徐齊玲

2016年3月，人民銀行創(chuàng)設(shè)扶貧再貸款工具，引導(dǎo)地方法人金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)貧困地區(qū)信貸投放。本文對(duì)政策實(shí)施以來(lái)，吳忠市地方法人金融機(jī)構(gòu)運(yùn)用扶貧再貸款資金發(fā)放貧困地區(qū)貸款的情況和效果進(jìn)行了分析，從博弈論視角分析了扶貧再貸款制度探索解決貧困地區(qū)信貸配給問(wèn)題的途徑，總結(jié)了扶貧再貸款運(yùn)用過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，并針對(duì)性的提出了政策建議。

2013年11月，習(xí)近平總書(shū)記在湘西調(diào)研扶貧攻堅(jiān)工作時(shí)，首次提出“精準(zhǔn)扶貧”的概念。為落實(shí)中央戰(zhàn)略部署，做好金融支持精準(zhǔn)扶貧工作，中國(guó)人民銀行適時(shí)創(chuàng)設(shè)了扶貧再貸款政策工具，扶貧再貸款在改善扶貧金融服務(wù)、引導(dǎo)農(nóng)村資金回流、降低“三農(nóng)”融資成本、促進(jìn)脫貧致富等方面起著極為重要的作用。

一、扶貧再貸款政策工具的實(shí)際使用成效

吳忠市扶貧再貸款的發(fā)放對(duì)象為同心縣和鹽池縣這兩個(gè)貧困縣內(nèi)的農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村信用社和村鎮(zhèn)銀行，目前借款機(jī)構(gòu)共4家。自2016年3月至2018年末，吳忠市累計(jì)發(fā)放扶貧再貸款9.09億元，惠及轄內(nèi)同心縣和鹽池縣2個(gè)貧困地區(qū)，為降低貧困戶(hù)融資利率、推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧工作發(fā)揮了積極作用。

（一）引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)增加扶貧信貸投放，推進(jìn)精準(zhǔn)脫貧。人民銀行吳忠市中心支行督促和引導(dǎo)地方金融機(jī)構(gòu)尤加大扶貧貸款投放，支持貧困戶(hù)開(kāi)展生產(chǎn)脫貧工作。截至2018年末，吳忠市金融精準(zhǔn)扶貧貸款余額54.9億元，同比增長(zhǎng)27.3%。

（二）為貧困地區(qū)金融機(jī)構(gòu)提供低成本可貸資金，惠及扶貧對(duì)象。2018年末，吳忠市扶貧再貸款余額3.63億元，投放貸款加權(quán)平均利率4.35%，低于全市金融機(jī)構(gòu)人民幣貸款加權(quán)平均利率2.62個(gè)百分點(diǎn)，獲貸貧困戶(hù)0.7萬(wàn)戶(hù)，占全部獲貸戶(hù)數(shù)的97.5%。

（三）發(fā)揮扶貧再貸款示范引領(lǐng)作用，促進(jìn)貧困地區(qū)生產(chǎn)發(fā)展。2018年全年，全市累計(jì)發(fā)放扶貧再貸款3.63億元，累計(jì)帶動(dòng)金融機(jī)構(gòu)發(fā)放扶貧貸款6.9億元，涉及1.56萬(wàn)戶(hù)建檔立卡貧困戶(hù)。積極引導(dǎo)人民銀行同心縣支行運(yùn)用4.4億元扶貧再貸款，對(duì)接政府八大基金3.3億元，通過(guò)構(gòu)建“政府+銀行”的合作機(jī)制，撬動(dòng)貸款25億元，重點(diǎn)對(duì)建檔立卡貧困戶(hù)給予貸款支持。

（四）精準(zhǔn)發(fā)力，激發(fā)龍頭企業(yè)和合作組織帶動(dòng)作用。通過(guò)運(yùn)用扶貧再貸款，采用涉農(nóng)涉小企業(yè)幫扶模式，創(chuàng)新“公司+農(nóng)戶(hù)”信貸產(chǎn)品，精準(zhǔn)發(fā)力，激發(fā)龍頭企業(yè)和合作組織帶動(dòng)作用。如：人民銀行通過(guò)注入扶貧再貸款，支持同心2家金融機(jī)構(gòu)為兩家涉農(nóng)企業(yè)發(fā)放貸款2500萬(wàn)元，帶動(dòng)相關(guān)種養(yǎng)殖戶(hù)1000余戶(hù)，專(zhuān)業(yè)合作社10個(gè)，扶持建檔立卡貧困戶(hù)1484人。

二、博弈論視角的探索

（一）理論探索

假設(shè)貧困地區(qū)信貸市場(chǎng)有借款人（貧困戶(hù)）與貸款人（商業(yè)銀行）兩個(gè)博弈主體，借款人有守信與不守信兩種選擇，貸款人有貸款與不貸款兩種選擇，并形成四種組合及所得支付矩陣（見(jiàn)圖1）。D為貸款金額，r為貸款利率（r>0），R為項(xiàng)目收益率（R>r），L為貸款損失率（00），C'為貸款抵押物處置價(jià)值（C'>0）。由于貧困地區(qū)信貸市場(chǎng)存在信息不對(duì)稱(chēng)，且借款人處于信息優(yōu)勢(shì)方地位，在沒(méi)有外力介入的情況下，貸款人難以掌握借款人的信用狀況而作出不發(fā)放貸款的行為決策，雙方博弈的納什均衡是[不守信、不貸款]組合，雙方所得收益為[0，0]。如果通過(guò)雙方多次重復(fù)博弈，信貸市場(chǎng)均衡結(jié)果停留在[守信、貸款]組合上，所得收益即變?yōu)閇D·（R-r），D·r]，博弈雙方收益都會(huì)增加。

為改進(jìn)信貸市場(chǎng)博弈雙方收益，可以通過(guò)外力介入（如政府提供獎(jiǎng)補(bǔ)資金、信用增級(jí)、道義勸告等），緩解貧困戶(hù)貸款難的問(wèn)題。假設(shè)通過(guò)外力介入使得貸款人愿意提供貸款的概率為Px（0

（二）吳忠實(shí)踐

通過(guò)博弈論視角分析得出，若想提高金融機(jī)構(gòu)發(fā)放扶貧再貸款意愿Px，可從幫助貸款人降低融資利率r、提高借款人融資項(xiàng)目收益率R（政府獎(jiǎng)勵(lì)）及降低貸款項(xiàng)目損失率L（改善產(chǎn)業(yè)前景、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、政府貼息）、提高貸款抵押物率C'（抵押物的處置價(jià)值）等方面進(jìn)行探索，這與吳忠近年來(lái)貧困地區(qū)法人金融機(jī)構(gòu)使用扶貧再貸款實(shí)踐一致。截至2016年2月末，吳忠市2個(gè)貧困縣地方法人金融機(jī)構(gòu)支農(nóng)再貸款余額2.52億元，限額運(yùn)用率為41.67%，利用支農(nóng)再貸款發(fā)放的涉農(nóng)貸款加權(quán)平均利率為6.95%。2018年9月，人民銀行將借款人運(yùn)用扶貧再貸款資金發(fā)放的貸款利率修訂為不得超過(guò)人民銀行總行公布的同期限（同檔次）貸款基準(zhǔn)利率。當(dāng)?shù)卣畬?duì)金融機(jī)構(gòu)包括運(yùn)用扶貧再貸款發(fā)放的建檔立卡貧困戶(hù)貸款給予貼息，并積極探索與相關(guān)金融機(jī)構(gòu)簽訂合作協(xié)議，明確金融機(jī)構(gòu)貸款投放與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比例，促使金融機(jī)構(gòu)積極爭(zhēng)取運(yùn)用扶貧再貸款發(fā)放建檔立卡貧戶(hù)貸款。截至2018年末，吳忠市扶貧再貸款余額3.63億元，限額運(yùn)用率為65.2%，運(yùn)用扶貧再貸款發(fā)放的貧困地區(qū)貸款均執(zhí)行一年期貸款基準(zhǔn)利率4.35%，分別比其發(fā)放的金融精準(zhǔn)扶貧貸款加權(quán)平均利率和各項(xiàng)貸款加權(quán)平均利率低0.56個(gè)和3.13個(gè)百分點(diǎn)，有效降低了貧困地區(qū)信貸融資成本，相比較2016年2月，扶貧再貸款使用率及扶貧再貸款支持貧困地區(qū)發(fā)展都上了一個(gè)新的臺(tái)階。

三、存在的問(wèn)題

（一）金融供給與需求信息不對(duì)稱(chēng)，無(wú)法確保扶貧再貸款真實(shí)投入扶貧領(lǐng)域。一是商業(yè)銀行可能存在資金套利現(xiàn)象。扶貧再貸款的低成本資金屬性，有可能導(dǎo)致商業(yè)銀行用其置換原計(jì)劃投入扶貧領(lǐng)域的信貸資金，造成商業(yè)銀行在資產(chǎn)端的資金套利。以轄區(qū)貧困地區(qū)主要使用扶貧再貸款的2家金融機(jī)構(gòu)為例，其上級(jí)行要求對(duì)符合條件的涉農(nóng)貸款和扶貧貸款，全部以借用的扶貧再貸款資金進(jìn)行發(fā)放，騰挪出更多自有資金，投向其他高收益領(lǐng)域，提高自有資金收益率。截至2018年末，2家金融機(jī)構(gòu)存放同業(yè)余額達(dá)25.7億元，同比增長(zhǎng)3.9%。二是扶貧貸款發(fā)放對(duì)象缺乏市場(chǎng)化檢驗(yàn)。貸款名單由地方政府從建檔立卡貧困戶(hù)中選取，金融機(jī)構(gòu)按照名單評(píng)級(jí)授信，扶貧部門(mén)出于提高扶貧貸款覆蓋率所選定的貸款對(duì)象缺乏自我發(fā)展和償貸能力，可能將部分借用資金挪作他用，造成貧困戶(hù)在資金端的監(jiān)管套利。

（二）扶貧再貸款缺乏可持續(xù)性。一是扶貧貸款補(bǔ)償機(jī)制不健全，難以激發(fā)金融機(jī)構(gòu)的放貸主動(dòng)性。從調(diào)查反映的實(shí)際情況來(lái)看，吳忠各級(jí)地方政府對(duì)扶貧貸款的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制還未真正建立起來(lái)，雖然同心縣人民政府做了積極嘗試，但還未正式實(shí)施。二是扶貧再貸款資金主要流向建檔立卡貧困戶(hù)，難以發(fā)揮“造血”導(dǎo)向。從實(shí)際情況來(lái)看，目前地方法人金融機(jī)構(gòu)主要將扶貧再貸款資金用于發(fā)放“精扶貸”。截至2018年末，扶貧再貸款80.99%投向建檔立卡貧困戶(hù)，16.25%投向農(nóng)業(yè)企業(yè)，同比減少1.49個(gè)百分點(diǎn)。向建檔立卡貧困戶(hù)發(fā)放小額信用貸款雖然可以提高貧困農(nóng)戶(hù)的獲貸率，但由于獲貸金額有限，可能導(dǎo)致信貸資源過(guò)多支持小額消費(fèi)類(lèi)貸款，無(wú)法精準(zhǔn)對(duì)接生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類(lèi)的有效信貸需求，難以發(fā)揮扶貧再貸款作為貨幣政策工具的“造血”導(dǎo)向。三是缺乏有效抵、質(zhì)押品。在人民銀行和當(dāng)?shù)卣姆e極引導(dǎo)下，吳忠市貧困地區(qū)涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)積極探索創(chuàng)新了一些金融產(chǎn)品，但范圍較小、推廣不足，尤其是農(nóng)房抵押貸款等還存在法律和制度障礙，阻礙了金融產(chǎn)品創(chuàng)新效用發(fā)揮。四是利率政策約束下，扶貧再貸款的政策效果和可持續(xù)性受到影響。利率政策是把雙刃劍，利率優(yōu)惠政策對(duì)提高貸款人的貸款意愿及降低貧困地區(qū)融資成本起到了積極作用，但是存在不利于金融機(jī)構(gòu)制定差異化的定價(jià)策略，影響金融機(jī)構(gòu)使用扶貧再貸款積極性的弊端。目前，一年期扶貧再貸款利率為1.75%，一年期基準(zhǔn)貸款利率為4.35%，據(jù)此估算，金融機(jī)構(gòu)使用扶貧再貸款的利差多為2.6個(gè)百分點(diǎn)，遠(yuǎn)低于其發(fā)放一般貸款3—5個(gè)百分點(diǎn)的利差，制約了扶貧再貸款的政策效果。

（三）扶貧再貸款支持范圍有待擴(kuò)大。一是非貧困地區(qū)貧困人口無(wú)法享受扶貧再貸款優(yōu)惠政策。按規(guī)定，人民銀行一年期支農(nóng)再貸款的發(fā)放利率為2.75%，高于扶貧再貸款1個(gè)百分點(diǎn)。實(shí)踐中，建檔立卡貧困人口并不完全集中于貧困地區(qū)，吳忠市38.54%的貧困人口在非貧困地區(qū)，這就造成扶貧再貸款政策不能精準(zhǔn)惠及非貧困地區(qū)貧困人口的現(xiàn)象。同時(shí)，如果非貧困地區(qū)地方法人金融機(jī)構(gòu)運(yùn)用成本相對(duì)較高的支農(nóng)再貸款發(fā)放扶貧小額貼息貸款，利差相應(yīng)比貧困地區(qū)少1個(gè)百分點(diǎn)，客觀上將制約非貧困地區(qū)扶貧小額貼息貸款規(guī)模的擴(kuò)大。二是扶貧再貸款發(fā)放對(duì)象比較單一，作為扶貧主力軍的農(nóng)行、郵儲(chǔ)等銀行未納入發(fā)放對(duì)象。截至2018年末，吳忠轄內(nèi)農(nóng)行、工行、郵儲(chǔ)銀行扶貧貸款余額17.48億元，貸款加權(quán)平均利率為5.08%，如用扶貧再貸款發(fā)放利率較低的扶貧貸款，可極大降低資金成本，提高其發(fā)放扶貧貸款的積極性。三是寧夏紅寺堡移民開(kāi)發(fā)區(qū)未納入扶貧再貸款發(fā)放范圍。紅寺堡移民開(kāi)發(fā)區(qū)于2009年設(shè)立，主要搬遷安置寧夏8個(gè)國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣的農(nóng)村貧困片帶上的群眾以及封山育林和水庫(kù)淹沒(méi)區(qū)的農(nóng)業(yè)人口，貧困程度和貧困發(fā)生率至今位居寧夏各貧困縣之首，是寧夏脫貧攻堅(jiān)的重點(diǎn)縣。但是由于在確定集中連片特殊困難地區(qū)縣的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)沒(méi)有紅寺堡區(qū)2007-2009年的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展數(shù)據(jù)，因而，未將紅寺堡去納入全國(guó)680個(gè)片區(qū)縣范圍，致使紅寺堡區(qū)相關(guān)地方法人金融機(jī)構(gòu)無(wú)法納入扶貧再貸款發(fā)放對(duì)象。

四、政策建議

（一）提高扶貧再貸款使用成效的精準(zhǔn)性。健全由金融管理部門(mén)、政府扶貧主管部門(mén)及商業(yè)銀行等多方參與的金融精準(zhǔn)扶貧信息共享機(jī)制，加大對(duì)扶貧再貸款的效果評(píng)估和貸后核查力度，杜絕沒(méi)有實(shí)際項(xiàng)目用途的資金套利，建立市場(chǎng)“黑名單”制度，提高扶貧再貸款的違規(guī)使用成本，維護(hù)市場(chǎng)配置資源的基本功能，確保扶貧再貸款資金真實(shí)進(jìn)入扶貧領(lǐng)域，從而發(fā)揮扶貧再貸款資金的精準(zhǔn)扶貧作用。

（二）以多方聯(lián)動(dòng)來(lái)緩解貧困地區(qū)信貸配給問(wèn)題。一是發(fā)揮財(cái)稅政策作用，可由財(cái)政資金建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，存入發(fā)放扶貧貸款金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行專(zhuān)戶(hù)儲(chǔ)存，主要用于主辦金融機(jī)構(gòu)在規(guī)定范圍內(nèi)發(fā)放貸款的風(fēng)險(xiǎn)防控。二是增強(qiáng)財(cái)政政策、產(chǎn)業(yè)政策、扶貧政策的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，引導(dǎo)貧困戶(hù)發(fā)展具有當(dāng)?shù)靥厣膬?yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。三是不斷優(yōu)化再貸款資金投向，充分發(fā)揮扶貧再貸款的“造血”功能?？紤]以產(chǎn)業(yè)扶貧為主導(dǎo)，優(yōu)先精準(zhǔn)支持帶動(dòng)貧困戶(hù)就業(yè)發(fā)展突出的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)體，加大對(duì)高效、特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目以及新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的支持。四是加快推進(jìn)農(nóng)村“兩權(quán)”的確權(quán)、頒證和評(píng)估、流轉(zhuǎn)等工作，有效解決貧困地區(qū)信貸投放缺少抵押物的問(wèn)題。五是采取更為靈活再貸款利率政策，提高金融機(jī)構(gòu)使用積極性。

（三）進(jìn)一步拓寬扶貧再貸款發(fā)放對(duì)象。一是調(diào)整非貧困地區(qū)再貸款政策。對(duì)非貧困縣法人金融機(jī)構(gòu)既可發(fā)放扶貧再貸款，也可發(fā)放支農(nóng)再貸款，對(duì)其發(fā)放精準(zhǔn)扶貧貸款的資金需求，給予扶貧再貸款支持，適用扶貧再貸款相關(guān)政策。二是將扶貧再貸款的發(fā)放對(duì)象擴(kuò)大至農(nóng)業(yè)銀行、郵儲(chǔ)銀行，以及在產(chǎn)業(yè)扶貧中確實(shí)發(fā)揮了比較大作用的城市商業(yè)銀行，引導(dǎo)更多的金融機(jī)構(gòu)加大貧困地區(qū)信貸投放，擴(kuò)大政策覆蓋面，提高政策效果。三是建議總行考慮將紅寺堡區(qū)內(nèi)的相關(guān)地方法人金融機(jī)構(gòu)納入扶貧再貸款發(fā)放對(duì)象。（作者單位：中國(guó)人民銀行吳忠市中心支行）