權(quán)穎智

摘? ?要：文章以2018年我國(guó)新出臺(tái)的《大氣污染防治法》為背景，深入探討了該法出臺(tái)的背景及創(chuàng)新之處，分析提出在新法的要求下，對(duì)環(huán)境執(zhí)法提出的新要求，最后指出在行政裁量中的一些注意事項(xiàng)。

關(guān)鍵詞：新大氣污染防治法;環(huán)境執(zhí)法;行政裁量

1? ? 新法的修改背景及創(chuàng)新點(diǎn)

1.1? 新法出臺(tái)背景

目前我國(guó)仍存在結(jié)構(gòu)性污染問(wèn)題，大氣污染的主要原因是一些地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局不合理，以重工業(yè)為主，同時(shí)對(duì)能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整不到位，運(yùn)輸結(jié)構(gòu)不合理。例如，山東省的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為主，占第二產(chǎn)業(yè)比重70%，結(jié)構(gòu)不合理;山東省傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)占全部工業(yè)的70%，重化工業(yè)占傳統(tǒng)工業(yè)的70%。從煤炭消耗量看，長(zhǎng)三角地區(qū)、汾渭平原等地單位國(guó)土面積消耗量是全國(guó)的4～6倍，帶來(lái)了較為嚴(yán)重的空氣污染。

大氣污染防治的配套法規(guī)有待完善。在原《大氣污染防治法》中，部分條款規(guī)定的制度或細(xì)則名錄尚未出臺(tái)。例如，原法第58條規(guī)定的機(jī)動(dòng)車和非道路移動(dòng)機(jī)械環(huán)境保護(hù)召回制度、原第78條規(guī)定的有毒有害大氣污染物名錄尚未落實(shí)和明確。截至2017年年底，包括2015年修改法中賦予地方立法權(quán)的274個(gè)設(shè)區(qū)市、自治州、不設(shè)區(qū)的地級(jí)市在內(nèi)，僅出臺(tái)和大氣環(huán)境保護(hù)相關(guān)的地方法規(guī)14件。

原法的標(biāo)準(zhǔn)體系有待提升。原法的標(biāo)準(zhǔn)體系主要存在兩方面的問(wèn)題，一是部分標(biāo)準(zhǔn)缺失。二是部分標(biāo)準(zhǔn)修訂滯后。例如，原法第37條對(duì)不符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的石焦油做了明確的進(jìn)口、銷售和燃用的禁令，但是如何衡量是否符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的原則缺失。新法出臺(tái)前我國(guó)一直執(zhí)行20世紀(jì)90年代所發(fā)布實(shí)施的《大氣污染物綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》，對(duì)新問(wèn)題、新要求的適應(yīng)性不足，修訂的工作較為滯后。

環(huán)境信息公開制度缺乏系統(tǒng)規(guī)范。目前我國(guó)已建立了環(huán)境信息公開平臺(tái)，但是對(duì)于信息的互通性、共享性不足。對(duì)一些重點(diǎn)企業(yè)的排污情況不能做到全面的信息公開，在公開過(guò)程中還存在信息不及時(shí)、不完整等問(wèn)題。

1.2? 新法的創(chuàng)新點(diǎn)

為進(jìn)一步保護(hù)和改善環(huán)境，防治大氣污染，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，2018年10月26日，經(jīng)過(guò)3次審議，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議表決通過(guò)了修訂后的《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》（2018修正）（以下簡(jiǎn)稱新法），從修訂前的7章66條，增加了近1倍的條文，擴(kuò)展到8章129條。在中央加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的精神的指導(dǎo)下，新法具備了符合時(shí)代特征的創(chuàng)新點(diǎn)。

以改善大氣環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)，強(qiáng)化地方政府責(zé)任。為了實(shí)現(xiàn)改善大氣環(huán)境質(zhì)量這一目標(biāo)，此次大氣污染防治法注重強(qiáng)化地方政府在環(huán)境保護(hù)、改善大氣質(zhì)量方面的責(zé)任，出臺(tái)一系列制度、措施加強(qiáng)了對(duì)地方政府的監(jiān)督。新法規(guī)定，地方政府和環(huán)境保護(hù)部門要分別對(duì)轄區(qū)大氣環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)、對(duì)省級(jí)政府實(shí)行考核，若考核未達(dá)標(biāo)，則該市政府需編制期限達(dá)標(biāo)規(guī)劃，未完成任務(wù)的下級(jí)政府需受到上級(jí)環(huán)保部門的約談。

堅(jiān)持源頭治理，制定防治標(biāo)準(zhǔn)，完善相關(guān)制度。源頭治理作為此次大氣污染防治法修改過(guò)程中的重點(diǎn)，著力解決燃煤、機(jī)動(dòng)車船等大氣污染問(wèn)題，主要從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、能源結(jié)構(gòu)等幾個(gè)目標(biāo)著手，完善了產(chǎn)業(yè)政策、燃煤質(zhì)量、機(jī)動(dòng)車污染等相關(guān)的制度。實(shí)現(xiàn)了從單一污染物控制向多污染協(xié)同控制，從末端治理向全過(guò)程控制、精細(xì)化管理的轉(zhuǎn)變。例如，在第四章“大氣污染物防治措施”中，對(duì)加強(qiáng)燃煤、工業(yè)、機(jī)動(dòng)車船、揚(yáng)塵、農(nóng)業(yè)等大氣污染的綜合防治作出具體規(guī)定。在加強(qiáng)燃煤污染防治方面，明確要求優(yōu)化煤炭使用方式，推廣煤炭清潔高效利用，逐步降低煤炭在次能源消費(fèi)中的比重。同時(shí)，新法新增“大氣污染防治標(biāo)準(zhǔn)和限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃”，規(guī)范了大氣污染質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)以及污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的制定、運(yùn)用和落實(shí)。

加強(qiáng)重點(diǎn)區(qū)域聯(lián)合防治，完善重污染天氣應(yīng)對(duì)措施。為了打贏“藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”，新法重點(diǎn)加強(qiáng)了區(qū)域聯(lián)合防治，要求對(duì)顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機(jī)物、氨等大氣污染物和溫室氣體實(shí)施協(xié)同控制。同時(shí)，增設(shè)了專門的章節(jié)提出要建立重污染天氣監(jiān)測(cè)預(yù)警體系、制定重污染天氣應(yīng)急預(yù)案、發(fā)布重污染天氣預(yù)報(bào)等，明確規(guī)定了重污染天氣的應(yīng)對(duì)措施。

加大對(duì)大氣環(huán)境違法行為的處罰力度。新法對(duì)違法行為的處罰力度有了進(jìn)一步提升。一是除倡導(dǎo)性的規(guī)定外，有違法行為就有處罰，129條中法律責(zé)任條款就有30條，規(guī)定了大量的具體的有針對(duì)性的措施，并有相應(yīng)的處罰責(zé)任。二是提高了罰款的上限。三是規(guī)定了按日計(jì)罰。四是豐富了處罰種類，如行政處罰中有責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉、責(zé)令停產(chǎn)整治等。

堅(jiān)持立法為民，完善信息公開制度。一是刪去了修訂草案關(guān)于機(jī)動(dòng)車限行的規(guī)定。二是完善環(huán)境信息公開制度，引導(dǎo)公眾有序參與監(jiān)督。秉承新《環(huán)保法》強(qiáng)化信息公開和公眾參與的立法思路，增加信息公開的規(guī)定，新法要求信息公開的表述有11處，新增公眾參與的規(guī)定2項(xiàng)。例如，應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開大氣環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)、大氣污染防治重點(diǎn)任務(wù)完成情況的考核結(jié)果。

2? ? 新法對(duì)環(huán)境執(zhí)法提出的新要求

為了實(shí)現(xiàn)新法對(duì)于大氣污染防治的目標(biāo)，需要環(huán)境執(zhí)法部門以更加嚴(yán)格的執(zhí)法力度、創(chuàng)新的執(zhí)法方式、堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向開展工作，敢于動(dòng)真格，真正為我國(guó)的大氣污染防治把好關(guān)。從具體看，新法對(duì)環(huán)境執(zhí)法提出了以下新的要求。

2.1? 要深入學(xué)習(xí)生態(tài)文明戰(zhàn)略部署，搭建權(quán)威檢查班子

深入學(xué)習(xí)、貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，貫徹落實(shí)黨中央生態(tài)文明的戰(zhàn)略部署。領(lǐng)導(dǎo)同志要在習(xí)近平生態(tài)文明思想的宣傳中做表率，號(hào)召地方共同行動(dòng)起來(lái)，堅(jiān)決貫徹黨中央決策部署。執(zhí)法要組成權(quán)威的檢查班子、檢查小組，可吸納人大委員和人大代表當(dāng)成員，生態(tài)環(huán)境部門、環(huán)境督查部門配合檢查小組工作。

2.2? 要嚴(yán)格依法辦事，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，隨機(jī)、深入查找問(wèn)題

第一，在環(huán)境執(zhí)法中，要在檢查、監(jiān)督方面嚴(yán)格依法辦事，職責(zé)、范圍、程序、檢查等方面必須嚴(yán)格依照法律要求，避免松、軟、粗、寬的問(wèn)題，督促政府執(zhí)法過(guò)程中能夠依法盡職盡責(zé)。第二，在執(zhí)法中要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，敢于動(dòng)真格，敢于碰硬。嚴(yán)格檢查重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)行業(yè)存在的問(wèn)題，在檢查中要深入查找問(wèn)題，同時(shí)采用隨機(jī)檢查方式，舉一反三，推動(dòng)整改。例如，以生態(tài)環(huán)境部門提供的線索，認(rèn)真選準(zhǔn)抽查的地點(diǎn);在現(xiàn)場(chǎng)抽查時(shí)直奔現(xiàn)場(chǎng)，事先不可通知當(dāng)?shù)卣虼蛘泻?在現(xiàn)場(chǎng)檢查過(guò)程中，對(duì)于重點(diǎn)問(wèn)題要現(xiàn)場(chǎng)取證;最后由生態(tài)環(huán)保執(zhí)法部門現(xiàn)場(chǎng)認(rèn)定違法行為，若存在違法行為則當(dāng)場(chǎng)責(zé)令整改，或交當(dāng)?shù)卣酱僬模蚪唤o中央環(huán)保督查“回頭看”督促整改。

2.3? 要?jiǎng)?chuàng)新檢查方式，增強(qiáng)實(shí)效

除了現(xiàn)場(chǎng)檢查、隨機(jī)抽查的扎實(shí)開展外，還可以通過(guò)創(chuàng)新檢查方式來(lái)提升督查的實(shí)效。例如，可以采取問(wèn)卷調(diào)查，傾聽民意、集中民智以及召開五級(jí)人大代表、專家學(xué)者、基層執(zhí)法人員座談會(huì)等方式，打出環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法工作的“組合拳”。

2.4? 要深入分析檢查結(jié)果，推動(dòng)法律落實(shí)

在進(jìn)行環(huán)境執(zhí)法之后，要以“解剖麻雀”的方式，對(duì)檢查發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行深入分析，充分運(yùn)用好檢查結(jié)果，同時(shí)要對(duì)分析結(jié)果中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行深入研究，提出避免和解決問(wèn)題的具有針對(duì)性、可操作性的意見(jiàn)和建議，進(jìn)一步推動(dòng)新法的落實(shí)。

3? ? 新法背景下行政裁量的注意事項(xiàng)

行政處罰裁量基準(zhǔn)在實(shí)現(xiàn)規(guī)則與裁量的平衡過(guò)程中，為執(zhí)法者在個(gè)案中追求實(shí)質(zhì)正義保留了裁量空間，規(guī)范了執(zhí)法者在裁量空間內(nèi)的裁量行為。依據(jù)一般情況下的適用規(guī)則和特殊情況下的逸脫規(guī)則，執(zhí)法者在行使裁量權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)以是否符合新法的基本原則為標(biāo)準(zhǔn)，判斷“個(gè)案之特殊情況”的適用性，如果個(gè)案屬于“個(gè)案之特殊情況”，則行政處罰應(yīng)當(dāng)以新法基本原則為自我約束，同時(shí)將新法基本原則的要求作為裁量基準(zhǔn)的一個(gè)“正當(dāng)理由”。

排除懲罰本身，行政處罰的目的更多在于通過(guò)懲罰手段實(shí)現(xiàn)包括對(duì)潛在風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防、大氣環(huán)境質(zhì)量的維護(hù)、相關(guān)社會(huì)問(wèn)題尤其是大氣環(huán)境公平問(wèn)題的處理等在內(nèi)的大氣環(huán)境保護(hù)。從這個(gè)角度看，行政處罰裁量基準(zhǔn)適用規(guī)則要多參考新法基本原則的多項(xiàng)內(nèi)容，為了進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)監(jiān)管控制和建構(gòu)行政處罰裁量權(quán)的功能，需要在裁量基準(zhǔn)適用規(guī)則之中納入新法的特殊要求。

3.1? 符合保護(hù)優(yōu)先的裁量基準(zhǔn)

保護(hù)優(yōu)先就是要求以保護(hù)大氣環(huán)境作為處罰的優(yōu)先目的。“保護(hù)和改善環(huán)境”作為新法的立法目的之一，在基本原則條款中也明確提出了“保護(hù)優(yōu)先”的要求。因此，環(huán)境執(zhí)法者應(yīng)當(dāng)以有利于保護(hù)環(huán)境為標(biāo)準(zhǔn)、以對(duì)大氣環(huán)境保護(hù)的增益性為考量，在量裁基準(zhǔn)所確定的處罰范圍內(nèi)，圍繞基礎(chǔ)軸線進(jìn)行量裁選擇。如果個(gè)案的實(shí)際情況是，采取其他處罰手段和幅度是有利于保護(hù)大氣環(huán)境的，那么則應(yīng)當(dāng)考慮脫離環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)的規(guī)定，可以作為執(zhí)法者適用逸脫規(guī)則的正當(dāng)理由。

3.2? 符合預(yù)防為主的裁量基準(zhǔn)

為了避免環(huán)境問(wèn)題發(fā)生后不可逆轉(zhuǎn)的嚴(yán)重?fù)p害，一直以來(lái)，大氣環(huán)境污染預(yù)防都是人類應(yīng)對(duì)環(huán)境問(wèn)題的基本策略之一。在預(yù)防為主的原則要求下，違法行為對(duì)未來(lái)大氣環(huán)境損害、如何預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生以及對(duì)未來(lái)可能發(fā)生的同類違法行為的預(yù)防，是執(zhí)法者在進(jìn)行行政處罰裁量的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)考量的幾個(gè)方面。預(yù)防為主原則對(duì)行政處罰裁量基準(zhǔn)在執(zhí)法中的適用提出了以下幾方面要求：行政處罰裁量基準(zhǔn)要考慮到預(yù)防違法者未來(lái)大氣環(huán)境損害性活動(dòng)的需要、預(yù)防同類大氣環(huán)境違法行為的需要、預(yù)防違法行為的后續(xù)大氣環(huán)境損害的需要?？傊?，立足于環(huán)境問(wèn)題的特殊性，預(yù)防為主原則不僅要考慮到環(huán)境違法行為的當(dāng)前狀態(tài)，也要考慮到環(huán)境違法行為的未來(lái)影響，其對(duì)環(huán)境違法行為的裁量在時(shí)間維度上進(jìn)行延伸，為行政處罰裁量提供了一個(gè)具有時(shí)間維度的視野。

3.3? 符合損害擔(dān)責(zé)的裁量基準(zhǔn)

行政處罰是對(duì)違反法定義務(wù)的人實(shí)施的一種懲罰措施。新法中的行政處罰主要是針對(duì)違反法定義務(wù)的排污者實(shí)施。從具體層面上看，為提升行政處罰裁量基準(zhǔn)的適用性，損害擔(dān)責(zé)主要提出兩方面的要求：首先，損害擔(dān)責(zé)要求違法者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)與其違法行為的嚴(yán)重程度相當(dāng)?shù)姆韶?zé)任。這一要求與行政法中的比例原則具有異曲同工之處。但在新法領(lǐng)域中的損害擔(dān)責(zé)，更強(qiáng)調(diào)違法行為對(duì)大氣環(huán)境法益的侵害性。其次，是對(duì)違法者的震懾。行政處罰不僅具有追責(zé)的功能，而且也能夠起到震懾的作用;不僅震懾特定個(gè)案中的違法者，同時(shí)也對(duì)潛在的違法者起到震懾的效果。損害擔(dān)責(zé)原則，可以使執(zhí)法者為了大氣環(huán)境損害公平承擔(dān)的目的，得以根據(jù)該“個(gè)案特殊情況”，適當(dāng)?shù)卦谛姓幜P裁量基準(zhǔn)所確定的效果范圍內(nèi)選擇最終處罰結(jié)果，或者脫離裁量基準(zhǔn)而處以較高的罰款、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等較嚴(yán)格的處罰效果。

4? ? 結(jié)語(yǔ)

文章以2018年《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》（2018修正）（以下簡(jiǎn)稱新法）出臺(tái)為背景，首先，深入探討了新法以改善大氣環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)，強(qiáng)化地方政府責(zé)任;堅(jiān)持源頭治理，制定防治標(biāo)準(zhǔn)，完善相關(guān)制度;加強(qiáng)重點(diǎn)區(qū)域聯(lián)合防治，完善重污染天氣應(yīng)對(duì)措施;加大對(duì)大氣環(huán)境違法行為的處罰力度;堅(jiān)持立法為民，完善信息公開制度等創(chuàng)新點(diǎn)。其次，分析提出在新法的要求下，對(duì)環(huán)境執(zhí)法提出要深入學(xué)習(xí)生態(tài)文明戰(zhàn)略部署，搭建權(quán)威檢查班子;要嚴(yán)格依法辦事，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，隨機(jī)、深入查找問(wèn)題;要?jiǎng)?chuàng)新檢查方式，增強(qiáng)實(shí)效;要深入分析檢查結(jié)果，推動(dòng)法律落實(shí)等新要求。最后，指出在行政裁量中的一些注意事項(xiàng)，主要有符合保護(hù)優(yōu)先的裁量基準(zhǔn)、符合預(yù)防為主的裁量基準(zhǔn)、符合損害擔(dān)責(zé)的裁量基準(zhǔn)。

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