張競兮

【摘要】社會救助是我國社會保障體系的重要組成部分，經(jīng)過十幾年的發(fā)展，我國社會救助體系框架基本形成，并在運(yùn)行實施中解決了諸多社會問題，但隨著經(jīng)濟(jì)與社會的不斷發(fā)展，我們在原有體制弊端的基礎(chǔ)上又面臨著新挑戰(zhàn)，社會救助體系急需進(jìn)一步完善才能適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。為此本文提出了社會救助體系在發(fā)展過程中出現(xiàn)了哪些問題及面臨的新挑戰(zhàn)，并從政治、社會、救助對象各個角度出發(fā)提出完善社會救助的建議，使社會救助制度在應(yīng)對經(jīng)濟(jì)社會風(fēng)險和保障基本民生方面發(fā)揮更大的作用。

【關(guān)鍵詞】社會救助;完善;建議

20世紀(jì)90年代末，中國開始關(guān)注社會救助并開始了制度的構(gòu)建，集中體現(xiàn)在以最低生活保障為基礎(chǔ)，醫(yī)療、教育等其他專項救助制度為補(bǔ)充的綜合性社會救助制度已初見雛形，社會救助制度的改革和發(fā)展取得了一定成效。但隨著體制的運(yùn)行發(fā)展，社會救助還存在一些尚待改進(jìn)和面對新形式亟待解決的問題，這些問題主要體現(xiàn)在救助內(nèi)容、救助范圍、救助水平和救助效果等方面。針對這些問題，本文試圖探討出現(xiàn)的問題和提出相應(yīng)建議，發(fā)揮其在保障社會弱勢群體基本生活權(quán)益、穩(wěn)定社會秩序等方面的作用。

一、當(dāng)前我國社會救助出現(xiàn)的主要問題

（一）我國社會救助的制度建構(gòu)仍然不夠完整。目前，社會救助制度建立的依據(jù)基本上國務(wù)院或當(dāng)?shù)卣C布的是一些“條例”“決定”“文件”甚至“通知”等，這說明立法的層次還比較低，并且社會救助常被看作是一種慈善或施舍，而不是公民的法定權(quán)利。

（二）總體上看我國社會救助制度的保障水平仍然偏低。一方面，我國城鄉(xiāng)社會低保標(biāo)準(zhǔn)仍處于很低的水平。2014-2016年我國城市低保標(biāo)準(zhǔn)呈現(xiàn)遞增趨勢，增速分別為109.73%、

107.63%，平均低保標(biāo)準(zhǔn)為442.94元，2014-2016年我國農(nóng)村低保增速分別為103.76%、119.4%，平均低保標(biāo)準(zhǔn)為256.29元。雖然低保標(biāo)準(zhǔn)支付呈現(xiàn)不斷上升的趨勢，但是數(shù)據(jù)不應(yīng)該單純從數(shù)字增長或者減少上來分析，加大對低保資金的投入一方面與我國經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展有關(guān)，同時社會救助的標(biāo)準(zhǔn)還要參照當(dāng)時的國民平均支出消費(fèi)情況;另一方面，從國際比較看，我國政府對社會救助財政投入也偏低。根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》（2008-2015）報告，中央對農(nóng)村低保補(bǔ)助數(shù)額占農(nóng)村低保支出總額的比率較高，2011年最高為75.27%，其余年份均在60%～75%。2013年中央政府的補(bǔ)助額為612.3億元，是2009年的2.4倍。這說明我國農(nóng)村低保支出主要依靠中央政府的資金支持。

（三）基層管理人員的專業(yè)化水平嚴(yán)重不足。根據(jù)民政部政研中心2012年對全國10省市社會救助服務(wù)人員調(diào)查，基層社會救助管理服務(wù)人員普遍年齡偏大，文化程度不高。他們當(dāng)中只有14.0%的人是專職從事社會救助工作，而其他的人都是兼職做社會救助管理，有31.1%的人身兼四職以上。被調(diào)查的社會救助管理服務(wù)人員中有80.7%的人反映其工作壓力偏大。這些調(diào)查數(shù)據(jù)說明，目前我國基層社會救助管理服務(wù)人員隊伍還沒有達(dá)到專職化，其專業(yè)化水平也很低，很難適應(yīng)社會救助管理和服務(wù)的需要。為此，我們應(yīng)該加強(qiáng)社會救助專業(yè)化建設(shè)。

二、完善我國社會救助的對策和建議

（一）加快社會救助立法，實現(xiàn)社會救助的規(guī)范化、法制化。目前我國社會救助制度的法制化水平比較低，要充分發(fā)揮新型社會救助體系在社會保障中的突出作用，就必須盡快推動《社會救助法》的出臺，對社會救助的實施主體、對象、標(biāo)準(zhǔn)、范圍、期限、條件、監(jiān)督、責(zé)任、義務(wù)等方面進(jìn)行規(guī)范，更好地發(fā)揮社會救助工作的社會效益;另一方面，應(yīng)該就社會救助各個項目的具體操作制定相應(yīng)的政策法規(guī)。包括對社會救助機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員的監(jiān)督，對救助資金與實物管理的監(jiān)督，對社會救助的公正度進(jìn)行監(jiān)督，對社會救助的效益進(jìn)行監(jiān)督等。

（二）科學(xué)設(shè)定救助標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大社會救助對象和內(nèi)容的覆蓋面?？茖W(xué)合理的救助標(biāo)準(zhǔn)在社會救助中起著至關(guān)重要的作用。目前我國的城鄉(xiāng)低保救助標(biāo)準(zhǔn)偏低，科學(xué)的救助標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)人均國內(nèi)生產(chǎn)總值、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和支出，人均地方財政收入和支出等指標(biāo)為參數(shù)，由于我國存在區(qū)域性差異，在確定低保標(biāo)準(zhǔn)時，要根據(jù)不同地方的發(fā)展水平制定不同的參考標(biāo)準(zhǔn)，切實保障困難群眾的基本生活。

（三）建立穩(wěn)定的社會救助財政制度。救助資金是社會救助體系的物質(zhì)基礎(chǔ)，缺少充分的資金保證，救助體系就不能發(fā)揮實際效用。目前我國社會救助的經(jīng)費(fèi)來源由地方財政為主要責(zé)任主體，中央財政只是對財政困難的地區(qū)提供經(jīng)費(fèi)資助，但對于哪些是財政困難地區(qū)，提供多大比例的資助等都沒有制度化的規(guī)定，導(dǎo)致中央財政對社會救助經(jīng)費(fèi)投入的不確定性。為此，在今后的發(fā)展中，應(yīng)該建立穩(wěn)定的制度化的中央和地方各級財政共同負(fù)責(zé)機(jī)制。

（四）突出社會救助主體，構(gòu)建一體化的社會救助管理體制。建立新型社會救助體系，就必須有與之相適應(yīng)的管理體制。目前我國社會救助制度的實施往往涉及多個部門，不同層級和地區(qū)政府在共擔(dān)責(zé)任新型社會救助體系研究社會保障與社會福利時難免會發(fā)生利益上的沖突，為此，建立新型社會救助體系，就必須建立與之相適應(yīng)的現(xiàn)代管理體制。另外，還應(yīng)大力發(fā)展民間慈善組織，把社會的閑散資金積聚起來用以幫助困難群體，使社會資源得到更合理的分配，縮小了貧富差距，并且可以實現(xiàn)和滿足個人的社會價值。

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