琚寧寧?劉曉平

【摘 要】 集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的收益分配事關(guān)農(nóng)民的切身利益。文章通過(guò)對(duì)幾個(gè)試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和對(duì)比，指出在農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中存在不少問(wèn)題，其中集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配成為整個(gè)流轉(zhuǎn)過(guò)程中最核心的問(wèn)題。為了保障農(nóng)民的最基本權(quán)利，需要建立有效的監(jiān)督管理機(jī)制：明確集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配的主體;合理分配集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益比例;建立有效的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配監(jiān)督管理機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】 集體建設(shè)用地使用權(quán);流轉(zhuǎn)收益;土地制度

我國(guó)現(xiàn)行法律禁止集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，但實(shí)踐中，隱形流轉(zhuǎn)現(xiàn)象大量存在。黨的十八屆三中全會(huì)提出，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)，由此在政策層面，放開(kāi)了對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的管制。[1]在流轉(zhuǎn)的過(guò)程中產(chǎn)生的增值收益成為關(guān)注的焦點(diǎn)。由于法律沒(méi)有明確參與分配的主體，那么政府是否能夠直接成為參與分配的主體，農(nóng)民集體內(nèi)部利益又將如何進(jìn)行分配等一系列問(wèn)題的解決就需要一套合理的分配方案，這樣才能保障集體建設(shè)用地使用權(quán)的順利流轉(zhuǎn)。

一、集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配的相關(guān)概述

亞當(dāng)·斯密在《國(guó)富論》中將收益界定為那部分不侵蝕資本的可予消費(fèi)的數(shù)額，即視“收益”為財(cái)富的增加。集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益，是集體建設(shè)用地使用權(quán)人收取土地流轉(zhuǎn)增值所產(chǎn)生的利益。[2]土地收益是土地增值的表現(xiàn)，其根本來(lái)源是地租，根據(jù)馬克思的地租理論， [3]集體建設(shè)用地絕對(duì)地租是土地所有者憑借其所有者的身份對(duì)土地使用的壟斷而形成的地租，是使用者使用任何等級(jí)的集體建設(shè)用地都必須支付的最低度的地租。集體建設(shè)用地級(jí)差地租是由于經(jīng)營(yíng)良好所獲得的土地超額收益。[4]集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配就是指流轉(zhuǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的土地增值在利益主體之間的權(quán)衡和調(diào)節(jié)。

根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定以及試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)可以看出，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配涉及農(nóng)民的根本利益，要想實(shí)現(xiàn)公平公正流轉(zhuǎn)，保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益，增加農(nóng)民的收入，必須明確流轉(zhuǎn)收益分配的利益主體。關(guān)于流轉(zhuǎn)收益分配的主體，在學(xué)術(shù)界有不同的看法，主要包括以下三類：一是集體經(jīng)濟(jì)組織，二是農(nóng)民，三是政府。首先，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的收益分配主體依據(jù)的主要是土地產(chǎn)權(quán)理論。德姆塞茨對(duì)產(chǎn)權(quán)作出如下定義：“所謂產(chǎn)權(quán)，有兩重含義，一是自己收益的權(quán)利，二是使他人受損的權(quán)利”?！爱a(chǎn)權(quán)是一種社會(huì)工具。它可以作為人與人之間交換的渠道，通過(guò)這個(gè)渠道，凸顯其自身價(jià)值，達(dá)到人們預(yù)期的效果”。[5]目前爭(zhēng)議最多的是政府是否應(yīng)該直接參與收益分配，一種觀點(diǎn)認(rèn)為，政府為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入大量人力物力，積極為人民群眾提供便捷服務(wù)，因此政府應(yīng)當(dāng)直接參與集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的收益分配。[6]另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，政府為公共提供服務(wù)是其行使職能的體現(xiàn)，同時(shí)作為管理者和受益者的政府不能直接參與收益的分配，這會(huì)損害農(nóng)民的利益，但其可以通過(guò)稅收的方式獲取收益。

二、集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配地方試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)分析

1、試點(diǎn)地區(qū)流轉(zhuǎn)收益分配情況

目前，法律層面禁止集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，但為了改革完善農(nóng)村土地制度，黨中央在政策層面放寬了對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制，國(guó)家批準(zhǔn)一些地方政府進(jìn)行集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)改革。在改革試點(diǎn)中，各地區(qū)對(duì)于集體建設(shè)用地使用權(quán)收益分配規(guī)定各不相同，以下選取幾個(gè)典型的試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行分析。

（1）江蘇蘇州市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配。蘇州市作為最早一批試點(diǎn)地區(qū)，對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配較為細(xì)致。根據(jù)蘇州市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法規(guī)定，蘇州市對(duì)土地收益按照年份制進(jìn)行租賃，在初次流轉(zhuǎn)租金的基礎(chǔ)上主要針對(duì)增值額，收取一定的比例，比例不能超過(guò)20%。政府收取的土地流轉(zhuǎn)收益必須?？顚Ｓ?，主要用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，辦理轉(zhuǎn)讓手續(xù)費(fèi)用，貼補(bǔ)農(nóng)村貧困家庭，積極促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（2）浙江湖州市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配。不同于江蘇蘇州市關(guān)于集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配，浙江湖州市為了合理利用土地資源，在保障農(nóng)民合法權(quán)益的基礎(chǔ)上促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，根據(jù)湖州市區(qū)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用管理試行辦法規(guī)定，促進(jìn)公平公正，規(guī)范土地市場(chǎng)，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的收益在扣除需要繳納的稅費(fèi)外，會(huì)轉(zhuǎn)入相應(yīng)的資金賬戶。流轉(zhuǎn)過(guò)程產(chǎn)生的收益，投資于社會(huì)公益事業(yè)，保障集體組織經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展，為更多貧困農(nóng)民提供福利保障。

（3）廣州市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配。根據(jù)廣州市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法的通知，遵循依法、平等、公開(kāi)的原則，集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的集體成員擁有集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)所產(chǎn)生的利益，歸原集體建設(shè)用地使用權(quán)人，對(duì)于轉(zhuǎn)讓轉(zhuǎn)租發(fā)生增值的情況，需要繳納一定的增值稅。流轉(zhuǎn)所得的收益用于集體組織內(nèi)經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展，集體成員的社會(huì)保障，要嚴(yán)格按照規(guī)定的用途使用，使用情況應(yīng)當(dāng)定期在公眾平臺(tái)上向集體經(jīng)濟(jì)組織的成員公開(kāi)。

2、試點(diǎn)地區(qū)流轉(zhuǎn)收益分配情況分析

從上述試點(diǎn)關(guān)于集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益規(guī)定看出，由于各地區(qū)都有自己的特色，根據(jù)自身情況的特殊性，對(duì)流轉(zhuǎn)收益分配規(guī)定也各不相同。整體上分析，主要有以下幾個(gè)方面，第一，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后產(chǎn)生的收益該歸于誰(shuí)，政府是否直接參與初次分配。第二，收益分配在各主體間如何具體分配。第三，獲得的收益有哪些用途等。蘇州市規(guī)定了政府能夠參與初次分配流轉(zhuǎn)收益，并且對(duì)各級(jí)政府的分配比例都做了詳細(xì)的規(guī)定。但是有些試點(diǎn)地區(qū)為更好的保障農(nóng)民的利益，遵循自愿公平的原則，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益主要?dú)w集體經(jīng)濟(jì)組織所有，比如廣州市規(guī)定除了繳納必要的稅費(fèi)，剩余的流轉(zhuǎn)收益全部歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，并納入統(tǒng)一賬戶集中管理。政府、集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民這些利益主體之間如何進(jìn)行分配，大多數(shù)試點(diǎn)地區(qū)對(duì)此規(guī)定都較為模糊。蘇州市對(duì)各利益主體間關(guān)于流轉(zhuǎn)收益分配比例進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，利益主體之間有具體、明確的分配比例，避免了矛盾的發(fā)生，有利于土地流轉(zhuǎn)順利進(jìn)行。對(duì)于政府獲取的流轉(zhuǎn)收益用途規(guī)定，各試點(diǎn)地區(qū)規(guī)定方向大致類同，主要是統(tǒng)一納入賬戶進(jìn)行集中管理，?？顚Ｓ?，大多數(shù)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保障各集體經(jīng)濟(jì)組織成員的基本生活。

造成上述試點(diǎn)地區(qū)對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配規(guī)定不同的主要原因就是就是缺乏統(tǒng)一管理規(guī)范。各利益主體受到利益的趨勢(shì)，很容易造成比例分配不均衡。政府在各利益主體間是最大的管理者，不能得到有效的監(jiān)督，將流轉(zhuǎn)所獲取的收益納為己有，這樣到集體經(jīng)濟(jì)組織手里的利益大大減半，農(nóng)民的利益很容易受到侵害。集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配要兼顧公平與效率，遵循公平公正的原則，從而能夠保證土地改革的順利進(jìn)行，有利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

三、集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配存在的問(wèn)題分析

1、集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的收益分配主體不明確

集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的收益分配主體涉及政府、集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民。由于法律制度缺位，實(shí)踐層面混亂，導(dǎo)致利益分配沒(méi)有統(tǒng)一依據(jù)，參與分配的主體也有所不同。實(shí)踐中，大多數(shù)地區(qū)也都是把農(nóng)民集體作為參與分配的主體。但是關(guān)于政府是否能直接作為參與分配的主體，地區(qū)試點(diǎn)對(duì)此規(guī)定各有不同，并且不明確。比如蘇州市規(guī)定政府可以參與初次流轉(zhuǎn)收益分配，而湖州市規(guī)定大為不同。其次關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的內(nèi)部分配問(wèn)題，沒(méi)有明確規(guī)定二者參與分配利益，并且分配比例也是模糊不一，這樣容易導(dǎo)致農(nóng)民的利益受到很大的損失。農(nóng)民本身在與政府的博弈中就是弱勢(shì)群體，加之流轉(zhuǎn)收益分配主體沒(méi)有法律的明確規(guī)定，其合法權(quán)益不能得到充分保障。

2、政府對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配的干預(yù)過(guò)多

政府作為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的主導(dǎo)者，為了保障集體的利益，適當(dāng)?shù)倪M(jìn)行干預(yù)是有必要的，且有利于市場(chǎng)秩序的建立。在實(shí)踐過(guò)程中，政府在集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)上表現(xiàn)的較為積極和強(qiáng)硬，通過(guò)制定地方政府規(guī)章，強(qiáng)制干涉流轉(zhuǎn)的收益分配，對(duì)土地的利用率產(chǎn)生重大影響。為了獲取更多的利益，地方政府會(huì)對(duì)流轉(zhuǎn)過(guò)程實(shí)行全方位的監(jiān)控，必要時(shí)親自參與其中。同時(shí)，在稅費(fèi)比例上，各地區(qū)規(guī)定也有所不同，在一定程度上造成市場(chǎng)秩序的混亂，農(nóng)民權(quán)益也會(huì)受到侵害。

3、集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配的比例不公平

流轉(zhuǎn)收益分配的比例關(guān)系到農(nóng)民的根本利益。在試點(diǎn)改革地區(qū)，政府和集體經(jīng)濟(jì)組織往往占有收益的很大比例，比如蕪湖政府和集體經(jīng)濟(jì)組織分配比例各占一半，也有些地區(qū)將土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的收益全部歸政府所有。農(nóng)民本身就處于收益分配的不利地位。根據(jù)信息不對(duì)稱原理，客觀上，農(nóng)民獲取信息的渠道是有限的，主觀上對(duì)相關(guān)知識(shí)的缺乏，都導(dǎo)致農(nóng)民的利益受到損失。在內(nèi)部收益分配的問(wèn)題上，集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)體收益分配比例也不明確，集體經(jīng)濟(jì)組織往往將流轉(zhuǎn)的大部分利益收歸己有，用于城鎮(zhèn)的再建設(shè)，農(nóng)民從中獲取的利益寥寥無(wú)幾。

4、缺乏有效的監(jiān)督管理機(jī)制

首先，政府和集體經(jīng)濟(jì)組織將收取的利益用于城鎮(zhèn)建設(shè)，但是缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，對(duì)于收取的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益用途并沒(méi)有明確的公示，農(nóng)民的知情權(quán)受到損失。在實(shí)踐中，很多地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織監(jiān)管比較混亂，受到利益的驅(qū)使，相互勾結(jié)現(xiàn)象大量存在，使流轉(zhuǎn)收益使用的程序形同虛設(shè)。[7]內(nèi)部監(jiān)管缺失，村干部私吞暴利，導(dǎo)致農(nóng)民的利益受到損害，內(nèi)部矛盾不斷激化，在一定程度上阻礙了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。[8]其次，農(nóng)民的利益受到損害后，沒(méi)有有效的渠道進(jìn)行申訴，救濟(jì)機(jī)制的缺少使得農(nóng)民有苦不能言，也助長(zhǎng)了領(lǐng)導(dǎo)的不正之風(fēng)。

四、完善集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配制度的建議

1、明確集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配的主體

首先要明確農(nóng)民集體和農(nóng)民作為土地的所有權(quán)者和使用者，依據(jù)物權(quán)法的規(guī)定，參與集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的收益分配。其次，要清楚的知道，政府不是集體建設(shè)用地使用權(quán)人，不能直接享有其產(chǎn)生的收益，并且合同具有相對(duì)性，政府同樣也不屬于流轉(zhuǎn)合同的參與方，所以政府當(dāng)然不能直接參與集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配。不可否認(rèn)的是，政府為集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供了較為方便的服務(wù)，也是功不可沒(méi)的。因此政府雖然不能直接以集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配的主體獲得利益，但可以通過(guò)稅收權(quán)實(shí)現(xiàn)對(duì)流轉(zhuǎn)收益的分享，這樣也有利于提高政府為集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)的動(dòng)力，協(xié)調(diào)利益主體間的矛盾。

2、合理分配集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益比例

農(nóng)民集體和農(nóng)民對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的收益分配屬于內(nèi)部收益分配，為了防止集體組織貪取暴利，保障農(nóng)民的根本利益，增加農(nóng)民的收入，要合理分配內(nèi)部流轉(zhuǎn)收益比例。合理分配集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益比例，要求全國(guó)制定一個(gè)最低的具體的分配比例，在地區(qū)適用的時(shí)候，在不低于最低分配比例的情況下，各地有很大的自由裁量權(quán)，可以根據(jù)不同地區(qū)情況不同處理。存在一個(gè)具體分配比例，可以更好保障農(nóng)民的收益，切實(shí)的促進(jìn)農(nóng)民收入的提高。地方在處理分配比例問(wèn)題上，采取民主的方式確定比例，充分發(fā)動(dòng)農(nóng)民參與的積極性，以確保權(quán)益得到最大的實(shí)現(xiàn)。

3、建立有效的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配監(jiān)督管理機(jī)制

為了更好的貫徹取之于民，用之于民的原則，防止農(nóng)民集體濫用權(quán)力，對(duì)農(nóng)民的根本權(quán)益造成損害，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的監(jiān)管。成立專門的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)監(jiān)督管理部門，實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)的過(guò)程和結(jié)果透明化，收取的費(fèi)用有存根，?？顚Ｓ?，切實(shí)保障農(nóng)民的收益。此外，監(jiān)督管理部門對(duì)于發(fā)現(xiàn)的違法行為，要積極處理反饋，為農(nóng)民提供有效糾紛解決機(jī)制。

集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的收益分配事關(guān)農(nóng)民的切身利益，但在實(shí)踐過(guò)程中對(duì)流轉(zhuǎn)收益分配主體的認(rèn)識(shí)存在很大的差異，并且政府對(duì)流轉(zhuǎn)分配的干預(yù)過(guò)多，導(dǎo)致農(nóng)民的權(quán)益受到很大的損失，阻礙了改革的進(jìn)程。因此為了保障農(nóng)民的最基本權(quán)利，需要建立有效的監(jiān)督管理機(jī)制，合理分配流轉(zhuǎn)比例，以增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，加快集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的改革進(jìn)程，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)。

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【作者簡(jiǎn)介】

琚寧寧（1994—）女，漢族，河南人，西安工程大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院碩士研究生，研究方向：中國(guó)馬克思主義法學(xué)、土地法.

劉曉平（1976—）女，漢族，山東人，碩士研究生，職稱：副教授，研究方向：土地法.