關(guān)鍵詞 學前教育 行政法規(guī)制 政府監(jiān)管

作者簡介：黃懋，三峽大學法學與公共管理學院2017級研究生，研究方向：憲法學與行政法學。

中圖分類號：D922.1 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.02.180

一、我國學前教育的發(fā)展情況

我國改革開放特別是自1995年提出“科教興國”戰(zhàn)略以來，國民教育得到迅速發(fā)展，國家以及人民對于教育的重視程度越來越高，達到了一個頂峰。但是在此期間，學前教育的發(fā)展并不是一帆風順的，甚至由于各項改革，特別是建立社會主義市場經(jīng)濟體制期間，這個過程中的資金來源極為不穩(wěn)定等問題導(dǎo)致了其體系的較大動蕩，許多幼兒園無法再以之前的資金來源繼續(xù)開辦。從1998年到2012年中間呈現(xiàn)了一個從大量減少到逐漸恢復(fù)的發(fā)展態(tài)勢，這其中的曲折給我國的學前教育事業(yè)造成了不小損失，在我們欣喜于其發(fā)展的同時，必須時刻警惕這類現(xiàn)象的再次出現(xiàn)，造成學前教育體系的不完善。相較于前述問題，更加引人注目的是學前教育領(lǐng)域?qū)掖纬霈F(xiàn)了危害幼童安全的問題，引發(fā)了多次社會熱點事件，造成了一定范圍內(nèi)的秩序混亂。這個問題的出現(xiàn)一方面是由于學前教育領(lǐng)域質(zhì)量不高、教師素質(zhì)整體較低導(dǎo)致的，另一方面缺乏相應(yīng)法律法規(guī)規(guī)制，監(jiān)管出現(xiàn)缺位等現(xiàn)象也成了該問題的成因。由于學前教育領(lǐng)域涉及到根本的公共利益，故以公共利益為目的的現(xiàn)代行政法，必須就此問題的解決提供一個思路與體系，避免缺位現(xiàn)象的發(fā)生。

二、 我國學前教育領(lǐng)域的行政法問題

我國學前教育領(lǐng)域存在的行政法問題主要在于兩個方面，一個在于行政立法方面，另一個則在于監(jiān)管體系的問題。具體說來，立法層面的問題又可以從兩個角度進行分析：從縱向來看，中央層面的立法都是針對教育事業(yè)進行的統(tǒng)籌規(guī)劃管控，立法時間多為20世紀末，由于社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型也造成了教育結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，很多方面的內(nèi)容與當今的教育需求存在不協(xié)調(diào)，具有一定的滯后性，而專門涉及學前教育的多為部門規(guī)章，立法層級較低，法律效力較弱，由于這個原因，在很多時候以及很多地區(qū)都難以將其徹底貫徹執(zhí)行。而地方立法又受制于各地區(qū)的認知水平高低不同，盡管部分地區(qū)受益于此，但是導(dǎo)致的更嚴重的問題是加重了地區(qū)之間的發(fā)展不平衡，一定程度激化了這一領(lǐng)域的矛盾，值得慶幸的是，2018年9月7日，公布的十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃中，學前教育法納入全國人大常委會立法規(guī)劃的一類立法項目，擬在十三屆全國人大常委會任期內(nèi)提請審議，或許這能有力的改變當前學前教育領(lǐng)域的立法現(xiàn)狀，但無論未來情勢如何，行政法領(lǐng)域仍需立足本身定位，完善相關(guān)問題;而從橫向來看，立法內(nèi)容也存在較大問題，首先在于對學前教育的性質(zhì)與定位的界定不夠清晰準確。根據(jù)公共經(jīng)濟學理論中對公共產(chǎn)品的定義“每一個人對這種產(chǎn)品的消費并不減少其他任何他人也對這種產(chǎn)品的消費”來看，學前教育是滿足這個定義的，但在當前呈現(xiàn)的趨勢卻是受制于體系問題，幼兒入學需要爭搶，機會并不是均等且廣泛覆蓋的。而對于學前教育的公益性認知也遠遠不夠，通過行政許可的方式賦予了大量營利性機構(gòu)以營利為目的進行學前教育辦學，導(dǎo)致這一領(lǐng)域管理混亂，出現(xiàn)了譬如天價入園費一類的社會問題。

另一方面，從政府監(jiān)管層面看待學前教育，主要問題在于盡管不少學者提出了“幼兒教育社會化”的相關(guān)建議，即讓幼兒教育擺脫傳統(tǒng)的孤立封閉狀態(tài)，納入到社會系統(tǒng)以建立一個主動爭取社會的支持和參與，且自覺接受社會的監(jiān)督和評價的一種普及兒童早期教育的辦學模式。但我們在承認其具有一定參考價值的同時又不得不認清一個事實——作為公共事業(yè)的教育，特別是在我國這種大的政治體制之下，最終還是需要政府主動承擔起自己的監(jiān)管職責，甚至于之前的“幼兒教育社會化”理論中的社會其實是包括政府的，其提出并不是幫助政府逃脫職責履行。

從我國歷年來對學前教育的監(jiān)管機構(gòu)來看，部分省市曾在教育行政部門中設(shè)立過幼教處（科）這一機構(gòu)專門對學前教育進行監(jiān)管，但是都陸續(xù)被撤銷，而之后主要由基礎(chǔ)教育管理機構(gòu)即各地教育局進行監(jiān)管，但又出現(xiàn)了諸如非公辦學校沒有納入其管理范圍導(dǎo)致學前教育出現(xiàn)部分脫管的空白管理區(qū)域的問題。而且對學前教育的行政監(jiān)管不單只涉及到一個方面，而是由衛(wèi)生、民政、水電等各個領(lǐng)域的行政部門共同進行監(jiān)管，這也導(dǎo)致了各部門之間權(quán)責界限不明確，管理混亂等情況的發(fā)生，最為突出的現(xiàn)象就是，一旦學前教育機構(gòu)出現(xiàn)差錯，往往都是已經(jīng)上升到刑事犯罪，需要公安部門直接介入調(diào)查的情形。當然，諸如政府財政投入不夠等問題也不容忽視，只是在關(guān)于幼童的人身安全問題面前，重要性稍遜一籌。

綜合上述情況以及學前教育對象的自我保護能力嚴重缺乏，對該領(lǐng)域的監(jiān)管與發(fā)展一定不能出現(xiàn)公權(quán)力的缺位，應(yīng)該以“國家干預(yù)主義”為指導(dǎo)，切實履行好政府職能，對該領(lǐng)域進行統(tǒng)籌掌控，規(guī)劃發(fā)展，以求達到一個穩(wěn)定安全的秩序狀態(tài)。

三、行政法領(lǐng)域的應(yīng)對

（一）行政立法層面的完善措施

首先，以專門法律的形式確定與鞏固學前教育的性質(zhì)與地位?？梢钥闯?，前述的政府缺位，立法缺陷等問題出現(xiàn)的根源其實在于對學前教育性質(zhì)的不明確，導(dǎo)致了忽略了其屬于公共事業(yè)這一事實，學前教育的公益性，應(yīng)該在立法層面就予以確定，這是奠基性工作，是其他一切工作展開的最好基礎(chǔ)。甚至可以直接在立法中規(guī)定禁止營利性組織開辦學前教育機構(gòu)，凈化該領(lǐng)域的負面存在，避免這一公共事業(yè)領(lǐng)域中的“皆為禮往”情形的出現(xiàn)，形成一個政府主導(dǎo)進行，有識人士與組織共同參與的良好模式。

其次，在立法工作中，應(yīng)該盡快提升立法層次。在立法資源緊張、人大立法現(xiàn)階段難以實現(xiàn)的情況下，至少應(yīng)該通過國務(wù)院制定相關(guān)行政法規(guī)對學前教育進行具體統(tǒng)籌規(guī)劃，保證能夠緊跟時代狀況，使其在我國教育體系中的地位得到真正落實，同時對之前的不足予以修繕，更重要的是要以這類高層級的法提升效力，得到各地區(qū)的貫徹執(zhí)行，使各地區(qū)的立法與管理工作有一個整體的指導(dǎo)，盡量減少地區(qū)之間的發(fā)展不平衡，滿足人民對這一領(lǐng)域的需求。

最后，在立法內(nèi)容上，在對學前教育進行規(guī)劃與發(fā)展的同時，明確各個政府部門的職能定位以及學前教育機構(gòu)自身職責。以法律的形式對政府的權(quán)責加以規(guī)定，同時對學前教育機構(gòu)的相關(guān)職責進行具體規(guī)定，主要是在法律中建立一個具體的問責模式，無論是哪一塊出問題對該方面領(lǐng)域負責人進行問責，還是一方出問題對整體負責人進行問責的模式，都將很大程度超越當前這種可以說零問責的模式，在依法治國的背景之下，只有有法可依，才能使各部門負責人深刻認識到其嚴峻性。而關(guān)于學前教育機構(gòu)本身，主要在于要加強其自身的認識深度，在該方面出現(xiàn)的諸多事件中，往往因為其自身約束力不夠，思想素質(zhì)較低導(dǎo)致社會抨擊聲加劇，在該方面可以采取行政訴訟中的舉證責任倒置等方式，約束各學前教育機構(gòu)對兒童的保護，避免之前的機構(gòu)內(nèi)部攝像頭損壞導(dǎo)致調(diào)查機關(guān)難以取證等情況的屢屢發(fā)生，確保兒童的身心健康得到保證。

（二）政府監(jiān)管體系的完善

首先，明確各部門職責界限，甚至設(shè)置一個專門機構(gòu)對學前教育機構(gòu)進行管理。以往的部門職責界限不明確導(dǎo)致了類似于“一個和尚挑水喝，兩個和尚抬水喝，三個和尚沒水喝”的情形，各部門互相推諉，并且在自己認為有其他部門可以代替管理的情況下，往往會滋生出一種該領(lǐng)域的管控于自己沒有太大關(guān)系的意識，而事實也是往往在學前教育機構(gòu)出現(xiàn)問題時，除開對該機構(gòu)進行行政處罰或者刑事追究外，相關(guān)政府管理部門并沒有被問責，這些情況都導(dǎo)致了各部門對該領(lǐng)域管理的愈發(fā)隨意放縱，形成一個事后處罰為主，事前預(yù)防極為松懈的管理體制。

其次，將管理與監(jiān)控機構(gòu)分離。管理者的任務(wù)在于保障該領(lǐng)域高效、穩(wěn)定的發(fā)展，而監(jiān)控者的任務(wù)則在于使管理者在規(guī)則范圍之內(nèi)進行工作，兩者的定位與任務(wù)是迥然有別的，兩者的合一會使各自的獨立性喪失，一旦監(jiān)控者代替管理者進行思考，那么功利主義就將占據(jù)主導(dǎo)地位來指導(dǎo)實際操作。盡管現(xiàn)實生活中諸多領(lǐng)域是監(jiān)管合一，但是由于學前教育的特殊性，首要保障的一定要是幼兒的身心健康，因此，監(jiān)控部門與管理部門的分割就成為了重要任務(wù)。

最后，以行政建議的方式，號召各學前教育機構(gòu)建立家長委員會。在對管理與監(jiān)控機構(gòu)進行改革設(shè)置的同時，一定要結(jié)合來自外部的監(jiān)督，因為學前教育的對象在每個家庭中的地位可以說是重中之重，因而充分利用家長的監(jiān)督積極性，就成了最具保障力的手段，政府部門在這一方面，必須充分聽取家長意見，在收到相關(guān)反映的時候，不能出現(xiàn)“懶政”行為，將家長委員會的監(jiān)督作用落到實處，充分保障兒童的身心健康安全。

四、結(jié)語

隨著近年來國家對公共福利事業(yè)建設(shè)的加速，對于具有公益性的公共事業(yè)的重視程度越來越高，學前教育的改革與發(fā)展就成了必要事項，而依法治國理念的提出又決定了我們必須在規(guī)則之內(nèi)開展工作，盡管在公布的十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃中，《學前教育法》納入全國人大常委會立法規(guī)劃的一類立法項目，擬在十三屆全國人大常委會任期內(nèi)提請審議，但由于法律層面的立法規(guī)劃出臺需要相當長時間的積淀，那么通過行政法手段進行規(guī)制的措施就顯得異常重要，并且具備很高的可行性。我們應(yīng)認真分析與探討如何把握行政法的定位，制定一系列科學有效的監(jiān)管措施，以在這一國民教育的基礎(chǔ)領(lǐng)域作出有力的回應(yīng)，這既是人民公共利益的需要，也是完善國家法制體系的需要。

參考文獻：

[1]朱河錦.我國學前教育立法研究[D].云南師范大學碩士研究生學位論文，2015年.

[2]劉鴻昌，徐建平.從政府責任的視角看當前我國學前教育的公益性[J].學前教育研究，2011，192（2）.

[3]沈巋.監(jiān)控者與管理者可否合一：行政法學體系轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)問題[J].中國法學，2016（1）.

[4]周佑永.行政法專論[M].北京：中國人民大學出版社，2010：49-90.

[5]陳鵬，高源.我國學前教育立法的現(xiàn)實訴求與基本問題觀照[J].陜西師范大學學報，2017（11）.