陳德權(quán)　林海波

摘 要：政府?dāng)?shù)據(jù)文化是政府?dāng)?shù)據(jù)治理的靈魂，尊重事實(shí)、推崇理性、強(qiáng)調(diào)“以人民為中心”是其基本特征，政府?dāng)?shù)據(jù)文化更強(qiáng)調(diào)從整體協(xié)同、意識(shí)引領(lǐng)和行動(dòng)自覺方面推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)治理，是治理的更高階段和發(fā)展形態(tài)。當(dāng)前，我國(guó)的政府?dāng)?shù)據(jù)治理在主客觀方面都產(chǎn)生了對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)文化的強(qiáng)烈需求，也在一定程度上具備了政府?dāng)?shù)據(jù)文化培育的基本條件。然而，法律政策建設(shè)不匹配、當(dāng)前政府?dāng)?shù)據(jù)思維與新的治理需求不協(xié)調(diào)、政府提供的數(shù)據(jù)服務(wù)與日益增長(zhǎng)的社會(huì)需求不對(duì)稱、社企組織和公眾對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)文化培育的牽引力不足等又制約了政府?dāng)?shù)據(jù)文化的培育。為此，必須通過健全政府?dāng)?shù)據(jù)法律政策、規(guī)范政府?dāng)?shù)據(jù)管理活動(dòng)，拓寬政府?dāng)?shù)據(jù)應(yīng)用領(lǐng)域、延展政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)深度，完善政府?dāng)?shù)據(jù)基礎(chǔ)建設(shè)、推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)，建構(gòu)政府?dāng)?shù)據(jù)文化體系來助推政府?dāng)?shù)據(jù)文化的全面生成和扎根成長(zhǎng)，加快我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)治理進(jìn)程。

關(guān)鍵詞：政府?dāng)?shù)據(jù)文化;政府?dāng)?shù)據(jù)治理;大數(shù)據(jù);政府治理能力現(xiàn)代化

中圖分類號(hào)：D630;G203 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：0257-5833（2020）03-0033-10

作者簡(jiǎn)介：陳德權(quán)，東北大學(xué)文法學(xué)院行政管理系副教授、碩士生導(dǎo)師;林海波，東北大學(xué)文法學(xué)院研究生 （遼寧 沈陽 110169）

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，要運(yùn)用大數(shù)據(jù)提升國(guó)家治理現(xiàn)代化水平。在黨的十九屆四中全會(huì)報(bào)告中，也特別提出要更加重視運(yùn)用人工智能、互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)手段提升治理能力和治理現(xiàn)代化水平，全面推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)。同時(shí)，國(guó)際上一些技術(shù)和大數(shù)據(jù)較為發(fā)達(dá)國(guó)家，已經(jīng)在著手打造自身特色的大數(shù)據(jù)治理框架和具體細(xì)節(jié)內(nèi)容，試圖繼續(xù)領(lǐng)跑大數(shù)據(jù)時(shí)代。對(duì)其他相對(duì)落后國(guó)家如何通過提升大數(shù)據(jù)政府治理能力，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)基于大數(shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)騰飛，不至于在大數(shù)據(jù)時(shí)代被完全甩開，成為這些國(guó)家理論界和政府相關(guān)部門思考的緊迫課題。眾所周知，認(rèn)識(shí)是實(shí)踐的先導(dǎo)，各個(gè)國(guó)家政府?dāng)?shù)據(jù)治理首先涉及到的是如何認(rèn)識(shí)大數(shù)據(jù)及其治理問題，這既與政府現(xiàn)實(shí)的數(shù)據(jù)治理狀況有關(guān)系，也與一個(gè)國(guó)家政府各個(gè)方面的治理傳統(tǒng)和治理文化有關(guān)聯(lián)，涉及眾多因素的影響。因此，政府?dāng)?shù)據(jù)治理的理論認(rèn)知、價(jià)值取向以及行動(dòng)制度約束和環(huán)境狀況判斷——稱之為政府?dāng)?shù)據(jù)文化，將成為政府?dāng)?shù)據(jù)治理的靈魂，發(fā)揮出為政府?dāng)?shù)據(jù)治理提供不竭的精神動(dòng)力和觀念引領(lǐng)的重要作用。2016年10月，時(shí)任中央政法委書記孟建柱同志在第四次百萬政法干警學(xué)習(xí)講座上明確指出，“要培育數(shù)據(jù)文化，以更加開放心態(tài)推進(jìn)政法數(shù)據(jù)資源共享共用”孟建柱：《創(chuàng)造性運(yùn)用大數(shù)據(jù)提高政法工作智能化水平》，《人民日?qǐng)?bào)》2016年10月22日。。這是中央層面領(lǐng)導(dǎo)明確提出數(shù)據(jù)文化的問題;在2019年12月25日《光明日?qǐng)?bào)》主辦的有關(guān)學(xué)者“叩問數(shù)字治理的時(shí)代功用”討論中，學(xué)者們都提出了政府部門影響數(shù)字治理的“數(shù)據(jù)思維”、“數(shù)據(jù)認(rèn)知”以及“數(shù)據(jù)治理能力”問題。可見，在舉國(guó)上下認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆四中全會(huì)精神之際，政府和社會(huì)各界面向政府治理能力現(xiàn)代化之需，以培育政府?dāng)?shù)據(jù)文化為契機(jī)，全面提升中國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)治理能力現(xiàn)代化已經(jīng)非常緊迫。

一、政府?dāng)?shù)據(jù)治理與政府?dāng)?shù)據(jù)文化概念的厘定

（一）政府?dāng)?shù)據(jù)治理：由治理工具延展到治理對(duì)象

中共十八屆五中全會(huì)明確提出了“實(shí)施國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”，將推動(dòng)大數(shù)據(jù)發(fā)展與應(yīng)用作為“十三五”時(shí)期的重要任務(wù)，這意味著發(fā)展大數(shù)據(jù)被提升到了國(guó)家戰(zhàn)略的高度《中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議公報(bào)》，http：//www.beijingreview.com.cn/special/2015/ssw/201511/t20151102_800041719.html，2015-11-02。。大數(shù)據(jù)作為正在到來的數(shù)據(jù)革命，不僅日益改變著企業(yè)的運(yùn)行模式、社會(huì)大眾的行為習(xí)慣，而且也在深刻影響著政府治理體系的建構(gòu)和政府治理能力的提升，為政府治理能力的現(xiàn)代化提供了新技術(shù)、新工具、新手段和新途徑。

大數(shù)據(jù)是政府治理變革的技術(shù)工具。在大數(shù)據(jù)的驅(qū)動(dòng)下，政府治理的方式方法，政府治理的體制結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)流程，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)性因素的預(yù)判以及提供公共服務(wù)的能力等，都將產(chǎn)生前所未有的質(zhì)變陳振明：《政府治理變革的技術(shù)基礎(chǔ)——大數(shù)據(jù)與智能化時(shí)代的政府改革述評(píng)》，《行政論壇》2015年第6期。。著眼于大數(shù)據(jù)與政府治理的交互融合，可以發(fā)現(xiàn)大數(shù)據(jù)之于政府治理所產(chǎn)生的是一種由點(diǎn)及面、由淺入深的嵌入式、全景式的影響。大數(shù)據(jù)不僅為政府決策提供支撐，輔助政府做出正義和善的決策李志：《大數(shù)據(jù)改變政府決策模式》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》2016年4月13日。，形成利于民意充分表達(dá)、政績(jī)科學(xué)評(píng)估、需求精準(zhǔn)識(shí)別的智慧政府決策新模式張勇進(jìn)、鮑靜：《基于大數(shù)據(jù)分析的政府智慧決策新模式》，《南京師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第2期。，還有助于透明政府的建設(shè)，發(fā)揮強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督、設(shè)計(jì)腐敗防治的功能趙雪嬌、張楠、孟慶國(guó)：《基于開放政府?dāng)?shù)據(jù)的腐敗防治：英國(guó)的實(shí)踐與啟示》，《公共行政評(píng)論》2017年第1期。，同時(shí)，也為政府加強(qiáng)應(yīng)急管理提供了全新的發(fā)展契機(jī)莊國(guó)波：《政府?dāng)?shù)據(jù)開放與應(yīng)急管理研究》，《行政論壇》2017年第3期。。

新時(shí)代，國(guó)家全面實(shí)施大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略，政府部門數(shù)據(jù)共享、公共數(shù)據(jù)資源開放、數(shù)據(jù)安全保障、公共服務(wù)大數(shù)據(jù)應(yīng)用等工作的有序推進(jìn)，不僅使得大數(shù)據(jù)真正成為了提升政府治理能力的新途徑，也催生了政府部門有效治理諸多數(shù)據(jù)的訴求，“政府?dāng)?shù)據(jù)治理”已經(jīng)進(jìn)入學(xué)界視野。簡(jiǎn)單講，政府?dāng)?shù)據(jù)治理是政府對(duì)在社會(huì)公共事務(wù)治理中所產(chǎn)生或需要的數(shù)據(jù)資源的治理黃璜：《美國(guó)聯(lián)邦政府?dāng)?shù)據(jù)治理：政策與結(jié)構(gòu)》，《中國(guó)行政管理》2017年第8期。，把政府?dāng)?shù)據(jù)作為治理對(duì)象，可以保證公共機(jī)構(gòu)內(nèi)部數(shù)據(jù)（尤其是業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)）的質(zhì)量、準(zhǔn)確和安全等Boris Otto， “A Morphology of the Organization of Data Governance”， European Conference on Information Systems Proceedings， 2011， p. 272.。政府?dāng)?shù)據(jù)具有非常高的利用和增值利用價(jià)值，對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)本身進(jìn)行治理也就演化為政府治理體系的重要組成部分。

此外，政府?dāng)?shù)據(jù)治理并不同于以往的電子政務(wù)，兩者具有內(nèi)在聯(lián)系，但絕非簡(jiǎn)單的替代或者轉(zhuǎn)換，而是從內(nèi)容到價(jià)值均實(shí)現(xiàn)了質(zhì)的飛躍。眾所周知，電子政務(wù)主要是基于網(wǎng)絡(luò)通信技術(shù)實(shí)現(xiàn)政府在辦公、服務(wù)和決策方面的透明、高效和廉潔。隨著電子政務(wù)軟硬件建設(shè)的發(fā)展，人們愈發(fā)認(rèn)識(shí)到僅有技術(shù)的應(yīng)用是不夠的，必須進(jìn)行政府管理體制和運(yùn)行機(jī)制重塑，即政府業(yè)務(wù)流程再造，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)流通和數(shù)據(jù)共享，才能真正實(shí)現(xiàn)電子政務(wù)的價(jià)值目標(biāo)。政府?dāng)?shù)據(jù)治理則是從實(shí)現(xiàn)電子政務(wù)的一個(gè)層面切入，即電子政務(wù)的核心資源——政府?dāng)?shù)據(jù)資源的優(yōu)化管理，包括數(shù)據(jù)的挖掘、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)以及數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)開放等，一方面數(shù)據(jù)治理能夠確?；倦娮臃?wù)的順利進(jìn)行，另一方面政府?dāng)?shù)據(jù)治理也超出了僅僅滿足政府基本業(yè)務(wù)的數(shù)據(jù)需求，即政府?dāng)?shù)據(jù)資源在信息經(jīng)濟(jì)時(shí)代是取之不盡的經(jīng)濟(jì)財(cái)富，特別在進(jìn)入大數(shù)據(jù)時(shí)代，誰占有了數(shù)據(jù)資源誰就掌握了發(fā)展的話語權(quán)。因此，政府?dāng)?shù)據(jù)治理的價(jià)值和目標(biāo)絕非局限在電子政務(wù)的業(yè)務(wù)應(yīng)用層面，而是應(yīng)該上升到國(guó)家戰(zhàn)略資源和事關(guān)社會(huì)核心競(jìng)爭(zhēng)力的層面，卓越的政府?dāng)?shù)據(jù)治理能力將進(jìn)一步提升公共服務(wù)的高效化、社會(huì)管理的精細(xì)化和政府績(jī)效的數(shù)量化。這早已超出電子政務(wù)的預(yù)設(shè)目標(biāo)，只能由政府?dāng)?shù)據(jù)治理加以實(shí)現(xiàn)。

（二）政府?dāng)?shù)據(jù)文化：政府?dāng)?shù)據(jù)治理的靈魂

在政府?dāng)?shù)據(jù)治理活動(dòng)中，理論界和實(shí)務(wù)界越來越多的相關(guān)人士強(qiáng)調(diào)重視政府?dāng)?shù)據(jù)文化的功用以及培育，要把政府?dāng)?shù)據(jù)文化的生成和社會(huì)作用當(dāng)作提高政府?dāng)?shù)據(jù)治理的重要抓手，運(yùn)用文化的整體性視角、協(xié)同性價(jià)值以及基于文化認(rèn)知形成的自覺行動(dòng)，作為新時(shí)代加快我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)治理的基本路徑，盡快匯聚成具有我國(guó)文化自信和文化自覺的政府?dāng)?shù)據(jù)文化。

政府?dāng)?shù)據(jù)治理區(qū)別于傳統(tǒng)數(shù)據(jù)信息管理，因而，政府?dāng)?shù)據(jù)文化與傳統(tǒng)數(shù)據(jù)思維有著較大差異。政府?dāng)?shù)據(jù)文化是文化在政府?dāng)?shù)據(jù)管理與服務(wù)實(shí)踐活動(dòng)中，表現(xiàn)出來的一種獨(dú)特的文化形式。具體來講，政府?dāng)?shù)據(jù)文化是指在政府?dāng)?shù)據(jù)管理與服務(wù)實(shí)踐活動(dòng)過程中，由參與活動(dòng)的主客體所產(chǎn)生、積淀、創(chuàng)新并最終穩(wěn)定下來，對(duì)參與的主客體以及外部環(huán)境產(chǎn)生影響和作用的一系列行為習(xí)慣、制度規(guī)范、思維方式以及價(jià)值觀念等的總和。一方面，提供政府?dāng)?shù)據(jù)管理與服務(wù)的主體是政府?dāng)?shù)據(jù)文化孕育形成的主要推動(dòng)者，包括行政系統(tǒng)內(nèi)部工作人員達(dá)成高度重視政府?dāng)?shù)據(jù)的共識(shí)，養(yǎng)成利用數(shù)據(jù)分析、決策和管理的行動(dòng)自覺，創(chuàng)新政府?dāng)?shù)據(jù)管理思維等。另一方面，行政系統(tǒng)外部的社會(huì)成員對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)管理與服務(wù)形成的系統(tǒng)穩(wěn)定認(rèn)知、態(tài)度和價(jià)值觀念，也被包含在政府?dāng)?shù)據(jù)文化的范圍之內(nèi)。

政府?dāng)?shù)據(jù)文化屬于行政文化的范疇，具有行政文化表現(xiàn)出來的較強(qiáng)政治性、鮮明實(shí)踐性、歷史性與滲透性等一般特征金太軍：《行政學(xué)原理》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2012年版，第252-253頁。。當(dāng)然，因政府?dāng)?shù)據(jù)文化孕育形成于政府?dāng)?shù)據(jù)管理與服務(wù)活動(dòng)過程中，尊重事實(shí)、推崇理性、強(qiáng)調(diào)“以人民為中心”也就自然成為政府?dāng)?shù)據(jù)文化所獨(dú)有的特征。

尊重事實(shí)既是政府?dāng)?shù)據(jù)的自然屬性特征，也是政府?dāng)?shù)據(jù)文化被賦予的自然屬性特征。政府?dāng)?shù)據(jù)是行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)的過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的文件、資料、圖表等各類數(shù)據(jù)資源《貴陽市政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理辦法》，http：//www.gygov.gov.cn/art/2017/11/30/art_18321_1300713.html，2017-11-23。，數(shù)據(jù)本身是客觀存在的，并且是對(duì)社會(huì)存在的真實(shí)反映，未經(jīng)過加工處理的原始數(shù)據(jù)真實(shí)性更高，對(duì)現(xiàn)實(shí)情況的反映更全面準(zhǔn)確。所以，從行政系統(tǒng)內(nèi)部擴(kuò)散到系統(tǒng)外，基于數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)決策以及數(shù)據(jù)創(chuàng)新所孕育出的政府?dāng)?shù)據(jù)文化，理所應(yīng)當(dāng)是一種尊重事實(shí)的行政文化。

推崇理性是政府?dāng)?shù)據(jù)文化的另一個(gè)獨(dú)有特征，推崇理性建立在尊重事實(shí)的基礎(chǔ)之上。行政機(jī)關(guān)工作人員養(yǎng)成用數(shù)據(jù)分析、決策和管理的行動(dòng)自覺，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)傳統(tǒng)數(shù)據(jù)思維的變革與創(chuàng)新，進(jìn)而做出理性的判讀與決策，避免“三拍”模式?jīng)Q策等非理性行為。當(dāng)然，政府?dāng)?shù)據(jù)文化所推崇的理性同樣是一種“有限理性”，而非“完全理性”。這里也要客觀地認(rèn)識(shí)到“唯數(shù)據(jù)論”和“忽略數(shù)據(jù)”一樣是有害的，畢竟數(shù)據(jù)分析也是有缺陷的，把數(shù)據(jù)作為衡量業(yè)績(jī)的唯一標(biāo)準(zhǔn)更是不當(dāng)?shù)??？陀^理性就是要承認(rèn)政府?dāng)?shù)據(jù)治理價(jià)值，更要防止政府?dāng)?shù)據(jù)“一刀切”。當(dāng)前政府部門在積極打通數(shù)據(jù)鐵籠實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)共享，積極破除屏障實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)應(yīng)用公平開放，以及積極改善數(shù)字服務(wù)效能實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)價(jià)值，這都是基于我國(guó)的政府?dāng)?shù)據(jù)管理體制、運(yùn)行機(jī)制以及社會(huì)創(chuàng)新的理性研判，是從政府?dāng)?shù)據(jù)的數(shù)字性向經(jīng)濟(jì)性、社會(huì)性轉(zhuǎn)變的理性思考和文化自覺。

政府?dāng)?shù)據(jù)文化突出強(qiáng)調(diào)“以人民為中心”的特征。政府?dāng)?shù)據(jù)文化能夠孕育產(chǎn)生且發(fā)揮持久功效，最主要的是離不開人民的支持，因此，政府?dāng)?shù)據(jù)文化必須體現(xiàn)人民利益、服務(wù)于人民美好生活的需求。這就要求行政機(jī)關(guān)及其工作人員在數(shù)據(jù)管理與服務(wù)活動(dòng)中，要秉持政府?dāng)?shù)據(jù)“取之于民，用之于民”的理念，將數(shù)據(jù)治理不斷提升到新高度，以更好地“讓數(shù)據(jù)多跑路”服務(wù)于人民生活的改善和工作質(zhì)量的提升。

政府?dāng)?shù)據(jù)文化孕育形成于政府?dāng)?shù)據(jù)治理的實(shí)踐過程中，是對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)治理活動(dòng)中發(fā)展規(guī)律、知識(shí)經(jīng)驗(yàn)、價(jià)值觀念等的積淀和總結(jié)，是政府?dāng)?shù)據(jù)治理的靈魂，深刻影響著政府?dāng)?shù)據(jù)治理主體在數(shù)據(jù)管理與服務(wù)活動(dòng)中的價(jià)值定位、行為習(xí)慣、內(nèi)部結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制等，對(duì)實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)善治發(fā)揮著重要的思想指引作用。二者相互作用，共同推動(dòng)政府治理體系的構(gòu)建與治理能力的提升。

二、政府?dāng)?shù)據(jù)治理中政府?dāng)?shù)據(jù)文化培育的必要性與可行性

政府?dāng)?shù)據(jù)文化概念以及特征的分析，為研究大數(shù)據(jù)治理提供了一個(gè)新的研究視角和研究領(lǐng)域。其實(shí)，目前的政府?dāng)?shù)據(jù)治理已經(jīng)為政府?dāng)?shù)據(jù)文化培育奠定了豐厚的理論和實(shí)踐土壤，也就是具備了政府?dāng)?shù)據(jù)文化培育的必要性和可行性。

（一）政府?dāng)?shù)據(jù)治理中政府?dāng)?shù)據(jù)文化培育的必要性

政府?dāng)?shù)據(jù)文化是政府?dāng)?shù)據(jù)治理的有機(jī)組成，積極培育政府?dāng)?shù)據(jù)文化可以為政府?dāng)?shù)據(jù)治理提供全新思路，同時(shí)也可以為提升政府?dāng)?shù)據(jù)治理能力和效能提供一個(gè)重要抓手。

1.滿足政府?dāng)?shù)據(jù)治理實(shí)踐的精神需求

政府?dāng)?shù)據(jù)的深度應(yīng)用以及紅利的不斷釋放，客觀上提出了政府?dāng)?shù)據(jù)治理也要向更高層次發(fā)展。目前，政府?dāng)?shù)據(jù)治理的四梁八柱已基本成型，國(guó)家層面已經(jīng)編制了頂層設(shè)計(jì)與綱領(lǐng)，諸多省市也相繼設(shè)立了專門的數(shù)據(jù)管理部門、搭建了數(shù)據(jù)服務(wù)平臺(tái)，規(guī)范政府?dāng)?shù)據(jù)管理的法律法規(guī)與政策標(biāo)準(zhǔn)逐步到位。然而，政府?dāng)?shù)據(jù)治理實(shí)踐取得的成效卻并不顯著，諸如政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)化科學(xué)決策建設(shè)進(jìn)程緩慢等。究其根源，在于政府?dāng)?shù)據(jù)文化的缺失，尚未形成運(yùn)用大數(shù)據(jù)分析、解決問題的思維習(xí)慣和行動(dòng)自覺。培育政府?dāng)?shù)據(jù)文化可以很好地彌補(bǔ)政府?dāng)?shù)據(jù)治理在方向引領(lǐng)與精神需求上的短板，提高政府工作人員的數(shù)據(jù)思維意識(shí)，為實(shí)現(xiàn)善的政府?dāng)?shù)據(jù)治理提供重要的精神動(dòng)力。

2.符合行政文化創(chuàng)新發(fā)展的趨勢(shì)走向

互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展實(shí)現(xiàn)了政府網(wǎng)上辦公和在線了解民意、服務(wù)民眾，使得“傳統(tǒng)政府”步入“電子政府”序列，而隨著信息技術(shù)發(fā)展到新階段，特別是大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)運(yùn)而生，“電子政府”將走向“數(shù)字政府”，數(shù)字政府對(duì)行政文化提出了更新、更高的要求，迫切需要?jiǎng)?chuàng)新行政文化與之包容和互洽。其實(shí)，行政文化自產(chǎn)生起，其內(nèi)涵與外延就在不斷拓展，內(nèi)容和形式也在不斷豐富和擴(kuò)充。大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來，對(duì)傳統(tǒng)的政府?dāng)?shù)據(jù)管理理念和思維習(xí)慣產(chǎn)生了重大沖擊，迫切要求變革傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)管理思維，正確區(qū)分?jǐn)?shù)據(jù)和信息的差別，重視數(shù)據(jù)間關(guān)聯(lián)性以及數(shù)據(jù)的增值創(chuàng)新運(yùn)用。毫無疑問，培育政府?dāng)?shù)據(jù)文化順應(yīng)了大數(shù)據(jù)時(shí)代行政文化創(chuàng)新發(fā)展的趨勢(shì)，能夠?yàn)閿?shù)字政府高效履職和服務(wù)供給提供觀念支撐。

3.促進(jìn)政府治理能力的精準(zhǔn)提升

黨的十八屆三中全會(huì)提出國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革目標(biāo)，政府治理能力日趨成為學(xué)界論爭(zhēng)的焦點(diǎn)，政府治理能力體現(xiàn)在政府的社會(huì)治理、公共服務(wù)供給、公共決策、政務(wù)服務(wù)以及危機(jī)管理等方方面面。信息數(shù)據(jù)儼然成為政府治理要素中日益重要的戰(zhàn)略資源，充分把握和分析大數(shù)據(jù)信息逐漸成為信息時(shí)代提升政府治理能力的潛在機(jī)遇王山：《大數(shù)據(jù)時(shí)代中國(guó)政府治理能力建設(shè)與公共治理創(chuàng)新》，《求實(shí)》2017年第1期。。前述提及，政府?dāng)?shù)據(jù)文化是一種尊重事實(shí)、推崇理性、以人民為中心的行政文化。因此，培育政府?dāng)?shù)據(jù)文化能夠推動(dòng)“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的氛圍在政府部門內(nèi)部形成，能夠促進(jìn)政府工作人員充分研究并應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的公共服務(wù)、精細(xì)化的社會(huì)治理、科學(xué)化的公共決策、智能化的政務(wù)服務(wù)以及前瞻性的危機(jī)管理，為政府治理能力的精準(zhǔn)提升提供良好的文化氛圍。

（二）政府?dāng)?shù)據(jù)治理中政府?dāng)?shù)據(jù)文化培育的可行性

文化的孕育離不開合適的沃土，政府?dāng)?shù)據(jù)文化孕育形成于政府?dāng)?shù)據(jù)治理實(shí)踐這片肥沃的土壤之上。我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)治理實(shí)踐已經(jīng)取得了一定的進(jìn)展，數(shù)據(jù)管理部門與硬件設(shè)施初步建成、政府?dāng)?shù)據(jù)管理及應(yīng)用進(jìn)程不斷推進(jìn)、相關(guān)法律法規(guī)和政策標(biāo)準(zhǔn)相繼出臺(tái)、政府?dāng)?shù)據(jù)文化開始受到關(guān)注等，這些成就為政府?dāng)?shù)據(jù)文化培育提供了基本的可行性條件。

1.政府?dāng)?shù)據(jù)管理體制突破與應(yīng)用平臺(tái)硬件設(shè)施初步建成

我國(guó)在既往電子政務(wù)建設(shè)方面一度缺乏頂層設(shè)計(jì)和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，造成數(shù)據(jù)分割和孤島現(xiàn)象。黨的十八大以來，先是組建中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作領(lǐng)導(dǎo)小組（委員會(huì)），進(jìn)而整合國(guó)家部委和相關(guān)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，及至目前實(shí)施國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略和數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字政府建設(shè)，首先實(shí)現(xiàn)了政府?dāng)?shù)據(jù)管理體制的創(chuàng)新?；诘胤秸?dāng)?shù)據(jù)管理部門創(chuàng)新形成的“上海模式”、“浙江模式”、“廣東模式”等，極大改善了我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)治理的體制機(jī)制運(yùn)行狀況，基本實(shí)現(xiàn)了“數(shù)據(jù)多跑路”、“最多跑一次”的目標(biāo)。例如，上海、廣東、遼寧、貴陽等省市組建了專門的數(shù)據(jù)管理部門（大數(shù)據(jù)管理局/委），負(fù)責(zé)開展大數(shù)據(jù)發(fā)展實(shí)踐調(diào)研，獨(dú)立或聯(lián)合需要部門擬定并貫徹落實(shí)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃和政策措施，協(xié)調(diào)高校、科研院所深入開展大數(shù)據(jù)相關(guān)問題的基礎(chǔ)性與應(yīng)用性研究，規(guī)范政府大數(shù)據(jù)的采集、存儲(chǔ)、管理和服務(wù)等活動(dòng)。通過政府系統(tǒng)內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整、管理體制的改革，掀起了提升政府?dāng)?shù)據(jù)治理的浪潮，截至2017年底，中國(guó)內(nèi)陸地區(qū)已有27個(gè)地方政府陸續(xù)搭建了公共數(shù)據(jù)開放共享平臺(tái)（見表1），“以開放共享為常態(tài)，不開放不共享為例外”的理念正在政府系統(tǒng)內(nèi)部以及社會(huì)范圍形成。此外，政務(wù)信息資源系統(tǒng)整合實(shí)踐在省市層級(jí)已經(jīng)展開、大數(shù)據(jù)相關(guān)的軟件硬件設(shè)施建設(shè)以及傳統(tǒng)設(shè)施的智能化升級(jí)、國(guó)家大數(shù)據(jù)綜合試驗(yàn)區(qū)建設(shè)等多線推進(jìn)、多點(diǎn)開花，為政府?dāng)?shù)據(jù)文化的培育提供了可行的物質(zhì)要件。

Wingdings 2[B@”數(shù)量代表該年建設(shè)成功的個(gè)數(shù)。

2.政府?dāng)?shù)據(jù)管理及應(yīng)用進(jìn)程不斷推進(jìn)

政府?dāng)?shù)據(jù)管理及應(yīng)用為政府?dāng)?shù)據(jù)文化的培育提供了可行的行為要件。在學(xué)理上，2013年被視作大數(shù)據(jù)元年，經(jīng)過短短幾年的發(fā)展，大數(shù)據(jù)對(duì)政府管理體制、管理模式以及管理理念產(chǎn)生了前所未有的影響，政府對(duì)數(shù)據(jù)管理及應(yīng)用的重視程度亦日趨增加。政府?dāng)?shù)據(jù)管理是一個(gè)從數(shù)據(jù)采集存儲(chǔ)到分類整合再到開放共享的循環(huán)運(yùn)行過程，相關(guān)研究指出，政府掌握著社會(huì)上超過80%的數(shù)據(jù)資源，對(duì)這些數(shù)據(jù)進(jìn)行分類整合和脫敏脫密處理后，通過相關(guān)政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)將交通、醫(yī)療、就業(yè)、社保等民生領(lǐng)域政府?dāng)?shù)據(jù)優(yōu)先向社會(huì)開放。例如，截至2017年底，哈爾濱市政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)共開放約800個(gè)數(shù)據(jù)集，385萬條數(shù)據(jù)，4848個(gè)數(shù)據(jù)文件，供社會(huì)下載和瀏覽，為企業(yè)和公眾開展數(shù)據(jù)增值性開發(fā)與創(chuàng)新應(yīng)用提供了重要的數(shù)據(jù)支撐。另外，政府對(duì)關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)的挖掘與分析應(yīng)用在科學(xué)化決策、危機(jī)事件管理以及遏制權(quán)力尋租和腐敗等方面取得了突破性進(jìn)展許歡、孟慶國(guó)：《大數(shù)據(jù)推動(dòng)的政府治理方式創(chuàng)新研究》，《情報(bào)理論與實(shí)踐》2017年第12期。，借助政府大數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)政府“三張清單”的透明化管理，推動(dòng)服務(wù)型政府建設(shè)，服務(wù)智慧城市建設(shè)。例如，北京懷柔智慧警務(wù)建設(shè)，通過整合共享有關(guān)執(zhí)法部門間的數(shù)據(jù)，構(gòu)建起匯集近1.6萬余件犯罪案件數(shù)據(jù)的“犯罪數(shù)據(jù)分析和趨勢(shì)預(yù)測(cè)系統(tǒng)”，基于對(duì)犯罪發(fā)生可能性的預(yù)測(cè)，加強(qiáng)警力投入和巡邏防控，避免了10%左右刑事案件的發(fā)生。

3.相關(guān)法律法規(guī)和政策標(biāo)準(zhǔn)相繼出臺(tái)

圍繞政府?dāng)?shù)據(jù)治理所出臺(tái)的法律法規(guī)、政策標(biāo)準(zhǔn)等，為政府?dāng)?shù)據(jù)文化的培育提供了可行的制度要件。國(guó)務(wù)院于2015年9月印發(fā)了《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》），將“加快政府?dāng)?shù)據(jù)治理法規(guī)制度建設(shè)、建立公共機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系”作為未來5-10年的主要任務(wù) 《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要的通知》，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2015-09/05/content_10137.htm，2015-08-31。。目前，國(guó)家層面和地方層面法律法規(guī)以及政策標(biāo)準(zhǔn)的相繼出臺(tái)，表明我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)治理已經(jīng)進(jìn)入到了制度政策供給階段，并初步構(gòu)建起政府?dāng)?shù)據(jù)文化培育的法規(guī)政策框架體系。國(guó)家層面，繼《綱要》發(fā)布之后，2016年建立了由國(guó)家發(fā)改委牽頭的促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展部際聯(lián)席會(huì)議制度，印發(fā)了《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》，通過了《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》;2017年，國(guó)務(wù)院五部門聯(lián)合制定了《加快推進(jìn)落實(shí)<政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實(shí)施方案>工作方案》，強(qiáng)化對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)資源的管理和安全使用。就地方層面而言，截至2017年末，京、津、滬、渝、貴、遼、內(nèi)蒙古等37個(gè)省市頒布實(shí)施了地方政府大數(shù)據(jù)政策與發(fā)展規(guī)劃?！爸袊?guó)數(shù)谷”——貴陽先后頒布實(shí)施了《貴陽市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放條例》、《政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放（貴陽）總體解決方案》、《貴陽市政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理辦法》、《貴陽市大數(shù)據(jù)安全管理?xiàng)l例（草案）》，規(guī)范和監(jiān)督大數(shù)據(jù)的發(fā)展與應(yīng)用。這些法律法規(guī)與政策標(biāo)準(zhǔn)均折射出我國(guó)在政府?dāng)?shù)據(jù)治理方面的新智慧、新理念和新思路。

4.政府?dāng)?shù)據(jù)文化和思維意識(shí)受到重視

政府大數(shù)據(jù)的運(yùn)用不僅加快了精細(xì)化政府的建設(shè)和政府職能的轉(zhuǎn)變，也改變了政府的治理理念和思維。歸根結(jié)底，大數(shù)據(jù)帶來的不僅僅是一場(chǎng)技術(shù)變革，更是一場(chǎng)文化變革。通過對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)這座“金礦”的不斷挖掘與開采，加之與現(xiàn)實(shí)條件和環(huán)境的比對(duì)，社會(huì)各界普遍意識(shí)到樹立大數(shù)據(jù)思維、培育數(shù)據(jù)文化的重要性和緊迫性。2016年10月，時(shí)任中央政法委書記孟建柱同志在第四次百萬政法干警學(xué)習(xí)講座上指出，“要培育數(shù)據(jù)文化，以更加開放心態(tài)推進(jìn)政法數(shù)據(jù)資源共享共用，以合作姿態(tài)利用好企業(yè)、社會(huì)的數(shù)據(jù)資源，不斷提高政法綜治工作智能化水平”孟建柱：《創(chuàng)造性運(yùn)用大數(shù)據(jù)提高政法工作智能化水平》，《人民日?qǐng)?bào)》2016年10月22日。。學(xué)界也有部分專家學(xué)者提出，政府決策者和管理者應(yīng)該樹立數(shù)據(jù)意識(shí)，積極培育數(shù)據(jù)思維和文化，并描述了政府?dāng)?shù)據(jù)文化的內(nèi)涵范圍和培育策略。有學(xué)者提出，稅務(wù)機(jī)關(guān)要有數(shù)據(jù)意識(shí)，培養(yǎng)“數(shù)據(jù)文化”，即習(xí)慣運(yùn)用數(shù)據(jù)進(jìn)行管理和決策，用數(shù)據(jù)形成共識(shí)，使注重、使用和分析數(shù)據(jù)成為一種內(nèi)在的習(xí)慣趙恒：《用“數(shù)據(jù)文化”創(chuàng)造新的管理思維》，《國(guó)際稅收》2015年第12期。。也有學(xué)者進(jìn)一步指出，加快大數(shù)據(jù)文化的發(fā)展，政府部門需要優(yōu)先普及大數(shù)據(jù)文化，并且在制度、行為和服務(wù)意識(shí)層面，加強(qiáng)大數(shù)據(jù)文化績(jī)效考核和責(zé)任追責(zé)，確?；鶎诱诖髷?shù)據(jù)文化落實(shí)方面積極有為陳德權(quán)、林海波：《大數(shù)據(jù)的文化解構(gòu)與演進(jìn)路徑研究》，《電子政務(wù)》2016年第12期。。由此可見，政界對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)文化的重視、學(xué)界對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)文化的耕耘，使得政府?dāng)?shù)據(jù)文化的培育具備了可行的精神要件。

三、政府?dāng)?shù)據(jù)治理中政府?dāng)?shù)據(jù)文化培育的障礙

政府?dāng)?shù)據(jù)文化的生成和基本作用的體現(xiàn)受到各個(gè)方面的制約，不同分析視角可以得出不同結(jié)論。從我國(guó)當(dāng)前政府?dāng)?shù)據(jù)治理現(xiàn)狀看，政府?dāng)?shù)據(jù)文化急需的軟環(huán)境，如制度環(huán)境、文化認(rèn)知水平，存在著明顯的短板;同時(shí)，社會(huì)發(fā)展階段和不同主體狀況也鉗制了政府?dāng)?shù)據(jù)文化的快速生成。

（一）政府?dāng)?shù)據(jù)法律政策建設(shè)與大數(shù)據(jù)時(shí)代的要求不匹配

大數(shù)據(jù)時(shí)代是一個(gè)集聚變革與發(fā)展、潛藏機(jī)遇和風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)代，實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)善治、成功培育政府?dāng)?shù)據(jù)文化有賴于健全的政府?dāng)?shù)據(jù)法律政策。但目前的政府?dāng)?shù)據(jù)法律政策與大數(shù)據(jù)時(shí)代的要求不匹配，首先，政府?dāng)?shù)據(jù)資源整合口徑政策不統(tǒng)一、開放共享法律政策建設(shè)緩慢。盡管國(guó)務(wù)院五部委制定了有關(guān)政府?dāng)?shù)據(jù)資源整合實(shí)施方案、明確了政府?dāng)?shù)據(jù)資源編制目錄，但其他部委、地方政府因各自開展業(yè)務(wù)活動(dòng)存在較大的差異，尚未形成對(duì)元數(shù)據(jù)和交換數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的一致性認(rèn)識(shí)，限制了政府?dāng)?shù)據(jù)整合;開放共享政府?dāng)?shù)據(jù)其實(shí)也是政府的一項(xiàng)公共服務(wù)職能，而由于缺乏數(shù)據(jù)開放共享統(tǒng)一的立法或可評(píng)估政策，導(dǎo)致共享數(shù)據(jù)內(nèi)容的可用性和格式的開放性都存在問題習(xí)近平：《實(shí)施國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略 加快建設(shè)數(shù)字中國(guó)》，http：//news.xinhuanet.com/politics/2017-12/09/c_1122084706.htm，2017-12-09。。其次，與公眾“數(shù)據(jù)權(quán)”相關(guān)的法律法規(guī)缺失嚴(yán)重。大數(shù)據(jù)時(shí)代，數(shù)據(jù)權(quán)應(yīng)該被視為一項(xiàng)基本的公民權(quán)利，數(shù)據(jù)人格權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、使用權(quán)等屬于數(shù)據(jù)權(quán)的范疇黃如花、溫芳芳：《我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享政策問題的構(gòu)建》，《圖書情報(bào)工作》2017年第20期。。目前，我國(guó)公民信息權(quán)、數(shù)據(jù)與虛擬財(cái)產(chǎn)被寫入《民法總則》，有法可依，對(duì)于數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、人格權(quán)以及使用權(quán)等尚沒有系統(tǒng)成文的法律予以說明和保護(hù)。至今，我國(guó)仍未出臺(tái)獨(dú)立完整的數(shù)據(jù)保護(hù)法律法規(guī)，尤其對(duì)于個(gè)人信息保護(hù)只能在刑法和民法中發(fā)現(xiàn)只言片語，呈現(xiàn)操作性不足、保護(hù)思路不清晰的特點(diǎn)。毫無疑問，法律政策供給不足成為了制約政府?dāng)?shù)據(jù)治理和政府?dāng)?shù)據(jù)文化培育的關(guān)鍵變量。

（二）現(xiàn)有的政府?dāng)?shù)據(jù)思維及意識(shí)與新的治理思維不協(xié)調(diào)

大數(shù)據(jù)與政治經(jīng)濟(jì)的深度交匯融合，開啟了政府?dāng)?shù)據(jù)管理與服務(wù)的新時(shí)代，要求政府重視數(shù)據(jù)治理問題，要求行政機(jī)關(guān)及其工作人員開發(fā)和創(chuàng)造與政府?dāng)?shù)據(jù)治理相吻合的思維意識(shí)，但現(xiàn)有的政府?dāng)?shù)據(jù)思維及意識(shí)仍舊停留在傳統(tǒng)政府?dāng)?shù)據(jù)或信息管理理念層面。傳統(tǒng)的政府?dāng)?shù)據(jù)或信息管理理念形成于行政系統(tǒng)內(nèi)部，較少關(guān)注外部社會(huì)成員的態(tài)度，將數(shù)據(jù)或信息作為工具，以數(shù)據(jù)或信息處理作為終極目標(biāo)，在關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)分析和輔助決策以及政務(wù)服務(wù)水平提升上存在“斷層”。信息技術(shù)發(fā)展到新階段，需要新的治理思維來更好地指導(dǎo)政府?dāng)?shù)據(jù)治理活動(dòng)。同時(shí)，重視行政系統(tǒng)內(nèi)部工作人員和外部社會(huì)成員兩個(gè)方面，以及兩者之間的良性互動(dòng)，將政府?dāng)?shù)據(jù)視為基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源，正確區(qū)分?jǐn)?shù)據(jù)和信息的差別，重視數(shù)據(jù)間關(guān)聯(lián)性以及數(shù)據(jù)的增值創(chuàng)新運(yùn)用。由此可見，新舊數(shù)據(jù)思維間的矛盾沖突限制了政府?dāng)?shù)據(jù)治理，不利于政府?dāng)?shù)據(jù)文化的培育。

（三）政府提供的數(shù)據(jù)服務(wù)與日益增長(zhǎng)的社會(huì)需求不對(duì)稱

衡量政府?dāng)?shù)據(jù)治理達(dá)到善治的一個(gè)最主要標(biāo)準(zhǔn)是政府供給的數(shù)據(jù)管理和服務(wù)與社會(huì)現(xiàn)實(shí)需求基本對(duì)稱。黨的十九大報(bào)告揭示出我國(guó)社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。對(duì)照政府?dāng)?shù)據(jù)治理，不難發(fā)現(xiàn)，政府?dāng)?shù)據(jù)文化培育所面臨的主要限制因素為社會(huì)日益增長(zhǎng)的數(shù)據(jù)管理和服務(wù)需求與政府提供的數(shù)據(jù)管理和服務(wù)不對(duì)稱。政府提供的數(shù)據(jù)管理和服務(wù)包括數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、政府?dāng)?shù)據(jù)資源整合和開放共享、數(shù)據(jù)安全保障及數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)歸屬等內(nèi)容。在數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，低端的通信網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村尤其是貧困地區(qū)還未能普及，部分一、二線城市居民則追求更高層次的數(shù)字化服務(wù)，兩極分化形勢(shì)依然相當(dāng)嚴(yán)峻。政府?dāng)?shù)據(jù)資源整合和開放共享實(shí)踐雖然已經(jīng)在全國(guó)范圍內(nèi)展開，目前政府?dāng)?shù)據(jù)資源系統(tǒng)整合僅停留在省市一級(jí)，實(shí)現(xiàn)全國(guó)整合還需要較長(zhǎng)時(shí)間;政府?dāng)?shù)據(jù)開放重?cái)?shù)量輕質(zhì)量、關(guān)鍵性的數(shù)據(jù)資源設(shè)有壁壘（不可機(jī)讀或者授權(quán)協(xié)議模糊），未能開放到公眾個(gè)人鮑靜、張勇進(jìn)、董占廣：《我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開放管理若干基本問題研究》，《行政論壇》2017年第1期。，已經(jīng)開放的政府?dāng)?shù)據(jù)訪問量低，“百姓少跑腿，數(shù)據(jù)多跑路”還未真正走出政府文件報(bào)告、走進(jìn)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)。在數(shù)據(jù)安全保障及數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)歸屬方面，存在產(chǎn)權(quán)歸屬尚不明確、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)仍不統(tǒng)一、公眾數(shù)據(jù)安全不能得到保障等亟待解決的問題。

（四）社企組織和公眾對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)文化培育的牽引力不足

從政府?dāng)?shù)據(jù)文化的概念范圍來看，行政系統(tǒng)外部的社會(huì)成員對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)管理和服務(wù)形成的系統(tǒng)穩(wěn)定的認(rèn)知、態(tài)度和價(jià)值觀念也屬于政府?dāng)?shù)據(jù)文化。因而，培育政府?dāng)?shù)據(jù)文化不應(yīng)僅僅被視作是行政機(jī)關(guān)及其工作人員的任務(wù)要求，社企組織以及社會(huì)公眾也是促使政府?dāng)?shù)據(jù)文化形成與發(fā)展的重要力量。從現(xiàn)實(shí)情況來看，盡管社企組織在政府?dāng)?shù)據(jù)文化培育上的作用相較于社會(huì)公眾更為突出明顯，但二者均存在對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)文化培育牽引力不足的問題。社企組織直接或間接參與政府?dāng)?shù)據(jù)文化的培育，往往基于對(duì)政府制作或存儲(chǔ)有價(jià)值數(shù)據(jù)的需求，而真正能夠掌握大數(shù)據(jù)核心技術(shù)的是諸如阿里巴巴、騰訊、百度等超大規(guī)模的社企組織，其他社企組織因不具備大數(shù)據(jù)能力和技術(shù)被拒之門外。以時(shí)間維度論，政府大數(shù)據(jù)仍屬于新興事物，社會(huì)公眾對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)管理部門權(quán)責(zé)、職能了解不夠，對(duì)于政府提供的數(shù)據(jù)管理和服務(wù)存在較為零散的認(rèn)知，加上社會(huì)公眾間“大數(shù)據(jù)鴻溝”現(xiàn)象突出，還未能對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)治理形成系統(tǒng)穩(wěn)定的認(rèn)知、態(tài)度和價(jià)值觀念，所以很難有效促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)文化的培育。

四、政府?dāng)?shù)據(jù)治理中政府?dāng)?shù)據(jù)文化培育的策略

黨的十九屆四中全會(huì)明確了要應(yīng)用新技術(shù)不斷推動(dòng)數(shù)字政府全面建設(shè)的規(guī)劃和要求，其中，破解我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)共享、開放和全面服務(wù)公眾、社會(huì)需求的瓶頸，助推國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，已經(jīng)成為基于政府?dāng)?shù)據(jù)文化培育的數(shù)據(jù)治理的當(dāng)務(wù)之急。政府?dāng)?shù)據(jù)文化著眼于政府?dāng)?shù)據(jù)治理的整體性、協(xié)同性和行為自覺性，強(qiáng)調(diào)服務(wù)價(jià)值和信息的均衡共享，更突出數(shù)據(jù)治理主體的數(shù)據(jù)駕馭能力和數(shù)據(jù)創(chuàng)新思維，因此，培育政府?dāng)?shù)據(jù)文化，就是抓住了政府?dāng)?shù)據(jù)治理的主要矛盾，就是站在了政府?dāng)?shù)據(jù)治理的制高點(diǎn)，能夠化解政府?dāng)?shù)據(jù)治理的痛點(diǎn)，更明晰了最優(yōu)的治理路徑。當(dāng)前，需要基于系統(tǒng)思維和矛盾方法，加快政府?dāng)?shù)據(jù)文化的培育步伐，并以堅(jiān)定的文化自信，促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)文化轉(zhuǎn)化和作用發(fā)揮。

（一）健全政府?dāng)?shù)據(jù)法律政策，規(guī)范政府?dāng)?shù)據(jù)管理活動(dòng)

織密大數(shù)據(jù)法律政策網(wǎng)絡(luò)、扎牢規(guī)范政府?dāng)?shù)據(jù)管理與應(yīng)用的制度籠子，是培育政府?dāng)?shù)據(jù)文化不可或缺的制度性保障。美國(guó)自建國(guó)起就重視對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)、社會(huì)數(shù)據(jù)的管理與運(yùn)用;日本在二戰(zhàn)后重視對(duì)數(shù)據(jù)質(zhì)量管理進(jìn)而實(shí)現(xiàn)快速崛起，兩國(guó)成功的實(shí)踐揭示出規(guī)范政府?dāng)?shù)據(jù)管理需要嚴(yán)格縝密的立法，政府?dāng)?shù)據(jù)管理必須建立在國(guó)家安全、商業(yè)秘密保護(hù)以及個(gè)人隱私保護(hù)平衡的基礎(chǔ)上。為此，國(guó)家層面應(yīng)積極組織政商學(xué)社加快數(shù)據(jù)文化頂層設(shè)計(jì)研討和探究，為深度優(yōu)化政府?dāng)?shù)據(jù)治理的頂層設(shè)計(jì)提供智慧。在地方政府立法先行先試取得成果后，盡快制定《政府?dāng)?shù)據(jù)管理?xiàng)l例》，適時(shí)完善《政府信息公開條例》，破除政府內(nèi)部數(shù)據(jù)迷信和數(shù)據(jù)權(quán)力意識(shí)，規(guī)范政府?dāng)?shù)據(jù)采集存儲(chǔ)、整合歸類、共享開放、創(chuàng)新應(yīng)用等生命周期管理。全面落實(shí)《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》，制定數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，明確政府?dāng)?shù)據(jù)安全監(jiān)管部門的權(quán)責(zé)，明確涉及個(gè)人隱私且可識(shí)別特定自然人的數(shù)據(jù)信息保護(hù)。同時(shí)，推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)文化相關(guān)政策的落實(shí)，規(guī)范政府?dāng)?shù)據(jù)作為基礎(chǔ)要素的流通，營(yíng)造健康創(chuàng)新的數(shù)據(jù)文化市場(chǎng)。

（二）拓寬政府?dāng)?shù)據(jù)應(yīng)用領(lǐng)域，延展政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)深度

政府?dāng)?shù)據(jù)資源作為國(guó)家基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源，擁有巨大的應(yīng)用市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)。政府?dāng)?shù)據(jù)資源已經(jīng)在政務(wù)服務(wù)、物流、電子商務(wù)、交通出行、健康醫(yī)療和文化教育等領(lǐng)域得到了較好的應(yīng)用，提升了政務(wù)服務(wù)智慧和便捷水平，催生了服務(wù)業(yè)發(fā)展新業(yè)態(tài)和新模式。毋庸置疑，當(dāng)前對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)資源這座“金礦”的開采挖掘僅僅是冰山一角，未來政府?dāng)?shù)據(jù)將釋放出更大的紅利，政府?dāng)?shù)據(jù)資源可以被深度應(yīng)用到政府管理決策、實(shí)體經(jīng)濟(jì)和民生服務(wù)等多個(gè)領(lǐng)域。為此，需要批判性對(duì)待傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)管理觀念和數(shù)據(jù)認(rèn)知意識(shí)，擁抱政府?dāng)?shù)據(jù)文化創(chuàng)新，以思維的變革推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)在農(nóng)業(yè)發(fā)展、政府危機(jī)決策、精準(zhǔn)扶貧、社會(huì)信用等領(lǐng)域做出有益探索。此外，破解政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)人才短缺瓶頸，積極開展校企、校地合作，培養(yǎng)政府大數(shù)據(jù)人才，為實(shí)現(xiàn)個(gè)性化的公共服務(wù)、精細(xì)化的社會(huì)治理、科學(xué)化的公共決策、智能化的政務(wù)服務(wù)提供智力支持。嘗試建立“用數(shù)據(jù)服務(wù)”的政府績(jī)效評(píng)估機(jī)制，從不同角度對(duì)政府提供的數(shù)據(jù)化服務(wù)進(jìn)行評(píng)估，促進(jìn)政務(wù)人員深度應(yīng)用數(shù)據(jù)提供公共服務(wù)。

（三）完善政府?dāng)?shù)據(jù)基礎(chǔ)建設(shè)，推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)

培育政府?dāng)?shù)據(jù)文化需要一定的物質(zhì)載體，政府?dāng)?shù)據(jù)基礎(chǔ)建設(shè)是政府?dāng)?shù)據(jù)文化培育的物質(zhì)基礎(chǔ)。在摸清現(xiàn)有信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“家底”的基礎(chǔ)上，加快政府大數(shù)據(jù)關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)，優(yōu)化升級(jí)一線城市信息基礎(chǔ)設(shè)施，按照公民個(gè)體需要提供個(gè)性化、定制化的數(shù)字服務(wù);持續(xù)推進(jìn)偏遠(yuǎn)落后地區(qū)網(wǎng)絡(luò)通信基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)程，提高互聯(lián)網(wǎng)普及率和網(wǎng)絡(luò)下載速率，降低帶寬資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，保證偏遠(yuǎn)地區(qū)居民用得上、用得起、用得好現(xiàn)有的信息基礎(chǔ)設(shè)施。另外，需要加快地方層面政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)整合，嚴(yán)格按照政務(wù)數(shù)據(jù)信息資源編制指南公開共享政府?dāng)?shù)據(jù)資源，還未建成政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享平臺(tái)的省市按照時(shí)刻表盡快落到實(shí)處，積極搭建公共數(shù)據(jù)資源交易平臺(tái)，提供數(shù)據(jù)資源交換服務(wù)。政府?dāng)?shù)據(jù)價(jià)值的釋放和實(shí)現(xiàn)基于政府?dāng)?shù)據(jù)的開放，因而，首先，政府工作人員要能夠準(zhǔn)確區(qū)分?jǐn)?shù)據(jù)和信息的差別，將未涉密涉敏的原始數(shù)據(jù)資源主動(dòng)“曬出來”，重視開放數(shù)據(jù)的時(shí)效性;其次，提供安全下載可機(jī)讀且授權(quán)協(xié)議清晰的數(shù)據(jù)，方便社企組織與公眾讀取;最后，通過政商學(xué)社等主體的協(xié)作，優(yōu)化政府?dāng)?shù)據(jù)應(yīng)用范式，推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)。

（四）建構(gòu)政府?dāng)?shù)據(jù)文化體系，鼓勵(lì)社會(huì)文化創(chuàng)新發(fā)展

善的政府?dāng)?shù)據(jù)治理是一個(gè)政府?dāng)?shù)據(jù)治理能力“硬實(shí)力”和“軟實(shí)力”全面提升的過程，如果說以政府?dāng)?shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為核心的“硬實(shí)力”的強(qiáng)弱決定政府能否走上數(shù)據(jù)善治實(shí)踐道路，那么，以政府?dāng)?shù)據(jù)文化體系為內(nèi)核的“軟實(shí)力”就決定著政府在數(shù)據(jù)善治這條道路上能走多遠(yuǎn)。因此，積極推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)文化體系的建構(gòu)，需要堅(jiān)持政府主導(dǎo)、社企聯(lián)動(dòng)以及公民有序參與的路徑，重視行政系統(tǒng)內(nèi)部工作人員和外部社會(huì)成員兩個(gè)方面以及兩者之間的良性互動(dòng)關(guān)系。一方面，加強(qiáng)政府?dāng)?shù)據(jù)管理人員大數(shù)據(jù)應(yīng)用能力的培訓(xùn)，拓展大數(shù)據(jù)分析技術(shù)、信息挖掘以及處理技術(shù)在政務(wù)服務(wù)中的應(yīng)用，通過座談會(huì)、案例討論等多樣化的學(xué)習(xí)形式提升政府工作人員的數(shù)據(jù)文化意識(shí)，達(dá)成高度重視政府?dāng)?shù)據(jù)的共識(shí)，養(yǎng)成利用數(shù)據(jù)分析、決策和管理的行動(dòng)自覺，從而創(chuàng)新政府?dāng)?shù)據(jù)管理思維;另一方面，政府?dāng)?shù)據(jù)文化來源于社會(huì)文化，鼓勵(lì)互聯(lián)網(wǎng)龍頭企業(yè)創(chuàng)新應(yīng)用政府?dāng)?shù)據(jù)并為各行業(yè)提供質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的數(shù)據(jù)服務(wù)，整合科研優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)政府?dāng)?shù)據(jù)文化基礎(chǔ)理論研究，推動(dòng)“數(shù)字公民”建設(shè)，增強(qiáng)公民的數(shù)據(jù)權(quán)利意識(shí)林奇富、賀競(jìng)超：《大數(shù)據(jù)權(quán)力：一種現(xiàn)代權(quán)力邏輯及其經(jīng)驗(yàn)反思》，《東北大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第5期。，提升公眾數(shù)據(jù)意識(shí)和應(yīng)用能力，提高公民的數(shù)據(jù)素養(yǎng)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)文化的創(chuàng)新發(fā)展，為政府?dāng)?shù)據(jù)文化的培育提供良好的社會(huì)氛圍。

結(jié) 語

我國(guó)已經(jīng)步入大數(shù)據(jù)時(shí)代，也正值政府應(yīng)用各種新技術(shù)加快政府組織變革、推進(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵轉(zhuǎn)型期。我國(guó)多年來建設(shè)實(shí)施的電子政務(wù)路徑以及近些年加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”和大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的諸多舉措，是探索中國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)治理的有益嘗試。數(shù)據(jù)治理在一定程度上將重塑政府管理生態(tài)，進(jìn)而引發(fā)政府服務(wù)模式變革，帶動(dòng)政府決策體制創(chuàng)新，而改變進(jìn)程中政府?dāng)?shù)據(jù)文化的重要地位愈發(fā)顯著劉淑妍、李斯睿：《智慧城市治理：重塑政府公共服務(wù)供給模式》，《社會(huì)科學(xué)》2019年第1期。。總結(jié)以往經(jīng)驗(yàn)和一些國(guó)家政府?dāng)?shù)據(jù)治理的啟示，我國(guó)若想實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)治理的目標(biāo)，當(dāng)務(wù)之急正是緊緊扣住政府?dāng)?shù)據(jù)文化的培育時(shí)機(jī)，以政府?dāng)?shù)據(jù)文化特質(zhì)為依據(jù)，以必要性為動(dòng)力，以可能性為條件，以清除各種障礙為目標(biāo)，以政府?dāng)?shù)據(jù)文化培育、加快推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)治理為根本路徑，全面推進(jìn)我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)治理能力現(xiàn)代化——這是政府治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。

當(dāng)然，在學(xué)界和政府部門關(guān)注數(shù)據(jù)治理的多元討論中，政府?dāng)?shù)據(jù)文化路徑的提出尚有諸多來自理論上、實(shí)踐中的質(zhì)疑和挑戰(zhàn)，這其實(shí)恰如一個(gè)新的生命，其成長(zhǎng)過程就是需要戰(zhàn)勝各種挑戰(zhàn)并不斷實(shí)現(xiàn)自身強(qiáng)大。我國(guó)的文化自信促使理論界和政府部門在推進(jìn)數(shù)字政府和數(shù)字經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，必須適時(shí)生成我國(guó)的政府?dāng)?shù)據(jù)文化，并體現(xiàn)在政府部門和人員的公務(wù)活動(dòng)和服務(wù)社會(huì)活動(dòng)中，彰顯中國(guó)特色的政府?dāng)?shù)據(jù)文化魅力，助推政府?dāng)?shù)據(jù)治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（責(zé)任編輯：彤 弓）

Abstract： Government data culture is the soul of government data governance. Respecting facts， advocating rationality and emphasizing “people as the center” are the basic characteristics of government data culture. The government data culture puts more emphasis on promoting government data governance from the aspects of overall coordination， consciousness leading and action consciousness， which is the higher stage and development form of governance. At present， government data governance in China has a strong demand for government data culture in the subjective and objective aspects， and also possesses the basic conditions for cultivating and promoting government data culture. However， the cultivation of government data culture is restricted by the mismatch of legal and policy construction， the incongruity between the current government data thinking and the new governance demand， the asymmetry between the data services provided by the government and the increasing social demand， and the insufficient traction of social enterprises and organizations and the public on the cultivation of government data culture. Therefore， we can improve the legal policy of government data， standardize the activities of government data management， broaden the application field of government data， extend the depth of government data service， improve the construction of government data infrastructure， promote the realization of government data value， and construct government data culture system， so as to facilitate the cultivation of government data culture and realize good governance of government data， steadily improve the construction of government governance system and enhance the capacity of government governance.

Keywords： Government Data Culture; Government Data Governance; Big Data; Modernization of Government Governance Capability