17200萬斤;洋芋1200畝，總產(chǎn)量達1605萬斤;胡麻400畝，總產(chǎn)量達30萬斤;蔬菜1600畝，總產(chǎn)量達2733萬斤;青飼料600。農(nóng)民主要經(jīng)濟收入來源于農(nóng)產(chǎn)品銷售收入。

（三）主要問題

生態(tài)方面巴州溝溝道兩岸亂采濫挖及洪水的襲擊造成河床破壞，目前河道淤積嚴重兩岸植被覆蓋率較低，河床破碎化嚴重，河道兩岸水土流失、土地荒漠化嚴重，威脅著該流域的生態(tài)環(huán)境，溝道兩岸居民現(xiàn)狀生活環(huán)境臟、亂、差，沒有集中的污水收集處理設備，致使水環(huán)境惡化。農(nóng)業(yè)方面第一產(chǎn)業(yè)主要以糧食作物為主，缺乏經(jīng)濟林作物;第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)不發(fā)達。

五、青海民和巴州生態(tài)提升與鄉(xiāng)村振興建設方案

為發(fā)展區(qū)域設施農(nóng)業(yè)、精準農(nóng)業(yè)、綠色農(nóng)業(yè)、精深加工農(nóng)業(yè)、生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)、休閑旅游農(nóng)業(yè)、立體農(nóng)業(yè)等現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，建設現(xiàn)代化種養(yǎng)生產(chǎn)基地、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、倉儲物流中心等，深化區(qū)域一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，就需要加快改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)基礎設施和配套服務系統(tǒng)。

（一）生態(tài)提升方案

山：采取人工治理修復與自然恢復相結(jié)合的方式，擴大造林面積，可以用涵養(yǎng)林與經(jīng)濟林相結(jié)合的方式，特別是花椒經(jīng)濟林，通過加強植被恢復，水源涵養(yǎng)，減少水土流失，改善生態(tài)環(huán)境。以水土保持措施改善水土流失的現(xiàn)狀，建設環(huán)境更加美麗的鄉(xiāng)村。水：加強水環(huán)境治理、重點流域水與地下水污染防治、良好湖泊生態(tài)環(huán)境保護。通過流域河道環(huán)境整治與清淤河岸植被恢復、河岸垃圾清理、生態(tài)護岸建設等措施，使河道變得順暢，水質(zhì)得到改善，實現(xiàn)流域水生態(tài)功能提升;配套相應的垃圾、污水處理系統(tǒng)，改善溝道兩岸居民現(xiàn)狀臟、亂、差的生活環(huán)境，集中處理污水與垃圾，為兩岸居民提供良好的生態(tài)宜居環(huán)境。林：通過涵養(yǎng)林與經(jīng)濟林的種植，改善山體水土流失，鼓勵當?shù)剞r(nóng)民進行大面積花椒林種植，實現(xiàn)每人半畝花椒林，打造巴州萬畝花椒林，形成花椒經(jīng)濟林規(guī)模產(chǎn)業(yè)效益，增加當?shù)鼐用竦慕?jīng)濟收入。田：加強耕地保護、雨水集蓄、節(jié)水灌溉等水土資源保護工程，濕地、草場、林地、漁場等生態(tài)系統(tǒng)恢復和野生動植物保護區(qū)的建設。擴大現(xiàn)有水塘面積，增加垂釣范圍。修復與建設溫室大棚，采用科技手段實現(xiàn)溫棚智能化，逐步形成采摘垂釣景觀于一體的農(nóng)家樂經(jīng)濟體。通過高標準農(nóng)田的建設，建設生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)、休閑旅游農(nóng)業(yè)、立體農(nóng)業(yè)等現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，使得土地得到有效利用。

（二）鄉(xiāng)村振興方案

通過改善巴州水源與打造小型的休閑廣場、游園。改善街道現(xiàn)有的面貌，增加街道的亮化廣場，可以提升當?shù)鼐用竦纳钆c居住環(huán)境，實現(xiàn)生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明的目標，吸引各方游客。鄉(xiāng)村振興需要一、二、三產(chǎn)業(yè)的深度融合才能實現(xiàn)區(qū)域的經(jīng)濟騰飛。一產(chǎn)主要通過打造萬畝花椒林、修復與建設溫室大棚、培育育種制種基地與良種繁育基地、水產(chǎn)養(yǎng)殖場、畜禽養(yǎng)殖場，通過動物體驗式消費與采摘垂釣等措施實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)模效應;二產(chǎn)通過建設巴州鎮(zhèn)花椒交易基地和加工基地來提升一產(chǎn)價值，增加農(nóng)民就業(yè)水平;三產(chǎn)圍繞生態(tài)提升、采摘垂釣、大規(guī)?；ń妨志坝^與高標準農(nóng)田等提升旅游服務業(yè)收入。一、二、三產(chǎn)業(yè)的深度融合有利于提高當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展與提升居民生活水平，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺、治理有效、生活富裕的目標。

六、PPP項目合作模式與融資方案

（一）項目合作模式

項目主要合作模式采用DBFOT方式（設計-建設-融資-運營-移交），建設期為2年，運營期為12年。由成立的SPV公司進行設計、建設、融資、運營，能夠確保項目圍繞運營進行設計與建設，可以有效節(jié)約未來改造成本，提高運營效率。運營期12年滿后，由SPV公司移交給政府，SPV公司注銷，退還股東資本出資。

（二）項目融資模式

傳統(tǒng)融資方式政府主要依賴于商業(yè)銀行貸款以及中央和地方政府的財政撥款，不僅融資方式單一，而且融資渠道相對集中，融資規(guī)模比較有限[39]。PPP模式可采用項目融資模式，從金融學的角度來說就是指債權(quán)人對借款人抵押資產(chǎn)以外的資產(chǎn)沒有追索權(quán)，貸款的發(fā)放對象是專門為項目融資和經(jīng)營而成立的項目公司，項目未來穩(wěn)定的現(xiàn)金流是保證貸款償還的依據(jù)。這些項目往往都需要政府的特許授權(quán)，項目融資也常常稱作“特許經(jīng)營項目融資”[40]。這與傳統(tǒng)融資模式的差異主要表現(xiàn)在融資基礎、追索程度與風險分擔等方面。

假設青海民和巴州鎮(zhèn)生態(tài)提升與鄉(xiāng)村振興建設方案投資規(guī)模為2億元，則初步設計政府與社會資本方共同出資成立特殊目的公司（Special Purpose Vehicle，簡稱SPV），雙方以股權(quán)出資方式將資金注入SPV公司，項目運營期間收益按股東股權(quán)比例進行分紅。SPV公司注冊資本金占項目總投資的30%，其中：政府出資20-30%，約0.12-0.18億元;社會資本方出資70-80%，約0.42-0.48億元。注冊資本金按照項目進度逐步到位。項目總投資的70%由SPV公司通過銀行貸款方式進行融資解決，政府將協(xié)助項目公司解決相應的融資問題，并在許可范圍內(nèi)為項目融資提供貸款銀行認可的增信措施。

（三）項目回報機制

PPP回報機制主要指社會資本參與PPP項目而獲取的投資回報的資金來源，主要包括使用者付費、可行性缺口補助與政府付費等支付方式，目前我國入庫的PPP項目絕大多數(shù)采用可行性缺口補助方式。可行性缺口補助指使用者付費部分不足以滿足社會資本或項目公司成本回收和合理回報，由政府以財政補貼、股本投入、優(yōu)惠貸款和其他優(yōu)惠政府的形式，給予社會資本或項目公司的經(jīng)濟補助[41]。農(nóng)業(yè)基礎設施項目公益性和正外部性特性較強，盈利性較弱與項目投資回報率低，導致難以吸引社會資本方的參與，一般需要政府給予補助。因此青海民和巴州PPP生態(tài)治理與鄉(xiāng)村振興項目選擇可行性缺口補貼的回報機制，項目當中公益性資產(chǎn)的投資由政府承擔，準公益性資產(chǎn)的投資由政府與社會資本共同承擔，在社會資本方通過使用者付費方式不足以收回成本與獲得合理收益時，由政府進行補貼;經(jīng)營性資產(chǎn)投資由社會資本方承擔，通過運營收回成本與收益。

青海民和巴州PPP生態(tài)治理與鄉(xiāng)村振興項目合作與融資模式如下圖所示：

（四）項目實施流程

2014年財政部印發(fā)《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》[39]，用以規(guī)范PPP項目實施流程與確保實施質(zhì)量，指南對PPP項目的發(fā)起、準備、采購、執(zhí)行與移交等五個實施過程進行了全面的規(guī)范，如圖2所示，為國內(nèi)PPP項目實施提供了詳細的指導。

七、項目預期效益分析

（一）生態(tài)效益

項目的實施有利于區(qū)域內(nèi)的河流水系暢通，恢復河道破壞區(qū)域，抑制流域水污染、豐富濕地植被、保障河流生態(tài)需水、改善水環(huán)境質(zhì)量，提高水資源的利用率，減輕排澇壓力。同時能夠減少土壤水分蒸發(fā)和養(yǎng)分的流失，改善土壤物理化學性質(zhì)，提高土壤肥力。農(nóng)村水利涉及農(nóng)業(yè)、土壤、水資源、機械與工程等農(nóng)業(yè)領域。既有水產(chǎn)養(yǎng)殖、農(nóng)田灌溉與生活供水等功能，也有防洪除澇與降漬減災等功能，對提供糧食生產(chǎn)與保證糧食安全意義重大。優(yōu)良的現(xiàn)代水利設施對于保護區(qū)域生態(tài)環(huán)境、保障農(nóng)業(yè)用水安全、與改善居民生活環(huán)境具有重要的作用。同時涵養(yǎng)林與花椒經(jīng)濟林的大面積種植，有利于改善山體的水土流失。

（二）經(jīng)濟效益

PPP模式可以吸引民間資本，起到緩解政府農(nóng)村基礎設施巨大的資金需求難題，通過風險共擔、收益共享的機制使得政府和企業(yè)各司其職，增強了項目的風險承受能力。并且有效融合鄉(xiāng)村發(fā)展的公益性和商業(yè)性特征，兼顧政府和市場的雙重功能，能夠?qū)崿F(xiàn)生態(tài)治理與鄉(xiāng)村振興開發(fā)主體的多元化、發(fā)揮開發(fā)主體專業(yè)化管理優(yōu)勢從而有效改善整個區(qū)域的服務環(huán)境的作用。項目實施后既能全面滿足農(nóng)田的灌溉要求，通過調(diào)節(jié)區(qū)域水資源利用提高灌溉保證率，同時又能發(fā)揮防洪治澇減災、供水等綜合效益，水務管理能力得到全面提升。一二三產(chǎn)業(yè)的深度融合，有利于促進當?shù)亟?jīng)濟良性發(fā)展與提升農(nóng)民收入，實現(xiàn)巴州鎮(zhèn)“生態(tài)宜居、產(chǎn)業(yè)興旺、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”的目標，在產(chǎn)生巨大的社會效益和生態(tài)效益的同時，將產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟效益。

（三）社會效益

項目主要解決區(qū)域的生態(tài)環(huán)境與鄉(xiāng)村振興問題，是名符其實的“民心工程”，有利于促進社會的安定團結(jié)。通過項目的建設可以使區(qū)域內(nèi)整體生態(tài)環(huán)境得到全面改善，提升區(qū)域內(nèi)一二三產(chǎn)業(yè)的融合度，不僅有利于提升區(qū)域的土地價值與人員流動;而且有利于提升區(qū)域內(nèi)農(nóng)民收入，帶領農(nóng)民脫貧致富，增加就業(yè)水平，提高人民群眾勞動致富的積極性，有利于當?shù)亟?jīng)濟持續(xù)良性發(fā)展與社會的和諧穩(wěn)定。

（四）實踐效益

可以用于指導區(qū)域生態(tài)提升與鄉(xiāng)村振興項目采用PPP模式實施建設，規(guī)范和保障PPP項目的順利實施，并通過客觀評價PPP項目的實施成效，為績效考核等提供依據(jù)。

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