文_毛壽龍
公共政策分析的過程,從學(xué)理上來說,包括界定問題、搜集證據(jù)、形成政策可選方案、選擇價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)期產(chǎn)出、反復(fù)權(quán)衡、決定等七個(gè)步驟。這七個(gè)步驟中,前六個(gè)步驟是政策準(zhǔn)備階段,最后一個(gè)步驟是政策產(chǎn)出階段。這一過程,對(duì)于地方政府來說,就是執(zhí)行行政決策相關(guān)法律和制度規(guī)定的過程,也是公共政策準(zhǔn)備和決定的實(shí)踐過程。地方政府要提升自己的決策水平,不僅需要在決策實(shí)踐中認(rèn)真執(zhí)行有關(guān)行政決策的法律和制度,使其形成秩序的力量,而且還需要在公共政策過程的各個(gè)方面公共化,也就是實(shí)行開放式?jīng)Q策。
地方政府在決策方面一直沒有很好的法律基礎(chǔ)。1996年開始,根據(jù)十四屆中央紀(jì)委六次全會(huì)公報(bào),地方黨委領(lǐng)導(dǎo)干部被要求針對(duì)“三重一大”事項(xiàng)的決策,要集體討論決定,其具體表述是:“認(rèn)真貫徹民主集中制原則,凡屬重大決策、重要干部任免、重要項(xiàng)目安排和大額度資金的使用,必須經(jīng)集體討論作出決定?!钡@一要求的法律地位不高,它只是紀(jì)檢部門的要求,沒有成為地方?jīng)Q策權(quán)力運(yùn)作的元制度的規(guī)則,也沒有通過長(zhǎng)期的實(shí)踐形成比較原始的決策權(quán)力的生活秩序。在實(shí)踐中,它一直是要求,地方政府也沒有普遍實(shí)施一定要集體討論決定。地方“一把手”獨(dú)攬大權(quán)的情況依然存在。有些地方“三重一大”事項(xiàng)因?yàn)闊o法形成一致意見,集體討論集體決定的規(guī)則還致使地方?jīng)Q策癱瘓。
有些地方政府習(xí)慣于“一把手”“一言堂”,不按要求集體討論決策,其中非常重要的原因是,地方政府開放式?jīng)Q策缺乏法律基礎(chǔ)。一直到2015年修改并頒布的《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》,就地方政府的決策方式在第六十條規(guī)定,省級(jí)政府制定規(guī)章,須經(jīng)各該級(jí)政府常務(wù)會(huì)議或者全體會(huì)議討論決定。第六十三條規(guī)定,地方政府工作中的重大問題,須經(jīng)地方政府常務(wù)會(huì)議或者全體會(huì)議討論決定。除此之外,沒有程序性的規(guī)定,也就很難在具體程序上落實(shí)。
程序性規(guī)定,是由各級(jí)政府自己來制定行政規(guī)章。2015年之后,全國各個(gè)省市自治區(qū)政府開始制定重大行政決策程序,省級(jí)政府部門以及各級(jí)地方政府也開始制定類似的重大行政決策程序。如浙江省人民政府制定的《浙江省重大行政決策程序規(guī)定》指出,“除依法應(yīng)當(dāng)保密或者為了保障公共安全、社會(huì)穩(wěn)定以及執(zhí)行上級(jí)機(jī)關(guān)的緊急命令需要立即作出決定的情形外,涉及普遍關(guān)注和老百姓切身利益的,要組織公眾參與;專業(yè)性較強(qiáng)的問題,要組織專家論證;涉及公共安全、社會(huì)穩(wěn)定和環(huán)境保護(hù)等問題,要組織風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估;決策方案由決策機(jī)關(guān)集體討論決定。決策方案形成后要通過各種途徑公開,征求社會(huì)有關(guān)方面的意見;有必要聽證的,應(yīng)當(dāng)召開聽證會(huì)。決策機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)廣泛聽取人大代表、政協(xié)委員以及民主黨派、工商聯(lián)、人民團(tuán)體等方面的意見和建議”。但這些規(guī)定比較籠統(tǒng),沒有進(jìn)一步的實(shí)體性規(guī)則和程序性要求來規(guī)范具體的過程。所以,組織公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,然后是集體討論決定,往往不被重視。即使被重視也往往有形式化作秀的特點(diǎn)。之所以如此,政府運(yùn)作機(jī)制的原因是,上級(jí)壓實(shí)責(zé)任,實(shí)現(xiàn)“一把手”負(fù)責(zé)制,既然首長(zhǎng)負(fù)責(zé),“一把手”又只有決策集體之一的決策權(quán),怎么能壓實(shí)責(zé)任呢?
對(duì)此,不同學(xué)科的學(xué)者看法也不一樣。法學(xué)者認(rèn)為,開放式?jīng)Q策一定要有法律支持。文化學(xué)者認(rèn)為,一定要有文化支持,要破除官本位的文化。行政學(xué)者會(huì)認(rèn)為,要開放式?jīng)Q策,還要改變現(xiàn)有的“一把手”考核考評(píng)制度。在公共政策學(xué)者看來,這些都非常重要,但光說不做,肯定是“知易行難”。要真正落實(shí)地方政府的開放式?jīng)Q策,要多步走,而且首先要從可以采取行動(dòng)的地方開始。在公共政策的實(shí)際準(zhǔn)備過程和決定過程中都可以行動(dòng)起來,落實(shí)開放式?jīng)Q策。
在政策準(zhǔn)備過程中,地方政府要做到開放式?jīng)Q策應(yīng)注意以下幾點(diǎn)。
第一,要界定問題的開放。一般來說,需要地方政府作出決策的,都是本地的公共問題。既然是公共問題,就需要地方政府投入相關(guān)的公共管理資源。在一定時(shí)期,地方政府可以根據(jù)過去的習(xí)慣來確定當(dāng)前的公共問題,并進(jìn)行常規(guī)性決策。但如果有新的問題出現(xiàn),這時(shí)什么樣的問題會(huì)進(jìn)入政府的決策議程,就非常重要。如果不需要進(jìn)入政府決策議程的小問題進(jìn)入了政府的議程,那么就會(huì)浪費(fèi)政府的公共管理資源。如果需要進(jìn)入政府決策議程的問題沒有及時(shí)進(jìn)入政府的決策議程,那就會(huì)失去解決問題的時(shí)機(jī),讓小問題變成大問題,讓大問題變成非常棘手而且難以處置的嚴(yán)重問題,最終讓地方政府不得不放下所有的問題,集中所有的公共管理資源,甚至進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員,或者不得不借助上級(jí)政府的公共管理資源,才有可能解決問題。所以,開放式?jīng)Q策首先要讓界定問題的議程開放,讓各種有關(guān)問題界定的信息能夠及時(shí)進(jìn)入政府議程。
第二,要讓信息暢通,讓各方面能夠用于政策分析的數(shù)據(jù)和證據(jù)進(jìn)入政策議程,從而實(shí)現(xiàn)循證決策。一般來說,地方政府的很多決策信息來自政府的各個(gè)組成部門和下級(jí)政府。各個(gè)政府部門和下級(jí)政府往往具有部門利益,也具有下級(jí)政府的本地利益,所以它所提供的信息,基本上都是常規(guī)信息。這些信息可以作為常規(guī)決策的重要基礎(chǔ),但往往讓地方政府的決策對(duì)公共性有所偏離。要舉證這一偏離,就需要建立更為廣泛的信息渠道,如本地媒體的渠道,人民來信來訪的渠道,政府官員深入基層調(diào)研的渠道,學(xué)者、專家和企業(yè)家參政議政的渠道。這樣,不僅能夠解決公共性偏離的問題,還可以讓政府決策建立在更廣泛的公共信息的基礎(chǔ)上,給決策提供更多的信息基礎(chǔ)。
第三,要讓政策選擇方案開放,讓更多的政策選擇方案能夠進(jìn)入決策議程,從而實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策。一般來說,地方政府往往在現(xiàn)有的方案里進(jìn)行選擇。所以,地方政府的決策力往往受到?jīng)Q策者個(gè)人素養(yǎng)、決策風(fēng)格和個(gè)人獨(dú)特經(jīng)歷的影響。經(jīng)濟(jì)部門出身的決策者會(huì)更多地關(guān)注經(jīng)濟(jì)方法,關(guān)注經(jīng)濟(jì)選擇方案。政法部門出身的領(lǐng)導(dǎo)會(huì)更多地關(guān)注政法系統(tǒng)的方案。專家出身的地方政府領(lǐng)導(dǎo),則會(huì)按照自己的專業(yè)偏好來選擇方案。這是地方政府的決策優(yōu)勢(shì),同時(shí)也使得其政策方案的選擇面有很大的局限。所以,開放政策議程,讓更多的方案能夠進(jìn)入政策方案框,不僅可以發(fā)揮這些決策的優(yōu)勢(shì),而且還可以提供更多的選擇方案。有了更多的選擇方案,在解決復(fù)雜問題時(shí),還可以形成更為科學(xué)和更為全面的復(fù)合式的解決方案,從而提升地方政府的決策能力。
第四,政策方案的評(píng)價(jià)和選擇標(biāo)準(zhǔn),從公共政策分析的專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)來說,有技術(shù)的可行性、財(cái)政的可行性、政治的可行性和合法性等標(biāo)準(zhǔn)。技術(shù)上的可行性,說的是技術(shù)上是不是可行。很多方案缺乏執(zhí)行的抓手,一般來說只能進(jìn)行一般的倡導(dǎo),而且即使一般性的倡導(dǎo),也很難有效果,這樣的政策方案一般不適合作為解決問題的核心方案。有些方案財(cái)政上不可行,也就是說一旦實(shí)施就要花費(fèi)大量的財(cái)政資源,而如果財(cái)政資源有限,甚至存在財(cái)政困難,那么這些方案也很難得到支持。政治上的可行性是指能夠得到各方面支持的可能性。如果方案一旦執(zhí)行,會(huì)遇到大量的反對(duì),那么就很容易導(dǎo)致無法執(zhí)行而被擱置,這不僅影響政策執(zhí)行,而且也影響地方政府的公信力。合法性,則是指政策的法律標(biāo)準(zhǔn)。政策不能違法,也不能違背法律的精神。這些標(biāo)準(zhǔn),對(duì)于地方政府領(lǐng)導(dǎo)人來說,都是需要考慮的標(biāo)準(zhǔn),也是需要優(yōu)先考慮的標(biāo)準(zhǔn)。但如果僅僅這些標(biāo)準(zhǔn),會(huì)排除很多重要的政策方案。所以,有必要開放決策議程,讓其他重要的標(biāo)準(zhǔn)能夠進(jìn)入。比如人道標(biāo)準(zhǔn),很難進(jìn)入這些考慮的范圍,但其非常重要?,F(xiàn)在中國的公共政策實(shí)踐普遍強(qiáng)調(diào)以人民為中心,百姓的事情無小事,民生很重要。但很多情況下,這些標(biāo)準(zhǔn)都在一些地方政府決策的考慮之外。這是封閉決策的結(jié)果。開放式?jīng)Q策,可以讓這些標(biāo)準(zhǔn)順利進(jìn)入政策議程,讓地方政府的決策更關(guān)心人民的利益,體現(xiàn)基本的公共政策價(jià)值。
第五,地方政府在決策時(shí),往往會(huì)預(yù)測(cè)政策的各種產(chǎn)出以及實(shí)際執(zhí)行的結(jié)果。從實(shí)踐來看,地方政府也是根據(jù)過去的經(jīng)驗(yàn)來進(jìn)行常規(guī)型的判斷。在中國,一般的預(yù)測(cè)邏輯是,只要地方政府的核心決策機(jī)構(gòu)重視了,地方政府集中力量辦大事或者就會(huì)有立竿見影的效果。但這樣的情況,往往會(huì)忽略很多預(yù)測(cè)的寶貴意見。比如預(yù)見到經(jīng)濟(jì)發(fā)展,但沒有考慮環(huán)保的后果,或者雖然有人預(yù)見到了,也考慮了環(huán)保的后果,但因?yàn)闆]有進(jìn)入決策過程而被忽略。現(xiàn)在地方政府的關(guān)注點(diǎn)發(fā)生了變化,很多地方環(huán)保成為重點(diǎn)之后,經(jīng)濟(jì)發(fā)展也往往會(huì)有所忽略。從邏輯上來說,現(xiàn)在的環(huán)保過度和過去環(huán)保不足其實(shí)沒多大區(qū)別,其政策過程的原因之一是缺乏有效的預(yù)測(cè),或者有效的預(yù)測(cè)沒有很好地進(jìn)入當(dāng)下的公共政策過程。再如,決策核心重視考慮效率,公平就會(huì)容易被忽視,而決策核心重視公平,效率也容易被忽視。所以,作為公共決策,地方政府的決策要兼顧公平和效率、兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)。眾多政策結(jié)果的選擇、政策資源的配置要有公共性,才會(huì)讓公共政策的效果符合多方面的要求。
第六,地方政府在決策時(shí),低水平的領(lǐng)導(dǎo)拍腦瓜決策,高水平的領(lǐng)導(dǎo)會(huì)反復(fù)權(quán)衡。在這一決策過程中,尤其是在重大問題的決策過程中,不同價(jià)值的權(quán)衡、不同方案的權(quán)衡、不同結(jié)果的取舍都面臨較大的壓力和責(zé)任。責(zé)任還包括道義的責(zé)任、法律的責(zé)任和政治責(zé)任,最大的壓力還來自行政考核的責(zé)任。在這些壓力面前,領(lǐng)導(dǎo)人要做好權(quán)衡并不容易,因?yàn)闄?quán)衡的結(jié)果直接決定地方政府的績(jī)效考評(píng)結(jié)果,直接決定政府領(lǐng)導(dǎo)人的未來職業(yè)發(fā)展前景。在這種情況下,開放式?jīng)Q策有利于讓社會(huì)和決策的參與者來分擔(dān)這一份責(zé)任,從而讓領(lǐng)導(dǎo)者在相對(duì)輕松的情況下作出政策選擇。
政策過程的七個(gè)步驟中,前六個(gè)步驟其實(shí)是政策的準(zhǔn)備過程,政策決策過程最終的步驟是決定,或者決策。
對(duì)地方政府來說,決策一般都是地方黨委常委會(huì)、地方政府常委會(huì)來作出的,也就是說常委會(huì)成員才有最終的決策權(quán)。這是法律和實(shí)際權(quán)力的運(yùn)作層面的做法。從這個(gè)意義上來說,地方政府公共政策最終的決定是一個(gè)封閉的秩序。如果實(shí)際運(yùn)作也是如此,就會(huì)出現(xiàn)封閉決策可能導(dǎo)致的一些問題。因此,在制度上就會(huì)讓決策在集中的時(shí)候能夠盡可能分散。讓決策分權(quán)分散化有如下六個(gè)措施。
一是避免決策的“一言堂”,避免“一把手”獨(dú)自決策。在決策時(shí)先民主討論,讓決策參與者能夠暢所欲言,重大問題最好能夠形成集體共識(shí),實(shí)在不得已才采取投票來決策。集體充分討論、集體決策,是避免“一把手”封閉決策的重要方式。
二是確保地方政府決策班子一定的流動(dòng)性。一般來說,我國地方政府領(lǐng)導(dǎo)班子的法律任期是五年。這在確保領(lǐng)導(dǎo)決策班子穩(wěn)定性的同時(shí),也確保其一定的流動(dòng)性。在實(shí)踐中,領(lǐng)導(dǎo)班子新的成員一般都要在兩個(gè)崗位上工作過,這雖然在一定程度上犧牲了專業(yè)性水平,但可以確保領(lǐng)導(dǎo)決策班子成員在工作經(jīng)歷上有更多的開放性,從而確保決策質(zhì)量?,F(xiàn)在我國地方政府領(lǐng)導(dǎo)班子的流動(dòng)性都比較大,很多領(lǐng)導(dǎo)決策崗位往往3年就會(huì)流動(dòng)。這犧牲了一定的穩(wěn)定性,卻在人事流動(dòng)角度確保了決策的開放性?,F(xiàn)在干部人事制度中實(shí)施的干部異地交流、干部掛職等做法,也在一定程度上增加了決策班子成員的經(jīng)歷,有利于開放式?jīng)Q策。
三是確保多中心秩序的決策權(quán)配置。如果所有事項(xiàng)都集中到地方政府中樞來決策,地方政府中樞就會(huì)負(fù)擔(dān)過重,其決策的質(zhì)量就會(huì)下降。所以,地方政府和各個(gè)政府部門要根據(jù)實(shí)際情況,尤其是根據(jù)常規(guī)的做法來劃分決策權(quán),讓所有政府部門能夠在常規(guī)問題上有權(quán)力作出決策。如果有沖突,出了問題,也有相應(yīng)的救濟(jì)機(jī)制。地方政府的下級(jí)政府也是如此。事事匯報(bào)請(qǐng)示,看起來是尊重領(lǐng)導(dǎo),其實(shí)是推卸決策的責(zé)任。讓政府部門和下級(jí)政府能夠承擔(dān)責(zé)任,同時(shí)又尊重領(lǐng)導(dǎo)的方法,不是請(qǐng)示匯報(bào)等著領(lǐng)導(dǎo)作決策,而是傳統(tǒng)上由部門和下級(jí)政府作決策的事情,部門和下級(jí)政府本身就可直接作決策。但要做到信息公開,不能公開的內(nèi)容要做到與上級(jí)共享,與相關(guān)政府部門和相關(guān)地方政府共享。
四是地方政府決策機(jī)構(gòu)邀請(qǐng)一些人員列席。如杭州市政府常務(wù)會(huì)議實(shí)施開放式?jīng)Q策,2009年形成了制度化的文件《杭州市人民政府重大行政事項(xiàng)實(shí)施開放式?jīng)Q策程序規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》)?!兑?guī)定》第十八條指出,杭州市政府常務(wù)會(huì)議審議開放式?jīng)Q策事項(xiàng)時(shí),應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)市人大代表、市政協(xié)委員和市民代表列席會(huì)議,并聽取其意見和建議。根據(jù)開放式?jīng)Q策事項(xiàng)的審議需要,市政府常務(wù)會(huì)議可以邀請(qǐng)有關(guān)專家或咨詢機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)、中介組織、利益相關(guān)主體、人民團(tuán)體等的代表列席會(huì)議。這些人列席會(huì)議時(shí),雖然沒有決策權(quán),但可以提供信息,也可以發(fā)言,尤其是可以監(jiān)督?jīng)Q策,讓政策決定過程體現(xiàn)更多的公共性價(jià)值。
五是地方政府建立各種途徑,讓市民參與政府常務(wù)會(huì)議的重大行政事項(xiàng)決策。如杭州市政府的《規(guī)定》第十九條指出,市民可以通過五種方式參與決策,即通過互聯(lián)網(wǎng)視頻連線、電話發(fā)表意見或建議;通過自愿報(bào)名,申請(qǐng)列席會(huì)議;通過“中國杭州”政府門戶網(wǎng)站、廣播電視、無線通信等方式收看收聽會(huì)議直播;通過“中國杭州”政府門戶網(wǎng)站,在會(huì)議直播論壇上發(fā)表意見和建議;通過市政府規(guī)定的其他方式參與市政府常務(wù)會(huì)議的重大行政事項(xiàng)決策。杭州市這些措施增強(qiáng)了決策透明度和公眾參與度,值得借鑒。
六是在特定領(lǐng)域如財(cái)政預(yù)算領(lǐng)域的決策,實(shí)行參與式?jīng)Q策。對(duì)一般地方政府來說,財(cái)政預(yù)算都是各個(gè)部門提出,然后財(cái)政部門整合,最后由政府準(zhǔn)備財(cái)政預(yù)算報(bào)告提交給本級(jí)人代會(huì)批準(zhǔn)。但浙江溫嶺市政府沒有這樣做,而是從2005年開始實(shí)施參與式預(yù)算,以民主懇談為主要形式參與政府年度預(yù)算方案協(xié)商討論,人大代表審議政府全口徑預(yù)算并決定預(yù)算的修正和調(diào)整,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性參與的預(yù)算審查監(jiān)督。溫嶺市歷經(jīng)“由點(diǎn)到面、由下而上、由表及里、由柔變剛”的十年實(shí)踐,深入推進(jìn)預(yù)算全口徑、監(jiān)督全過程、參與全方位,取得較大進(jìn)展和突破。
總之,地方政府開放式?jīng)Q策對(duì)于提升地方政府決策的民主化、科學(xué)化非常重要,可以很好地提升地方政府的決策水平。地方政府開放式?jīng)Q策,需要有法律支持,也需要有程序性的細(xì)則支持,但更需要在公共政策各個(gè)階段開放式?jīng)Q策的實(shí)踐推進(jìn)。有了實(shí)踐的推進(jìn),各個(gè)方面就會(huì)形成實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),形成實(shí)踐的力量。開放式?jīng)Q策,可從法律的制定和官場(chǎng)文化的改變開始,但真正要建立地方政府開放式?jīng)Q策,還需要在實(shí)踐上行動(dòng)起來,在公共政策過程的準(zhǔn)備階段推進(jìn),也要在最后的決定階段推進(jìn)。無論哪個(gè)階段,對(duì)于決策水平的提高,都是非常重要的,而且是切實(shí)可行的。