曹海軍　劉少博

摘 要：進入新時代，伴隨著快速城鎮(zhèn)化向新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展嬗變和社會主要矛盾的轉(zhuǎn)移，城市社會治理呈現(xiàn)出治理重心下移、資源和服務下沉、職責和權力下放的趨勢。新時代，要跳出就黨建做黨建的傳統(tǒng)窠臼，把黨的政治和組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫硇芎头諆?yōu)勢，實現(xiàn)融合式綜合黨建創(chuàng)新。因應這一趨勢，“黨建+城市社區(qū)治理創(chuàng)新”成為滿足人民日益增長的美好生活需求、化解新時代社會主要矛盾的第一推動力。通過黨建引領即“黨建+”，以區(qū)域化黨建為牽引，建立黨組織掛帥、功能融合和組織協(xié)作的治理網(wǎng)絡，已經(jīng)成為加強城市基層建設、創(chuàng)新社會治理的標配?！包h建+城市社區(qū)治理創(chuàng)新”的總體趨勢是治理重心下移基層、資源和服務下沉社區(qū)、職責和權力下放街道，構建簡約高效的基層管理體制;基本形態(tài)是通過抓黨建、抓治理、抓服務，把基層黨建、社會治理、公共服務融為一體，黨組織掛帥，形成組織間的協(xié)作治理網(wǎng)絡;內(nèi)在動力是黨的政治引領、組織引領、能力引領和機制引領的能力。

關鍵詞：“黨建+城市社區(qū)治理創(chuàng)新”;重心下移;功能融合;組織協(xié)作

中圖分類號：D669.3 文獻標識碼：A 文章編號：0257-5833（2020）03-0012-09

作者簡介：曹海軍，東北大學文法學院教授;劉少博，東北大學文法學院博士研究生 （遼寧 沈陽 110169）

伴隨著快速城鎮(zhèn)化的進程，大量流動人口進入城市，社會矛盾激增，城市治理和服務成為短板和弱項。新時代呼喚新型城鎮(zhèn)化的高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型，同時，人民對美好生活的向往和高質(zhì)量服務的訴求，也對城市基層社會治理和公共服務創(chuàng)新提出了新挑戰(zhàn)。習近平總書記指出：“社會治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)，社區(qū)服務和管理能力強了，社會治理的基礎就實了，盡可能把資源、服務、管理放到基層，使基層有職有權有物，更好為群眾提供精準有效的服務和管理?！雹龠@一重要論述正是因應新時代社會主要矛盾的轉(zhuǎn)化而提出的社會治理應變之策，強調(diào)了社會治理的重心在基層，加強社會治理必須以基層社會治理創(chuàng)新為著眼點。

明確基層社會治理的主體、目標和路徑是基層社會治理創(chuàng)新的前提，習近平總書記在南昌市東湖區(qū)彭家橋街道光明社區(qū)調(diào)研時明確指出，“一是要抓好黨的建設，使黨組織真正成為社區(qū)的領頭人，把各方面工作帶動起來;二是要抓好服務，人民群眾的事情就是我們的牽掛，要以問題為導向，力爭實現(xiàn)各種服務全覆蓋，不斷滿足百姓提出的新需求”習近平：《人民群眾的事情就是我們的牽掛》，http：//cpc.people.com.cn/n1/2016/0203/c64094-28109275-3.html，2016-02-03。。由此可見，基層社會治理的主體是黨建引領的多元力量，目標是滿足人民群眾日益增加的公共服務需求，路徑是通過抓黨建來促服務，把黨的組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為服務優(yōu)勢。2017年7月，時任中共中央政治局委員、中組部部長趙樂際指出，“要堅持以人民為中心的發(fā)展思想，推進城市基層黨建創(chuàng)新發(fā)展，為完善城市治理體系、增強城市治理能力、提高人民群眾生活質(zhì)量服務，讓人民群眾在城市生活得更方便、更舒心、更美好”趙樂際：《推進城市基層黨建創(chuàng)新發(fā)展 為城市改革發(fā)展穩(wěn)定提供堅強保證》，http：//www.xinhuanet.com/politics/2017-07/19/c_1121346757.htm，2017-07-19。。趙樂際的講話是對習近平總書記講話精神的闡釋，其核心就是全面推動“黨建+城市社區(qū)治理創(chuàng)新”目前，學界使用“黨建引領”這一提法較多，也有一些學者使用“黨建+”。本文使用“黨建+”這一提法主要是基于以下考量：首先，“黨建+”不僅強調(diào)“黨建引領”，更強調(diào)一種系統(tǒng)思維，也即把基層黨建工作融入城市社區(qū)治理的各方面和全過程，構建以黨建為引領、統(tǒng)籌推進各項工作的新格局;其次，無論是“黨建引領”亦或“黨建+”，都來自于城市社區(qū)治理實踐經(jīng)驗的總結，目前，“黨建+X”提法在城市社區(qū)治理實踐中逐漸興起。，通過抓黨建、抓治理、抓服務，提升基層社會治理能力和水平。

如何按照以人民為中心的發(fā)展思想，圍繞“黨建+城市社區(qū)治理創(chuàng)新”這一命題，發(fā)揮基層黨組織統(tǒng)籌各方、總攬全局的引領作用，將基層黨建、社會治理和服務供給有效銜接起來，提升城市基層社會治理水平，就成了新時代基層社會治理的新課題。從以往職能部門管理條線來看，黨建屬于組織部門的工作，社會治理屬于政法委、民政部門的工作，由組織部門牽頭黨建引領，將基層黨建和社會治理強力統(tǒng)合起來抓黨建、抓治理、抓服務，應該是新時代基層社會治理的特色，也是史無前例的。在深刻把握城市發(fā)展面臨的新情況新變化新要求基礎上，2019年5月，中共中央辦公廳印發(fā)了《關于加強和改進城市基層黨的建設工作的意見》，提出“要加強和改進城市基層黨建，以街道社區(qū)黨組織為核心，有機聯(lián)結單位、行業(yè)及各領域黨組織，實現(xiàn)組織共建、資源共享、機制銜接、功能優(yōu)化，不斷強化系統(tǒng)建設和整體建設，形成黨建引領基層社會治理創(chuàng)新的新格局”《關于加強和改進城市基層黨的建設工作的意見》，《人民日報》2019年5月9日。。

在對民政部確認的114個全國社區(qū)治理和服務創(chuàng)新實驗區(qū)的調(diào)研評估過程中，筆者發(fā)現(xiàn)，“黨建+城市社區(qū)治理創(chuàng)新”日益成為城市社區(qū)治理的核心議題，但是，目前學術界的研究仍有很多缺憾。因此，本文認為，全面科學準確地理解“黨建+城市社區(qū)治理創(chuàng)新”的趨勢、形態(tài)與動力，是當前中國政治學和公共管理理論界和實務界都亟需厘清的課題，需要從歷史與現(xiàn)實相對照、理論與實踐相結合的角度予以準確把握。

一、“黨建+城市社區(qū)治理創(chuàng)新”的總體趨勢

城市基層黨組織是黨在城市工作中的堅實根基，推進城市治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，必須抓好城市基層黨建工作的先手棋。新中國成立70年來，城市基層管理體制的變遷呈現(xiàn)出“單位制”、“街居制”、“社區(qū)制”三種形態(tài)，黨在城市的建設工作同時經(jīng)歷了“居委會黨建”、“街道社區(qū)黨建”、“城市基層黨建”三個階段。從街道社區(qū)黨建到城市基層黨建，是因應城市基層社會治理創(chuàng)新需求，在實踐中深化黨建工作認識、創(chuàng)新黨建工作形式的關鍵舉措，所反映的是黨建工作理論的深化、探索的創(chuàng)新以及能力的提升，為社會治理和基層建設提供了堅強有力的組織保證。

社區(qū)是社會治理的基本組成單位，社區(qū)治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的基石。長期以來，城市社區(qū)治理存在權力集中和資源分散的雙重困境，治理權力集中在社區(qū)兩委，但是服務資源卻是分散的。這就導致社區(qū)治理在多元主體協(xié)作和服務資源整合方面面臨嚴重瓶頸，難以為社區(qū)居民提供精準和高效的服務。從中國社區(qū)治理情境來看，破解這一難題的最優(yōu)進路是通過基層黨組織發(fā)揮領導核心作用和組織動員能力，實現(xiàn)社區(qū)治理權力重構和資源整合，構建共建共治共享的社區(qū)治理格局。從社區(qū)治理實踐來看，社區(qū)黨建引領作用的發(fā)揮程度與社區(qū)治理和服務的效果也呈現(xiàn)明顯的正相關性。因此，黨建引領既是城市社區(qū)治理的邏輯進路，也是城市社區(qū)治理的經(jīng)驗總結，成為新時代城市社區(qū)治理的必由之路。

與此同時，“要加強基層政權建設，夯實國家治理體系和治理能力的基礎……推動治理重心下移，盡可能把資源、服務、管理放到基層，使基層有人有權有物，保證基層事情基層辦、基層權力給基層、基層事情有人辦”《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，《人民日報》2018年3月5日。。這就實現(xiàn)了黨的建設和政權建設在基層融合、治理資源在基層匯聚、治理主體在基層協(xié)作，為基層社會治理能力的提升奠定了堅實的體制機制保障。社會治理和黨建工作的重心都在基層，必須堅持重視基層、強化基礎的原則，以增強基層黨建引領能力為著力點，將管理和服務力量下沉到街道社區(qū)，把基層做強做實，提升基層社會治理能力。從總體上來看，“黨建+城市社區(qū)治理創(chuàng)新”的趨勢是治理重心下移、職責和權力下放以及資源和服務下沉，這“三下”分別對應基層社會治理中的治理目標、治理主體和治理方式。

（一）治理目標：重心下移基層

黨的十九大報告提出，“推動社會治理重心向基層下移”，這是新時代賦予基層的時代使命。從黨和國家建設的歷史來看，如此高度重視基層建設，應該是史無前例的。黨和國家之所以如此重視基層，主要是因為“推進改革發(fā)展穩(wěn)定的重要任務落實在基層，推動黨和國家各項政策落地的責任主體在基層，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎性工作也在基層”趙樂際：《在黨的群眾路線教育實踐活動第一批總結暨第二批部署會議上的總結講話》，《黨建研究》2014年第2期。。同時，治理重心向基層下移也能夠從“民主決策公共事務、有效提供公共服務、及時化解社會矛盾、充分激發(fā)社會活力四個層面提升基層治理效能”劉鳳、傅利平、孫兆輝：《重心下移如何提升治理效能？——基于城市基層治理結構調(diào)適的多案例研究》，《公共管理學報》2019年第8期。。這有利于提升基層社會治理水平，滿足人民群眾的美好生活需求。習近平總書記提出，要把資源、服務、管理下沉基層、做實基層《習近平在上?？疾鞎r強調(diào) 堅定改革開放再出發(fā)信心和決心 加快提升城市能級和核心競爭力》，http：//www.xinhuanet.com/politics/leaders/2018-11/07/c_1123679389.htm，2018-11-07。。由此可以看出，重心下移的內(nèi)涵是資源、服務和管理下沉。具體而言，資源下沉就是將人力、財力、物力下沉到基層，解決基層“心有余而力不逮”的問題;服務下沉就是將公共服務下沉到基層，提升公共服務供給的時效性和匹配度;管理下沉就是將政府的相關公共管理職能下沉到基層，落實屬地化管理。

（二）治理主體：權力下放街道

“看得見的管不著，管得著的看不見”，這是基層社會治理中普遍存在的治理難題。街道和社區(qū)處于城市社會治理最前線，理應具備最快捷地發(fā)現(xiàn)公共問題、最高效地回應服務需求的能力，由于受到財政權、用人權、執(zhí)法權等制約，難以有效發(fā)揮作用，導致了“群眾不滿意，干部也為難”的尷尬狀況?；诖?，基層社會治理創(chuàng)新迫切需要延伸管理鏈條，將一定的權力下放街道，對基層擴權賦能。具體而言，就是要把相關的職權賦予基層黨組織，打破管轄權分割、權責不統(tǒng)一的問題，將基層社會治理從目標導向轉(zhuǎn)變?yōu)閱栴}導向，由問題指揮權力，以解決問題為最終目標，一切以是否解決問題為評價標準。例如，北京市出臺了《關于黨建引領街鄉(xiāng)管理體制機制創(chuàng)新 實現(xiàn)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”的實施方案》，街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)被賦予對相關重大事項提出意見建議權、對轄區(qū)需多部門協(xié)調(diào)解決的綜合性事項統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和督辦權、對政府職能部門派出機構工作情況考核評價權。

（三）治理方式：資源下沉社區(qū)

隨著社會治理重心的下移，作為“城市細胞”的街道社區(qū)越來越多地承擔了社會服務和公共管理職能。重心的下移勢必使基層面臨更多的工作負荷，加之基層的人力、財力和物力有限，難以承擔服務和管理職能下移帶來的新管理和服務負荷，面臨“有心無能”的尷尬境地。因此，在治理重心下移的同時，也要同步推動人力、服務、管理資源進一步向基層傾斜，為基層賦能，使基層有足夠的資源來提升治理和服務水平。在推動治理重心下移的過程中，上海市切實加強對基層的保障力度，從政策、人才和經(jīng)費等方面向基層傾斜，為基層“增能”。比如，制定社區(qū)工作經(jīng)費管理辦法，整合社區(qū)經(jīng)費，統(tǒng)籌分配使用，同時，市級財政大幅增加向區(qū)級財政轉(zhuǎn)移支付的資金，用于加強街道社區(qū)基層組織建設和社區(qū)公共服務，在為基層“增能”方面取得了顯著成效，積累了豐富的經(jīng)驗。

作為基層社會治理的總體趨勢，通過黨建引領下的治理重心下移、權力下放和資源下沉，簡約高效的基層管理體制逐漸建立起來，在基層社會治理實踐中取得了良好的效果。總體而言，重心下移、權力下放和資源下沉是基層治理體系的系統(tǒng)化重構。重心下移、權力下放和資源下沉是“一體兩翼”的關系，重心下移是一體，是社會治理的導向，權力下放和資源下沉是手段，通過權力下放和資源下沉，使基層既有“權”又有“能”，從而實現(xiàn)社會治理重心下移的目標。

二、“黨建+城市社區(qū)治理創(chuàng)新”的實踐路徑

伴隨社會治理重心下移、權力下放、資源下沉，如何實現(xiàn)組織共建、資源共享、機制銜接和功能優(yōu)化，需要構建功能融合、組織協(xié)作、服務整合的網(wǎng)絡治理形態(tài)。通過將黨的建設、基層社會治理和公共服務融為一體，區(qū)域化黨建打破了“條塊分割”，形成縱向互動、橫向協(xié)同、全域聯(lián)動的整體性社會治理格局。

（一）功能融合

1.“一核多方”：引領是黨建的政治功能

推動各方主體有序參與社會治理的關鍵在于黨建引領，街道社區(qū)基層黨組織作為治理格局的軸心，在社會治理中起到了協(xié)調(diào)動員各主體參與、整合聯(lián)結各類資源到位的重要作用。各地在實踐中形成街道社區(qū)黨委與轄區(qū)內(nèi)各主體之間“一核多方”的同心圓式治理格局：以街道社區(qū)黨委為領導核心，動員組織包括社區(qū)服務中心、自治團體、社會組織、駐區(qū)單位在內(nèi)的多方主體一同參與社區(qū)治理和服務。面對社區(qū)范圍內(nèi)公共安全、公共服務、社區(qū)環(huán)境方面存在的問題，社區(qū)黨組織可以圍繞問題切入點，通過召開黨建聯(lián)席會議，在密切與社區(qū)各主體的聯(lián)系中，盤點社區(qū)資源清單、挖掘社區(qū)內(nèi)的各類資源和優(yōu)勢，既實現(xiàn)社區(qū)內(nèi)各主體間的優(yōu)勢互補，又將社區(qū)內(nèi)各類資源有機整合到一起，形成工作合力，推動社區(qū)內(nèi)各類問題的解決。在基層黨建“一核多方”的政治引領下，基層社會治理實現(xiàn)黨組織領導下的政府管理與居民自我管理相結合、政府提供服務與居民自我服務相銜接、多元服務供給與多樣服務需求相匹配，各方主體融合互動，形成定位清晰、功能互補、資源互聯(lián)、共治共享的治理結構，推動基層黨建工作和社會治理更具成效。

2.“一網(wǎng)多能”：多能是黨建的服務功能

服務群眾是城市基層黨建工作的出發(fā)點和落腳點，當各種矛盾和各種利益訴求在基層集聚，基層黨建工作的成效關鍵要看解決群眾問題的實效，能否造福群眾、推動人民生活更有保障、促進基層社會穩(wěn)定和諧是對基層黨組織工作的重要檢驗。在“一核多方”的治理格局下，各地展開了“網(wǎng)格黨建、多網(wǎng)合一、一網(wǎng)多能”的服務創(chuàng)新，即在街道社區(qū)黨組織發(fā)揮政治領導核心和戰(zhàn)斗堡壘作用的前提下，延伸拓展黨組織的多項服務功能，堅持民有所呼、我有所應，創(chuàng)新工作方法，推動基層黨建服務能力的提升、服務功能的強化，將基層黨組織建設成為服務型黨組織。具體而言，一是適應新時代黨建工作形勢，推進基層黨組織隊伍建設，開展黨員示范崗等活動，將基層黨組織建成堅實的戰(zhàn)斗堡壘。二是實現(xiàn)區(qū)域化黨建的互聯(lián)互動，需要發(fā)揮基層黨組織系統(tǒng)服務的功能，在街道和社區(qū)黨組織的統(tǒng)籌下，打破各黨組織體制、級別間的壁壘，縱向上通過聯(lián)動機制實現(xiàn)資源下沉，橫向上通過共建機制推動資源整合，條塊結合，豐富為群眾服務的資源。三是提升人民生活的獲得感，需要基層黨組織發(fā)揮治理服務的功能，在各地的實踐中，基層黨組織通過健全服務平臺，依托黨群服務中心和黨建服務中心實施各具特色的服務項目，激發(fā)社會組織活力，為群眾提供多樣化專業(yè)化的服務。四是創(chuàng)新黨建工作手段，需要發(fā)揮基層黨組織智慧服務的功能，利用信息技術推進服務創(chuàng)新。

（二）組織協(xié)作

1.橫向到邊：區(qū)域黨建協(xié)作共治

當前，隨著新興社會領域不斷出現(xiàn)，社會結構日益分化、利益結構深刻調(diào)整，多樣化、開放性、動態(tài)性和異質(zhì)性的新型組織和空間形態(tài)不斷出現(xiàn)，原有的封閉式、行政化的單位制和社區(qū)黨建模式的時代局限性逐漸顯露，束縛了黨建工作的展開。這對于基層黨建工作而言，既是新的挑戰(zhàn)，也是新的課題。為此，各地在基層黨建工作中不斷探索符合社會發(fā)展新形態(tài)的基層黨建路徑，逐漸采取措施推動黨建工作由傳統(tǒng)的“垂直管理”和“條塊分割”向“區(qū)域整合”和“條塊結合”轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)了黨建工作區(qū)域化李源潮：《全面加強街道社區(qū)黨組織建設》，《人民日報》2009年11月12日。。區(qū)域化黨建是對單位制黨建弊端的破解和優(yōu)化，其主要特點是從傳統(tǒng)單位制黨建的封閉模式和行政化邏輯轉(zhuǎn)變?yōu)殚_放模式和社會化邏輯，實現(xiàn)資源整合、有效覆蓋、多元融合、開放統(tǒng)籌連玉明：《北京街道發(fā)展報告·什剎海篇》，社會科學文獻出版社2016年版。。在區(qū)域化黨建框架下，實現(xiàn)了互聯(lián)互動、組織共建、資源共享，有效降低了基層社會治理成本，提高了基層社會治理的效率和能力，構建起完整的城市基層黨建工作橫向體系，推動了黨建工作的開放融合，激發(fā)全社會參與共建活力。

2.縱向到底：四級聯(lián)動齊心發(fā)力

市委、區(qū)委、街道黨工委、社區(qū)黨組織是貫穿城市縱向黨建系統(tǒng)的主體架構，基層黨建工作的有效運轉(zhuǎn)需要四級黨組織上下聯(lián)動、齊心發(fā)力。一方面，要實現(xiàn)基層黨建的整體化建設，就必須改變基層黨建工作碎片化的現(xiàn)象，從全局角度以明確的總體規(guī)劃將各方力量整合起來，實現(xiàn)黨建工作的系統(tǒng)推進。另一方面，通過四級黨組織的上下互聯(lián)、明確各級黨組織的職責，可以推動基層所需要的職權和資源下沉，使基層黨組織有資源有能力提供更加精準的管理和服務，實現(xiàn)黨建工作的協(xié)同性。形成四級黨組織的合力，首先，使各級黨組織職責分工明確：市委需要在全局上進行總體規(guī)劃，起到主體責任;區(qū)委在一線指揮，具體指導黨建工作推進，履行第一責任;街道黨工委是基層黨建的軸心，需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)各黨組織力量，履行直接責任;社區(qū)黨組織直接面向群眾，兜底服務管理，履行具體責任。其次，通過重心下沉，增強基層為群眾服務的力量。一方面通過街道的機構體制改革，健全街道的權力和責任清單，優(yōu)化街道內(nèi)設機構;同時賦予街道人事考核、指揮調(diào)度等權力，為街道明責賦權。另一方面，制定社區(qū)準入事項清單，減少社區(qū)中行政性事務，為社區(qū)減負;同時加大對社區(qū)的支持，并由社區(qū)黨組織統(tǒng)籌對社區(qū)的支持資金和項目，發(fā)揮資源最大效應。最后，落實各級黨組織之間的聯(lián)動，需要暢通各級黨組織溝通渠道，通過健全黨建聯(lián)席會議制度等，加強上一級對下一級工作的及時指導和監(jiān)督，推動基層管理和服務有序開展。

3.組織嵌入：政黨嵌入非公有制經(jīng)濟組織與社會組織

非公有制經(jīng)濟組織與社會組織是改革開放與市場經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)物，這兩類組織的不斷涌現(xiàn)，使黨的基層組織覆蓋出現(xiàn)空白，非公有制經(jīng)濟組織與社會組織中的黨員管理和教育工作成為難題。同時，非公有制經(jīng)濟組織與社會組織中的從業(yè)者普遍學歷高、思想活躍，創(chuàng)新基層黨建工作的方式方法，需要將這些先進人才吸納到組織中來。因此，在非公有制經(jīng)濟組織與社會組織中設置黨的基層組織，對于擴大黨的組織覆蓋和工作覆蓋、提升黨的組織力，有著重要的意義。為切實加強黨對社會組織的領導和嵌入，黨的十八大報告指出，要“加大非公有制經(jīng)濟組織、社會組織黨建工作力度”《在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2012年11月18日。。中共中央辦公廳于2015年9月印發(fā)了《關于加強社會組織黨的建設工作的意見（試行）》，要求“在社會組織中開展黨建工作，達到黨組織全覆蓋和黨的工作全覆蓋，把黨的工作融入社會組織運行和發(fā)展過程，更好地組織、引導、團結社會組織及其從業(yè)人員，不斷增強社會組織黨組織的創(chuàng)造力凝聚力戰(zhàn)斗力”《關于加強社會組織黨的建設工作的意見（試行）》，《人民日報》2015年9月29日。。在中共中央辦公廳發(fā)文的基礎上，2016年，民政部印發(fā)了《關于社會組織成立登記時同步開展黨建工作有關問題的通知》，規(guī)定了社會組織開展黨建工作的時間，要求“在社會組織成立登記時同步開展黨建工作，推動社會組織建立黨的組織，開展黨的工作，落實黨建責任”《民政部關于社會組織成立登記時同步開展黨建工作有關問題的通知》，http：//xxgk.mca.gov.cn：8081/new_gips/contentSearch？id=81786，2016-09-18。。從這兩份文件不難看出，黨組織對社會組織的嵌入是全方位、全過程的。

4.體制吸納：多方協(xié)同共治共建

新時代新形勢下，基層社會治理中的問題僅靠政府中的某一部門或是僅靠單一的政府主體難以解決，同樣，群眾對多樣化專業(yè)化服務的需求也更加難以滿足。因此，黨的十九大報告提出要建立起“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的共建共治共享的社會治理格局，發(fā)揮資源共享、能力互補的協(xié)作優(yōu)勢，成為當前社會治理和服務創(chuàng)新的必由之路。實現(xiàn)多方協(xié)同社會治理，需要以黨組織為軸心，發(fā)揮街道黨工委總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領導核心作用，完善各項機制，拓展參與渠道。其一，通過黨建帶群建，發(fā)揮婦聯(lián)、工會、共青團等群團組織先行進入非公和社會組織、與群眾密切聯(lián)系的優(yōu)勢，在群眾的利益訴求和生活方式多元化的情況下，把握不同行業(yè)、不同企業(yè)的群體特征，提供精準化服務。其二，通過黨建促社建，推進“三社聯(lián)動”，支持并培育各類社會組織參與社區(qū)治理，使社會組織在參與治理中展現(xiàn)更大的活力。其三，通過完善黨領導下的民主選舉、民主協(xié)商等基層民主自治制度，為群眾參與社會治理提供制度保障;通過黨群議事廳等機制，提供群眾利益表達和參與協(xié)商的平臺，推動社會矛盾的解決，為群眾參與社會治理提供機制保障。

（三）服務整合

1.內(nèi)向服務：黨建服務中心運行機制

各地黨建服務中心和黨群服務中心圍繞“凝聚黨心、服務群眾”的宗旨紛紛建立，發(fā)揮黨建的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢，將服務資源匯聚到基層。黨建服務中心的成立，強化了基層黨組織的政治功能與服務功能。首先，黨建服務中心是宣傳教育的平臺。一方面，發(fā)揮宣傳作用，通過在服務中心內(nèi)建設黨建宣傳廊、播放黨建紀錄片等豐富形式，向黨員和群眾展現(xiàn)黨的面貌，宣傳黨的方針政策，營造基層的良好氛圍。另一方面，發(fā)揮教育培訓的作用。各地通過開展主題黨日活動、開辦社區(qū)黨課等形式，教育培訓黨員增強自身思想政治意識和科學文化水平，提高黨員隊伍的整體素質(zhì)。其次，黨建服務中心是資源整合的平臺。一方面，黨建服務中心為推動區(qū)域化黨建工作搭建平臺，通過在平臺中統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)的駐區(qū)單位黨建、非公有制經(jīng)濟組織與社會組織黨建和居民區(qū)黨建工作，促使各個黨組織資源得到整合、活動協(xié)調(diào)開展。另一方面，黨建服務中心為多元協(xié)同社會治理提供載體，通過民主議事廳、民情工作室等形式，鼓勵引導群眾參與到社區(qū)問題的解決中，推動居民自治;通過群團工作站的形式，與工會、婦聯(lián)等群團組織合作，發(fā)揮群團組織聯(lián)系黨和群眾的橋梁作用，推動黨建活動的開展。

2.外向服務：黨群服務中心運行機制

黨群服務中心通過多方主體的平等參與、相互協(xié)作和資源共享，整合黨建活動、政務服務和公益服務等功能，打造出黨建引領社會治理和公共服務創(chuàng)新的堅強陣地，一方面為基層黨組織聯(lián)系群眾、服務群眾、宣傳群眾、教育群眾搭建平臺;另一方面為整合區(qū)域化黨建資源、管理教育黨員提供載體，是黨員群眾的共同活動家園。要發(fā)揮好黨群服務中心凝聚黨心、服務群眾的作用，首先要堅持將服務“放首位”。服務中心的建設應以滿足黨員群眾的需求為導向，以區(qū)位特點、人群特征為立足點，在居民區(qū)、商務樓宇等不同區(qū)域展開特色鮮明、對接需求的服務。其次要堅持服務“落到位”。由街道統(tǒng)籌，在活動共辦、服務共享中推動非公企業(yè)、群團組織和社會組織中人力、物力、財力等資源整合，并通過為黨群服務中心定標準，使服務中心的建設走向集約高效。

三、“黨建+城市社區(qū)治理創(chuàng)新”的內(nèi)在動力

黨組織對國家和社會事務的領導是全方位的，正如黨的十九大報告所指出的，“黨政軍民學，東南西北中，黨是領導一切的”。其中，基層黨組織和群眾的接觸面最廣，與群眾的關系最密切，是黨聯(lián)系群眾的關鍵節(jié)點，擔負著領導群眾和治理基層的責任，黨對國家和社會的領導主要靠基層黨組織來實現(xiàn)?；鶎狱h組織在基層社會治理中不僅發(fā)揮領導和組織作用，也是直接參與主體。在基層社會治理過程中，基層黨組織承擔著領導基層社會治理力量、構建基層社會治理體系、優(yōu)化基層社會治理結構、提升基層社會治理能力的職責。黨建做實了就是生產(chǎn)力，做強了就是競爭力，做細了就是凝聚力。與基層社會治理中的其他治理主體相比，黨的基層組織分布廣泛、組織嚴密、凝聚力強，與人民群眾的聯(lián)系最直接、最廣泛，基層工作經(jīng)驗最豐富，具有其他基層治理主體無法比擬的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢，是“黨建+城市社區(qū)治理創(chuàng)新”的內(nèi)在動力。新時代“黨建+城市社區(qū)治理創(chuàng)新”的內(nèi)在動力主要包括四大能力，即政治引領能力、組織引領能力、能力引領能力和機制引領能力。政治引領能力是黨的生命力所在，也是黨的凝聚力、戰(zhàn)斗力和創(chuàng)造力的集中體現(xiàn)，是黨領導國家和整合社會的基礎能力。城市社區(qū)黨組織是黨的領導延伸到城市社區(qū)的重要觸角，政治屬性無疑是城市社區(qū)黨組織的根本屬性。因此，把黨的全面領導落實到城市基層社區(qū)，把黨的政治引領能力充分發(fā)揮出來，是提升城市社區(qū)黨組織領導城市社區(qū)治理能力的應有之義。組織引領能力是黨組織生命力的集中表現(xiàn)，黨的力量來自黨組織，根源在于黨組織的組織和動員能力。能力引領能力和機制引領能力則是政治引領能力的必然要求和組織引領能力的外化。黨的這四種能力要求城市社區(qū)黨組織通過抓黨建來促治理和強服務，實現(xiàn)城市社區(qū)治理創(chuàng)新。

（一）政治引領能力

伴隨著城鎮(zhèn)化進程的推進，基層社會治理面臨著復雜的形勢，治理主體日趨多元化，治理體系日益復雜化，基層社會不僅存在紛繁復雜的事務性問題，也面臨著一定的方向性問題。事務性問題紛繁復雜，需要黨組織整體謀劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)治理力量，選擇合適的治理工具來解決;方向性問題是政治性的，關乎基層社會治理的道路選擇和成敗，需要黨組織發(fā)揮對基層社會治理的政治引領能力。黨建對基層社會治理的政治引領能力集中體現(xiàn)在方向引領方面，表現(xiàn)為引領基層社會治理主體在中國特色社會主義方向下行動，使基層社會治理始終沿著正確方向健康發(fā)展。因此，必須堅持把強化基層黨組織政治引領能力放在首位，切實把黨的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理優(yōu)勢。在基層社會治理的方向性問題上，黨組織必須發(fā)揮政治引領作用，擔當掌舵者，確?；鶎由鐣卫硪匀嗣駷橹行模瑸槊裰\福祉。同時，黨組織還要發(fā)揮謀劃全局和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，調(diào)動各種治理主體參與到基層社會治理中，從而構建共建共治共享的社會治理格局，提升基層社會治理水平。

（二）組織引領能力

黨組織要發(fā)揮組織引領各類社會組織參與社會治理的作用。在城市基層社會治理實踐中，必須深刻把握城市發(fā)展治理規(guī)律，不斷改進理念思路、工作方式，切實強化黨組織的領導核心和戰(zhàn)斗堡壘作用，加強組織引領能力，提升黨組織動員和組織多元治理主體共同參與基層社會治理的能力。在基層社會治理中，黨組織是領導核心，是將各種治理力量凝聚到基層社會治理中的粘合劑，基層黨建的組織引領體現(xiàn)在將黨組織的意圖轉(zhuǎn)變?yōu)楦鞣N治理主體參與基層社會治理的動力和目標。具體而言，黨建的組織引領能力就是善于把黨組織的主張轉(zhuǎn)換為各種治理主體的目標，將各種治理主體的自發(fā)行動轉(zhuǎn)化為集體行動。黨組織是引領基層社會治理的領導核心，必須加強黨的組織引領能力，使各種治理主體團結在黨組織周圍，凝聚共識，形成合力，從而提升基層社會治理能力。在基層社會治理實踐中，要健全基層網(wǎng)格化黨組織體系，全力延伸黨的觸角，強化社區(qū)黨組織對其他組織的“兜底管理”，推動組織共建、活動共聯(lián)、資源共享，形成以社區(qū)黨組織為核心、轄區(qū)內(nèi)各單位和行業(yè)領域黨組織等各類組織共同參與的共建共治格局，確保黨組織的領導核心作用落地落實。

（三）能力引領能力

黨的十九大報告指出，能力不足危險是黨面臨的四大危險之一，必須深刻認識這一危險，增強八個方面的執(zhí)政本領。黨組織要引領各類組織治理好基層，必須具備過硬的能力。與以往相比，當前的基層治理面臨的情況更復雜，形勢更緊迫，群眾對美好生活的需求也越來越多、越來越高，必須突出能力引領，強化引領能力，緊緊圍繞居民需求短板增強專業(yè)治理能力。緊盯能力短板和服務群眾需求，深入開展街道社區(qū)干部“精準提能”行動，不斷提升社區(qū)干部專業(yè)能力與基層社會治理的匹配度，著力強化基層黨組織書記抓黨建工作意識，指導街道社區(qū)加強領導班子隊伍能力建設。基層社會治理能力是國家治理能力的基礎，實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化，必須從加強基層社會治理能力著手，最終的落腳在基層黨組織的引領能力上?；鶎狱h組織要加強能力引領的本領，充分發(fā)揮能力引領優(yōu)勢，優(yōu)化引領方式，引領多元治理主體共同參與基層社會治理。

（四）機制引領能力

機制引領也即把黨組織引領各種治理主體制度化，實現(xiàn)基層黨建和基層治理的有機結合、良性互動。對于當前的基層社會治理局面而言，黨的機制引領能力主要體現(xiàn)在完善街道（社區(qū)）協(xié)商機制等方面，將多元治理力量納入到基層社會治理體制機制中，使黨建引領有著力點和可操作性。黨組織要通過各種機制，引領多元治理主體共同參與城市基層社會治理，實現(xiàn)基層社會治理的共建共治共享?？傊?，城市基層黨建工作要更加注意發(fā)揮黨建引領作用，使我們基層的各項工作都打上黨的印記;突出機制引領，緊緊圍繞融合共治，增強資源整合能力;牢牢把握黨的領導是根本保證、融合共治是時代發(fā)展趨勢的要求，積極創(chuàng)建機制、搭建平臺，引導多元主體在黨組織領導下深度融入社區(qū)治理和服務;積極構建街道社區(qū)黨組織“一核引領”，區(qū)域化“大黨建”和網(wǎng)格化“微黨建”縱橫交織、有機融合的城市基層黨建工作模式。

四、結論與展望

新的歷史時期，要以黨建為引領，不斷探索創(chuàng)新基層社會治理新路徑，才能實現(xiàn)基層黨建與社會治理的深度融合，讓基層黨組織成為服務群眾、凝聚人心、促進和諧的戰(zhàn)斗堡壘。黨建工作的難點在基層，亮點也在基層?；鶎狱h建與社會治理深度融合，不是簡單地維護社會秩序，而是要把黨的領導根植于基層、根植于人民群眾心中。地基固則大廈堅，地基松則大廈傾。實現(xiàn)基層黨建與社會治理的深度融合，要推動基層黨組織重心下移、力量下沉、權力下放，盡可能把資源、服務、管理放到基層，讓基層有職有權有物。在新時代條件下，推進城市基層黨建創(chuàng)新發(fā)展，須堅持服務人民和引領時代的目標要求，把握基層黨建工作的實踐規(guī)律，以街道社區(qū)黨組織為核心，構建區(qū)域統(tǒng)籌、上下聯(lián)動、共享共建的城市基層黨建新格局。同時，利用新方法，搭建新平臺，強化基層黨組織的政治功能與服務功能，提升黨建引領社會治理和公共服務的能力，推動城市治理體系更完善、人民生活更美好。

黨的十九大報告提出，打造共建共治共享的社會治理格局。十九屆四中全會則提出，堅持和完善共建共治共享的社會治理制度。與十九大報告的提法相比，社會治理從格局上升為制度，同時增加了民主協(xié)商和科技支撐兩項新內(nèi)涵。概念的變化和內(nèi)涵的增加，不僅體現(xiàn)了我國社會治理體系的成熟化與定型化，也為將社會治理制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為社會治理效能奠定了制度基礎。對于城市基層社區(qū)治理而言，面對新時代新趨勢新要求，必須要與社會治理制度的成熟相適應，構建領導力量鮮明、主體分工明確的城市社區(qū)治理制度。具體而言，就是發(fā)揮中國共產(chǎn)黨領導是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢，把黨的領導落實到城市基層社區(qū)治理的各領域各方面各環(huán)節(jié)，始終堅持黨在城市基層社區(qū)治理中的領導核心地位。同時，要完善政府、人民群眾、群團組織、社會組織、行業(yè)協(xié)會等多元主體參與城市社區(qū)治理的制度化渠道，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，夯實城市社區(qū)治理基礎，最終構建功能融合、組織協(xié)作、服務整合、科技支撐的復合式融合型城市社區(qū)治理制度。

（責任編輯：彤 弓）

Abstract： In the new era， with the rapid development of urbanization to the new type of urbanization and the transfer of the main social contradictions， urban social governance shows a downward shift in the focus of governance， resources and services， responsibilities and decentralization trend. In the new era， we should break away from the traditional pattern of party construction， transform the political and organizational advantages of the party into the advantages of governance and service， and realize the innovation of integrated comprehensive party construction. In response to this trend， “party construction + urban community governance innovation” has become the first driving force to meet the growing needs of the people for a better life and resolve the main social contradictions in the new era. It has become the standard of strengthening urban grassroots construction and innovating social governance to establish a governance network of leading party organizations， functional integration and organizational collaboration by leading party construction， namely “party construction +”， with regionalized party construction as the traction. The overall trend of “party construction + urban community governance innovation” is to move the focus of governance down to the grassroots， to sink resources and services into the community， to decentralize responsibilities and power to the streets， and to build a simple and efficient grassroots management system. The basic form is to integrate grassroots party construction， social governance and public services by grasping party construction， governance and service， with party organizations in command to form a collaborative governance network among organizations. The internal driving force is the partys political guidance， organizational guidance， ability guidance and mechanism guidance.

Keywords：“Party Construction + Urban Community Governance Innovation”; Downward Shift of Governance Focus; Function Integration; Organization Collaboration