文_毛壽龍

公共政策分析的過程，從學(xué)理上來說，包括界定問題、搜集證據(jù)、形成政策可選方案、選擇價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)期產(chǎn)出、反復(fù)權(quán)衡、決定等七個(gè)步驟。這七個(gè)步驟中，前六個(gè)步驟是政策準(zhǔn)備階段，最后一個(gè)步驟是政策產(chǎn)出階段。這一過程，對(duì)于地方政府來說，就是執(zhí)行行政決策相關(guān)法律和制度規(guī)定的過程，也是公共政策準(zhǔn)備和決定的實(shí)踐過程。地方政府要提升自己的決策水平，不僅需要在決策實(shí)踐中認(rèn)真執(zhí)行有關(guān)行政決策的法律和制度，使其形成秩序的力量，而且還需要在公共政策過程的各個(gè)方面公共化，也就是實(shí)行開放式?jīng)Q策。

一、地方政府開放式?jīng)Q策的法律和制度基礎(chǔ)

地方政府在決策方面一直沒有很好的法律基礎(chǔ)。1996年開始，根據(jù)十四屆中央紀(jì)委六次全會(huì)公報(bào)，地方黨委領(lǐng)導(dǎo)干部被要求針對(duì)“三重一大”事項(xiàng)的決策，要集體討論決定，其具體表述是：“認(rèn)真貫徹民主集中制原則，凡屬重大決策、重要干部任免、重要項(xiàng)目安排和大額度資金的使用，必須經(jīng)集體討論作出決定?！钡@一要求的法律地位不高，它只是紀(jì)檢部門的要求，沒有成為地方?jīng)Q策權(quán)力運(yùn)作的元制度的規(guī)則，也沒有通過長(zhǎng)期的實(shí)踐形成比較原始的決策權(quán)力的生活秩序。在實(shí)踐中，它一直是要求，地方政府也沒有普遍實(shí)施一定要集體討論決定。地方“一把手”獨(dú)攬大權(quán)的情況依然存在。有些地方“三重一大”事項(xiàng)因?yàn)闊o法形成一致意見，集體討論集體決定的規(guī)則還致使地方?jīng)Q策癱瘓。

有些地方政府習(xí)慣于“一把手”“一言堂”，不按要求集體討論決策，其中非常重要的原因是，地方政府開放式?jīng)Q策缺乏法律基礎(chǔ)。一直到2015年修改并頒布的《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》，就地方政府的決策方式在第六十條規(guī)定，省級(jí)政府制定規(guī)章，須經(jīng)各該級(jí)政府常務(wù)會(huì)議或者全體會(huì)議討論決定。第六十三條規(guī)定，地方政府工作中的重大問題，須經(jīng)地方政府常務(wù)會(huì)議或者全體會(huì)議討論決定。除此之外，沒有程序性的規(guī)定，也就很難在具體程序上落實(shí)。

程序性規(guī)定，是由各級(jí)政府自己來制定行政規(guī)章。2015年之后，全國各個(gè)省市自治區(qū)政府開始制定重大行政決策程序，省級(jí)政府部門以及各級(jí)地方政府也開始制定類似的重大行政決策程序。如浙江省人民政府制定的《浙江省重大行政決策程序規(guī)定》指出，“除依法應(yīng)當(dāng)保密或者為了保障公共安全、社會(huì)穩(wěn)定以及執(zhí)行上級(jí)機(jī)關(guān)的緊急命令需要立即作出決定的情形外，涉及普遍關(guān)注和老百姓切身利益的，要組織公眾參與；專業(yè)性較強(qiáng)的問題，要組織專家論證；涉及公共安全、社會(huì)穩(wěn)定和環(huán)境保護(hù)等問題，要組織風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；決策方案由決策機(jī)關(guān)集體討論決定。決策方案形成后要通過各種途徑公開，征求社會(huì)有關(guān)方面的意見；有必要聽證的，應(yīng)當(dāng)召開聽證會(huì)。決策機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)廣泛聽取人大代表、政協(xié)委員以及民主黨派、工商聯(lián)、人民團(tuán)體等方面的意見和建議”。但這些規(guī)定比較籠統(tǒng)，沒有進(jìn)一步的實(shí)體性規(guī)則和程序性要求來規(guī)范具體的過程。所以，組織公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，然后是集體討論決定，往往不被重視。即使被重視也往往有形式化作秀的特點(diǎn)。之所以如此，政府運(yùn)作機(jī)制的原因是，上級(jí)壓實(shí)責(zé)任，實(shí)現(xiàn)“一把手”負(fù)責(zé)制，既然首長(zhǎng)負(fù)責(zé)，“一把手”又只有決策集體之一的決策權(quán)，怎么能壓實(shí)責(zé)任呢？

對(duì)此，不同學(xué)科的學(xué)者看法也不一樣。法學(xué)者認(rèn)為，開放式?jīng)Q策一定要有法律支持。文化學(xué)者認(rèn)為，一定要有文化支持，要破除官本位的文化。行政學(xué)者會(huì)認(rèn)為，要開放式?jīng)Q策，還要改變現(xiàn)有的“一把手”考核考評(píng)制度。在公共政策學(xué)者看來，這些都非常重要，但光說不做，肯定是“知易行難”。要真正落實(shí)地方政府的開放式?jīng)Q策，要多步走，而且首先要從可以采取行動(dòng)的地方開始。在公共政策的實(shí)際準(zhǔn)備過程和決定過程中都可以行動(dòng)起來，落實(shí)開放式?jīng)Q策。

二、政策準(zhǔn)備過程的開放式?jīng)Q策

在政策準(zhǔn)備過程中，地方政府要做到開放式?jīng)Q策應(yīng)注意以下幾點(diǎn)。

第一，要界定問題的開放。一般來說，需要地方政府作出決策的，都是本地的公共問題。既然是公共問題，就需要地方政府投入相關(guān)的公共管理資源。在一定時(shí)期，地方政府可以根據(jù)過去的習(xí)慣來確定當(dāng)前的公共問題，并進(jìn)行常規(guī)性決策。但如果有新的問題出現(xiàn)，這時(shí)什么樣的問題會(huì)進(jìn)入政府的決策議程，就非常重要。如果不需要進(jìn)入政府決策議程的小問題進(jìn)入了政府的議程，那么就會(huì)浪費(fèi)政府的公共管理資源。如果需要進(jìn)入政府決策議程的問題沒有及時(shí)進(jìn)入政府的決策議程，那就會(huì)失去解決問題的時(shí)機(jī)，讓小問題變成大問題，讓大問題變成非常棘手而且難以處置的嚴(yán)重問題，最終讓地方政府不得不放下所有的問題，集中所有的公共管理資源，甚至進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員，或者不得不借助上級(jí)政府的公共管理資源，才有可能解決問題。所以，開放式?jīng)Q策首先要讓界定問題的議程開放，讓各種有關(guān)問題界定的信息能夠及時(shí)進(jìn)入政府議程。

第二，要讓信息暢通，讓各方面能夠用于政策分析的數(shù)據(jù)和證據(jù)進(jìn)入政策議程，從而實(shí)現(xiàn)循證決策。一般來說，地方政府的很多決策信息來自政府的各個(gè)組成部門和下級(jí)政府。各個(gè)政府部門和下級(jí)政府往往具有部門利益，也具有下級(jí)政府的本地利益，所以它所提供的信息，基本上都是常規(guī)信息。這些信息可以作為常規(guī)決策的重要基礎(chǔ)，但往往讓地方政府的決策對(duì)公共性有所偏離。要舉證這一偏離，就需要建立更為廣泛的信息渠道，如本地媒體的渠道，人民來信來訪的渠道，政府官員深入基層調(diào)研的渠道，學(xué)者、專家和企業(yè)家參政議政的渠道。這樣，不僅能夠解決公共性偏離的問題，還可以讓政府決策建立在更廣泛的公共信息的基礎(chǔ)上，給決策提供更多的信息基礎(chǔ)。

第三，要讓政策選擇方案開放，讓更多的政策選擇方案能夠進(jìn)入決策議程，從而實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策。一般來說，地方政府往往在現(xiàn)有的方案里進(jìn)行選擇。所以，地方政府的決策力往往受到?jīng)Q策者個(gè)人素養(yǎng)、決策風(fēng)格和個(gè)人獨(dú)特經(jīng)歷的影響。經(jīng)濟(jì)部門出身的決策者會(huì)更多地關(guān)注經(jīng)濟(jì)方法，關(guān)注經(jīng)濟(jì)選擇方案。政法部門出身的領(lǐng)導(dǎo)會(huì)更多地關(guān)注政法系統(tǒng)的方案。專家出身的地方政府領(lǐng)導(dǎo)，則會(huì)按照自己的專業(yè)偏好來選擇方案。這是地方政府的決策優(yōu)勢(shì)，同時(shí)也使得其政策方案的選擇面有很大的局限。所以，開放政策議程，讓更多的方案能夠進(jìn)入政策方案框，不僅可以發(fā)揮這些決策的優(yōu)勢(shì)，而且還可以提供更多的選擇方案。有了更多的選擇方案，在解決復(fù)雜問題時(shí)，還可以形成更為科學(xué)和更為全面的復(fù)合式的解決方案，從而提升地方政府的決策能力。

第四，政策方案的評(píng)價(jià)和選擇標(biāo)準(zhǔn)，從公共政策分析的專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)來說，有技術(shù)的可行性、財(cái)政的可行性、政治的可行性和合法性等標(biāo)準(zhǔn)。技術(shù)上的可行性，說的是技術(shù)上是不是可行。很多方案缺乏執(zhí)行的抓手，一般來說只能進(jìn)行一般的倡導(dǎo)，而且即使一般性的倡導(dǎo)，也很難有效果，這樣的政策方案一般不適合作為解決問題的核心方案。有些方案財(cái)政上不可行，也就是說一旦實(shí)施就要花費(fèi)大量的財(cái)政資源，而如果財(cái)政資源有限，甚至存在財(cái)政困難，那么這些方案也很難得到支持。政治上的可行性是指能夠得到各方面支持的可能性。如果方案一旦執(zhí)行，會(huì)遇到大量的反對(duì)，那么就很容易導(dǎo)致無法執(zhí)行而被擱置，這不僅影響政策執(zhí)行，而且也影響地方政府的公信力。合法性，則是指政策的法律標(biāo)準(zhǔn)。政策不能違法，也不能違背法律的精神。這些標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于地方政府領(lǐng)導(dǎo)人來說，都是需要考慮的標(biāo)準(zhǔn)，也是需要優(yōu)先考慮的標(biāo)準(zhǔn)。但如果僅僅這些標(biāo)準(zhǔn)，會(huì)排除很多重要的政策方案。所以，有必要開放決策議程，讓其他重要的標(biāo)準(zhǔn)能夠進(jìn)入。比如人道標(biāo)準(zhǔn)，很難進(jìn)入這些考慮的范圍，但其非常重要?，F(xiàn)在中國的公共政策實(shí)踐普遍強(qiáng)調(diào)以人民為中心，百姓的事情無小事，民生很重要。但很多情況下，這些標(biāo)準(zhǔn)都在一些地方政府決策的考慮之外。這是封閉決策的結(jié)果。開放式?jīng)Q策，可以讓這些標(biāo)準(zhǔn)順利進(jìn)入政策議程，讓地方政府的決策更關(guān)心人民的利益，體現(xiàn)基本的公共政策價(jià)值。

第五，地方政府在決策時(shí)，往往會(huì)預(yù)測(cè)政策的各種產(chǎn)出以及實(shí)際執(zhí)行的結(jié)果。從實(shí)踐來看，地方政府也是根據(jù)過去的經(jīng)驗(yàn)來進(jìn)行常規(guī)型的判斷。在中國，一般的預(yù)測(cè)邏輯是，只要地方政府的核心決策機(jī)構(gòu)重視了，地方政府集中力量辦大事或者就會(huì)有立竿見影的效果。但這樣的情況，往往會(huì)忽略很多預(yù)測(cè)的寶貴意見。比如預(yù)見到經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但沒有考慮環(huán)保的后果，或者雖然有人預(yù)見到了，也考慮了環(huán)保的后果，但因?yàn)闆]有進(jìn)入決策過程而被忽略。現(xiàn)在地方政府的關(guān)注點(diǎn)發(fā)生了變化，很多地方環(huán)保成為重點(diǎn)之后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也往往會(huì)有所忽略。從邏輯上來說，現(xiàn)在的環(huán)保過度和過去環(huán)保不足其實(shí)沒多大區(qū)別，其政策過程的原因之一是缺乏有效的預(yù)測(cè)，或者有效的預(yù)測(cè)沒有很好地進(jìn)入當(dāng)下的公共政策過程。再如，決策核心重視考慮效率，公平就會(huì)容易被忽視，而決策核心重視公平，效率也容易被忽視。所以，作為公共決策，地方政府的決策要兼顧公平和效率、兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)。眾多政策結(jié)果的選擇、政策資源的配置要有公共性，才會(huì)讓公共政策的效果符合多方面的要求。

第六，地方政府在決策時(shí)，低水平的領(lǐng)導(dǎo)拍腦瓜決策，高水平的領(lǐng)導(dǎo)會(huì)反復(fù)權(quán)衡。在這一決策過程中，尤其是在重大問題的決策過程中，不同價(jià)值的權(quán)衡、不同方案的權(quán)衡、不同結(jié)果的取舍都面臨較大的壓力和責(zé)任。責(zé)任還包括道義的責(zé)任、法律的責(zé)任和政治責(zé)任，最大的壓力還來自行政考核的責(zé)任。在這些壓力面前，領(lǐng)導(dǎo)人要做好權(quán)衡并不容易，因?yàn)闄?quán)衡的結(jié)果直接決定地方政府的績(jī)效考評(píng)結(jié)果，直接決定政府領(lǐng)導(dǎo)人的未來職業(yè)發(fā)展前景。在這種情況下，開放式?jīng)Q策有利于讓社會(huì)和決策的參與者來分擔(dān)這一份責(zé)任，從而讓領(lǐng)導(dǎo)者在相對(duì)輕松的情況下作出政策選擇。

三、政策決定的開放式?jīng)Q策

政策過程的七個(gè)步驟中，前六個(gè)步驟其實(shí)是政策的準(zhǔn)備過程，政策決策過程最終的步驟是決定，或者決策。

對(duì)地方政府來說，決策一般都是地方黨委常委會(huì)、地方政府常委會(huì)來作出的，也就是說常委會(huì)成員才有最終的決策權(quán)。這是法律和實(shí)際權(quán)力的運(yùn)作層面的做法。從這個(gè)意義上來說，地方政府公共政策最終的決定是一個(gè)封閉的秩序。如果實(shí)際運(yùn)作也是如此，就會(huì)出現(xiàn)封閉決策可能導(dǎo)致的一些問題。因此，在制度上就會(huì)讓決策在集中的時(shí)候能夠盡可能分散。讓決策分權(quán)分散化有如下六個(gè)措施。

一是避免決策的“一言堂”，避免“一把手”獨(dú)自決策。在決策時(shí)先民主討論，讓決策參與者能夠暢所欲言，重大問題最好能夠形成集體共識(shí)，實(shí)在不得已才采取投票來決策。集體充分討論、集體決策，是避免“一把手”封閉決策的重要方式。

二是確保地方政府決策班子一定的流動(dòng)性。一般來說，我國地方政府領(lǐng)導(dǎo)班子的法律任期是五年。這在確保領(lǐng)導(dǎo)決策班子穩(wěn)定性的同時(shí)，也確保其一定的流動(dòng)性。在實(shí)踐中，領(lǐng)導(dǎo)班子新的成員一般都要在兩個(gè)崗位上工作過，這雖然在一定程度上犧牲了專業(yè)性水平，但可以確保領(lǐng)導(dǎo)決策班子成員在工作經(jīng)歷上有更多的開放性，從而確保決策質(zhì)量?，F(xiàn)在我國地方政府領(lǐng)導(dǎo)班子的流動(dòng)性都比較大，很多領(lǐng)導(dǎo)決策崗位往往3年就會(huì)流動(dòng)。這犧牲了一定的穩(wěn)定性，卻在人事流動(dòng)角度確保了決策的開放性?，F(xiàn)在干部人事制度中實(shí)施的干部異地交流、干部掛職等做法，也在一定程度上增加了決策班子成員的經(jīng)歷，有利于開放式?jīng)Q策。

三是確保多中心秩序的決策權(quán)配置。如果所有事項(xiàng)都集中到地方政府中樞來決策，地方政府中樞就會(huì)負(fù)擔(dān)過重，其決策的質(zhì)量就會(huì)下降。所以，地方政府和各個(gè)政府部門要根據(jù)實(shí)際情況，尤其是根據(jù)常規(guī)的做法來劃分決策權(quán)，讓所有政府部門能夠在常規(guī)問題上有權(quán)力作出決策。如果有沖突，出了問題，也有相應(yīng)的救濟(jì)機(jī)制。地方政府的下級(jí)政府也是如此。事事匯報(bào)請(qǐng)示，看起來是尊重領(lǐng)導(dǎo)，其實(shí)是推卸決策的責(zé)任。讓政府部門和下級(jí)政府能夠承擔(dān)責(zé)任，同時(shí)又尊重領(lǐng)導(dǎo)的方法，不是請(qǐng)示匯報(bào)等著領(lǐng)導(dǎo)作決策，而是傳統(tǒng)上由部門和下級(jí)政府作決策的事情，部門和下級(jí)政府本身就可直接作決策。但要做到信息公開，不能公開的內(nèi)容要做到與上級(jí)共享，與相關(guān)政府部門和相關(guān)地方政府共享。

四是地方政府決策機(jī)構(gòu)邀請(qǐng)一些人員列席。如杭州市政府常務(wù)會(huì)議實(shí)施開放式?jīng)Q策，2009年形成了制度化的文件《杭州市人民政府重大行政事項(xiàng)實(shí)施開放式?jīng)Q策程序規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）?！兑?guī)定》第十八條指出，杭州市政府常務(wù)會(huì)議審議開放式?jīng)Q策事項(xiàng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)市人大代表、市政協(xié)委員和市民代表列席會(huì)議，并聽取其意見和建議。根據(jù)開放式?jīng)Q策事項(xiàng)的審議需要，市政府常務(wù)會(huì)議可以邀請(qǐng)有關(guān)專家或咨詢機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)、中介組織、利益相關(guān)主體、人民團(tuán)體等的代表列席會(huì)議。這些人列席會(huì)議時(shí)，雖然沒有決策權(quán)，但可以提供信息，也可以發(fā)言，尤其是可以監(jiān)督?jīng)Q策，讓政策決定過程體現(xiàn)更多的公共性價(jià)值。

五是地方政府建立各種途徑，讓市民參與政府常務(wù)會(huì)議的重大行政事項(xiàng)決策。如杭州市政府的《規(guī)定》第十九條指出，市民可以通過五種方式參與決策，即通過互聯(lián)網(wǎng)視頻連線、電話發(fā)表意見或建議；通過自愿報(bào)名，申請(qǐng)列席會(huì)議；通過“中國杭州”政府門戶網(wǎng)站、廣播電視、無線通信等方式收看收聽會(huì)議直播；通過“中國杭州”政府門戶網(wǎng)站，在會(huì)議直播論壇上發(fā)表意見和建議；通過市政府規(guī)定的其他方式參與市政府常務(wù)會(huì)議的重大行政事項(xiàng)決策。杭州市這些措施增強(qiáng)了決策透明度和公眾參與度，值得借鑒。

六是在特定領(lǐng)域如財(cái)政預(yù)算領(lǐng)域的決策，實(shí)行參與式?jīng)Q策。對(duì)一般地方政府來說，財(cái)政預(yù)算都是各個(gè)部門提出，然后財(cái)政部門整合，最后由政府準(zhǔn)備財(cái)政預(yù)算報(bào)告提交給本級(jí)人代會(huì)批準(zhǔn)。但浙江溫嶺市政府沒有這樣做，而是從2005年開始實(shí)施參與式預(yù)算，以民主懇談為主要形式參與政府年度預(yù)算方案協(xié)商討論，人大代表審議政府全口徑預(yù)算并決定預(yù)算的修正和調(diào)整，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性參與的預(yù)算審查監(jiān)督。溫嶺市歷經(jīng)“由點(diǎn)到面、由下而上、由表及里、由柔變剛”的十年實(shí)踐，深入推進(jìn)預(yù)算全口徑、監(jiān)督全過程、參與全方位，取得較大進(jìn)展和突破。

總之，地方政府開放式?jīng)Q策對(duì)于提升地方政府決策的民主化、科學(xué)化非常重要，可以很好地提升地方政府的決策水平。地方政府開放式?jīng)Q策，需要有法律支持，也需要有程序性的細(xì)則支持，但更需要在公共政策各個(gè)階段開放式?jīng)Q策的實(shí)踐推進(jìn)。有了實(shí)踐的推進(jìn)，各個(gè)方面就會(huì)形成實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，形成實(shí)踐的力量。開放式?jīng)Q策，可從法律的制定和官場(chǎng)文化的改變開始，但真正要建立地方政府開放式?jīng)Q策，還需要在實(shí)踐上行動(dòng)起來，在公共政策過程的準(zhǔn)備階段推進(jìn)，也要在最后的決定階段推進(jìn)。無論哪個(gè)階段，對(duì)于決策水平的提高，都是非常重要的，而且是切實(shí)可行的。