馬立超，胡耀宗

后“普九”時(shí)代，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的高速推進(jìn)伴生出諸多流動(dòng)兒童義務(wù)教育新問(wèn)題，這嚴(yán)重影響著我國(guó)義務(wù)教育的整體發(fā)展水平和“普九”鞏固率，逐漸成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)(楊曉霞、吳開(kāi)俊，2017)。盡管流動(dòng)兒童義務(wù)教育財(cái)政政策始終以教育公平為目標(biāo)，對(duì)經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)和責(zé)任范疇的劃分也趨于精細(xì)化、科學(xué)化(馬立超、胡耀宗，2019)，但在執(zhí)行后期難免面臨政策效應(yīng)疲軟的風(fēng)險(xiǎn)。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，流動(dòng)兒童義務(wù)教育階段的生均教育經(jīng)費(fèi)支出呈逐年增長(zhǎng)趨勢(shì)(劉俊貴、王鑫鑫，2013)，這對(duì)中央和流入地政府而言無(wú)疑是筆巨大的財(cái)政支出，將會(huì)進(jìn)一步加重各級(jí)政府的財(cái)政壓力和經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。從政策工具的視角出發(fā)，對(duì)流動(dòng)兒童義務(wù)教育財(cái)政責(zé)任分擔(dān)政策進(jìn)行剖析，能夠洞察出各級(jí)政府之間在執(zhí)行政策時(shí)隱含的行動(dòng)邏輯，發(fā)現(xiàn)不同政策對(duì)象的力量對(duì)比狀態(tài)，從而為未來(lái)的政策改進(jìn)提供參考。

一、政策工具理論：流動(dòng)兒童義務(wù)教育財(cái)政責(zé)任分擔(dān)的研究框架

政策工具(Policy Instrument)作為連接政策理念與政策實(shí)踐的“橋梁”，最早可以追溯到20世紀(jì)80年代的西方公共管理學(xué)與政策科學(xué)領(lǐng)域。當(dāng)時(shí)，“福利國(guó)家的危機(jī)”充分顯現(xiàn)了政策理想與政策現(xiàn)實(shí)的鴻溝，政策執(zhí)行的效率低下普遍引起專(zhuān)家關(guān)注，以英國(guó)學(xué)者胡德的《政府工具》為開(kāi)端，學(xué)界興起了一批對(duì)政策工具的經(jīng)驗(yàn)研究。關(guān)于政策工具的概念，學(xué)界至今尚未形成統(tǒng)一的意見(jiàn)。休斯(2001)認(rèn)為，政策工具是政府行為方式的體現(xiàn)，是通過(guò)某種途徑來(lái)調(diào)節(jié)政府行為的運(yùn)行機(jī)制；豪利特和拉米什(2006)將政策工具定義為“政府在執(zhí)行政策時(shí)使用的實(shí)際方法或策略；薩拉蒙(2016)則強(qiáng)調(diào)政策工具是一種解決社會(huì)公共問(wèn)題的方法。這三種界定雖然在表述和側(cè)重點(diǎn)上有所差異，但或多或少都表明了政策工具的主體、目標(biāo)和屬性。本文在綜合既有研究的基礎(chǔ)上提出，政策工具是指政府在執(zhí)行相關(guān)政策、解決社會(huì)公共問(wèn)題時(shí)所采用的方法或機(jī)制。

基于權(quán)力來(lái)源、強(qiáng)制程度和政策視角等分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)者們對(duì)政策工具的類(lèi)型劃分也各不相同。Hood(2006)根據(jù)權(quán)力來(lái)源的不同，將政策工具分為權(quán)威型、信息型、財(cái)力型和組織型四類(lèi)；豪利特和拉米什(2006)根據(jù)政策工具的強(qiáng)制程度，將其劃分為自愿性工具、強(qiáng)制性工具和混合性工具；蘇尚鋒(2010)則以政策視角的差異為依據(jù)，劃分為問(wèn)題視角的矯正性工具、權(quán)利視角的保障性工具、戰(zhàn)略視角的規(guī)劃性工具、公平視角的均等化工具、生態(tài)視角的平衡性工具。正是由于政策工具種類(lèi)多樣，才使政府在選擇工具時(shí)其背后的思考充滿復(fù)雜性。

流動(dòng)兒童義務(wù)教育財(cái)政問(wèn)題涉及眾多利益相關(guān)者，面臨多重“兩難問(wèn)題”，政府必須對(duì)不同利益主體進(jìn)行評(píng)估，考慮政策理念實(shí)現(xiàn)的可能性，從而根據(jù)政策期望實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)和可能路徑進(jìn)行工具選擇。施耐德與英格拉姆(1990)所參照的政策工具分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)不謀而合，即根據(jù)政策期望實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)將其分為權(quán)威型、誘導(dǎo)型、能力型、符號(hào)勸誡型、學(xué)習(xí)型五類(lèi)政策工具。每種工具的關(guān)注點(diǎn)、作用方式和效果都不盡相同，如表1所示。

表1 五種政策工具的實(shí)施特征

其中，權(quán)威型工具是以政府的行政權(quán)力為根本，傾向于以行政命令的方式傳達(dá)政策目標(biāo)或指令；誘導(dǎo)型工具是采用物質(zhì)回報(bào)的方式進(jìn)行激勵(lì)，喚醒政策對(duì)象的行為主動(dòng)性；能力型工具關(guān)注政策對(duì)象的物質(zhì)基礎(chǔ)條件，主張對(duì)難以達(dá)到政策要求的群體給予扶持與幫助；符號(hào)勸誡型工具主要通過(guò)宣傳或表彰來(lái)引導(dǎo)目標(biāo)群體的價(jià)值觀念，促使其理解與認(rèn)同政策傳達(dá)的理念；學(xué)習(xí)型工具則將焦點(diǎn)轉(zhuǎn)向政策對(duì)象的知識(shí)、技能和文化素養(yǎng)，通過(guò)對(duì)目標(biāo)群體進(jìn)行教育提高對(duì)政策的理解度。該理論模型對(duì)于分析流動(dòng)兒童義務(wù)教育財(cái)政問(wèn)題具有較高適切性。

二、流動(dòng)兒童義務(wù)教育財(cái)政責(zé)任分擔(dān)的政策工具配置

在執(zhí)行政策時(shí)，選用何種政策工具以及用哪種標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)價(jià)政策工具的效果，對(duì)政府能否達(dá)成既定政策目標(biāo)具有決定性影響(黃明東、陶夏，2018)。從施耐德與英格拉姆(Schneider and Ingram,1990)的政策工具分類(lèi)視角來(lái)看，流動(dòng)兒童義務(wù)教育財(cái)政責(zé)任分擔(dān)機(jī)制的變革正是權(quán)威型、能力型、誘導(dǎo)型、符號(hào)勸誡型和學(xué)習(xí)型工具相互影響、共同作用的產(chǎn)物。

(一)權(quán)威型工具：政策執(zhí)行的核心手段

權(quán)威型工具是指利用政府權(quán)威來(lái)規(guī)范或禁止目標(biāo)群體的某些行為，主要用于政府內(nèi)部等級(jí)系統(tǒng)中，通過(guò)行政權(quán)力的高低指導(dǎo)下級(jí)機(jī)構(gòu)和官員的行為，有時(shí)也會(huì)偶爾擴(kuò)展到政策對(duì)象和目標(biāo)群體中去(McDonnell and Elmore，1987)。為激發(fā)各方利益相關(guān)者的積極性，形成多元化的流動(dòng)兒童教育經(jīng)費(fèi)籌集方式，完善義務(wù)教育財(cái)政責(zé)任分擔(dān)體制，我國(guó)相關(guān)政策對(duì)流入地政府、流出地政府、公辦學(xué)校、民辦學(xué)校和流動(dòng)人口家庭應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)和行為限度做出明確具體的規(guī)定，如表2所示。

表2 流動(dòng)兒童義務(wù)教育財(cái)政分擔(dān)中權(quán)威型工具的運(yùn)用

通過(guò)分析流動(dòng)兒童義務(wù)教育財(cái)政責(zé)任分擔(dān)政策的內(nèi)容發(fā)現(xiàn)，權(quán)威型工具的使用多以“可以”“允許”“批準(zhǔn)”“控制”“禁止”“不得”“處分”等詞語(yǔ)為主，每一種表達(dá)方式都體現(xiàn)著政府權(quán)威的強(qiáng)弱程度。同時(shí)，除了通過(guò)規(guī)范性指令對(duì)目標(biāo)群體的行為進(jìn)行規(guī)定以外，政府還以“禁令”的形式對(duì)相關(guān)利益主體的行為進(jìn)行約束或限制，避免不當(dāng)行為的發(fā)生。利用行政權(quán)威對(duì)“應(yīng)該做”“允許做”“禁止做”等行為界線進(jìn)行規(guī)范，這是目前解決流動(dòng)兒童義務(wù)教育財(cái)政責(zé)任分擔(dān)問(wèn)題的核心手段。

(二)誘導(dǎo)型工具：政策實(shí)施的外驅(qū)引擎

誘導(dǎo)型工具是指政府采用有形回報(bào)的形式來(lái)激勵(lì)目標(biāo)群體采取政策理念所期望的行動(dòng)。它背后所隱含的基本假定是：政策執(zhí)行者是理性的經(jīng)濟(jì)人，時(shí)刻追求個(gè)人利益最大化，為獲得政府所提供的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)或其他回報(bào)，他們會(huì)按照政策要求做出“理性”行為。因此，政府便充分利用這一假定推進(jìn)政策的執(zhí)行過(guò)程。

為了調(diào)動(dòng)社會(huì)人士辦學(xué)的積極性，動(dòng)員各方力量籌集辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，接納更多流動(dòng)兒童入學(xué)，早在2001年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革和發(fā)展的決定》就開(kāi)始嘗試運(yùn)用財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)的形式給予辦學(xué)優(yōu)異者以實(shí)際回報(bào)。文件指出，“社會(huì)力量舉辦的全日制中小學(xué)辦學(xué)所得合法資金，在留足學(xué)校發(fā)展資金后，可適當(dāng)安排經(jīng)費(fèi)獎(jiǎng)勵(lì)學(xué)校舉辦者”。2003年再次提出，“流入地政府財(cái)政部門(mén)要對(duì)接收進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女較多的學(xué)校給予補(bǔ)助”，這些獎(jiǎng)勵(lì)性措施體現(xiàn)了政府對(duì)流動(dòng)兒童義務(wù)教育的重視，有利于形成多元化的經(jīng)費(fèi)籌措渠道。同時(shí)，為推進(jìn)實(shí)施義務(wù)教育階段學(xué)雜費(fèi)的免除工作，中央財(cái)政自2008年起開(kāi)始對(duì)已經(jīng)整體免除城市義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)的省份安排獎(jiǎng)勵(lì)資金，“向接收農(nóng)民工子女較多、條件薄弱的城市公辦學(xué)校傾斜”。這些誘導(dǎo)型工具的組合使用，在很大程度上緩解了流動(dòng)兒童義務(wù)階段的公用經(jīng)費(fèi)分擔(dān)問(wèn)題，這一系列通過(guò)外界的利益刺激來(lái)增強(qiáng)目標(biāo)群體行動(dòng)意愿的舉措，共同構(gòu)成了政策實(shí)施的外驅(qū)引擎。

(三)能力型工具：政策貫徹的物質(zhì)保障

能力型工具是指政府為個(gè)體或機(jī)構(gòu)提供一定的信息、資源、場(chǎng)地、設(shè)備和經(jīng)費(fèi)，用以指導(dǎo)和幫助目標(biāo)群體完成行動(dòng)。它的基本假設(shè)是社會(huì)問(wèn)題的存在并非源于政策對(duì)象缺乏主動(dòng)性，而在于自身能力的不足，因此，政府只要為目標(biāo)群體提供必備的資源和充分的選擇自主權(quán)，他們便會(huì)有足夠的能力來(lái)參與政策活動(dòng)或改變?cè)械男袨椋瑥亩鴮?shí)現(xiàn)政策所期望的目標(biāo)。

鑒于民辦學(xué)校經(jīng)費(fèi)不足、流動(dòng)人口家庭經(jīng)濟(jì)貧困等現(xiàn)象，政府嘗試通過(guò)不同形式的能力型工具對(duì)其進(jìn)行扶持與幫助，以此保證政策對(duì)象在執(zhí)行過(guò)程中擁有相應(yīng)的基礎(chǔ)條件，這是處理流動(dòng)兒童義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)分擔(dān)問(wèn)題的重要物質(zhì)保障。首先，面對(duì)民辦學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量低下的窘境，政府以大力扶持的方式進(jìn)行學(xué)校條件的改善。盡管政策一直倡導(dǎo)“以公辦學(xué)校為主”接收流動(dòng)兒童入學(xué)，但財(cái)力的緊張使得城市公辦學(xué)校數(shù)量不敷流動(dòng)兒童入學(xué)之需(楊明，2014)。因此，國(guó)家在前期通過(guò)放寬辦學(xué)限制來(lái)擴(kuò)大流動(dòng)兒童的接納容量，后期又通過(guò)經(jīng)費(fèi)扶持、師資培訓(xùn)等方式提高民辦學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量。其次，流動(dòng)人口家庭的微薄收入難以負(fù)擔(dān)高額教育支出，政府也嘗試設(shè)立助學(xué)金、免除學(xué)雜費(fèi)，扶助家庭困難的流動(dòng)兒童入學(xué)，在政府的財(cái)政支持下，流動(dòng)人口家庭支持子女入學(xué)的能力有所提升。

(四)符號(hào)勸誡型工具：政策落實(shí)的價(jià)值引領(lǐng)

符號(hào)勸誡型工具是指通過(guò)一系列符號(hào)或表征使政策對(duì)象意識(shí)到自我的價(jià)值觀念與政策導(dǎo)向之間存在一致性，進(jìn)而理解并認(rèn)可政策目標(biāo)。它假定政策對(duì)象的行為動(dòng)機(jī)主要是基于自身的價(jià)值觀與主觀意愿，他們會(huì)根據(jù)對(duì)政策的價(jià)值判斷而采取相應(yīng)行動(dòng)。因此，政府在落實(shí)政策時(shí)通常會(huì)宣傳與政策對(duì)象行為偏好有關(guān)的價(jià)值導(dǎo)向，顯示出政策要傳達(dá)的公平性、正義性、科學(xué)性等符號(hào)，從而喚起政策對(duì)象的認(rèn)同與支持，充分發(fā)揮價(jià)值引領(lǐng)作用。

為調(diào)動(dòng)各級(jí)政府和學(xué)校通力解決流動(dòng)兒童義務(wù)教育財(cái)政分擔(dān)問(wèn)題的積極性，國(guó)家通過(guò)榮譽(yù)表彰、喚醒使命感與責(zé)任感、宣傳引導(dǎo)等形式進(jìn)行價(jià)值引領(lǐng)。首先，在榮譽(yù)表彰方面，2001年頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》就已提出對(duì)辦學(xué)成績(jī)顯著的民辦學(xué)校進(jìn)行表彰，2003年又再次重申要表彰辦學(xué)成績(jī)顯著者。其次，在責(zé)任感的喚醒方面，2003年教育部六部委印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見(jiàn)》，積極號(hào)召各級(jí)政府要飽含強(qiáng)烈的政治責(zé)任感，認(rèn)真扎實(shí)地做好流動(dòng)兒童入學(xué)工作。最后，在宣傳引導(dǎo)和營(yíng)造氛圍方面，2006年國(guó)家強(qiáng)調(diào)要在全社會(huì)形成關(guān)心農(nóng)民工的良好氛圍，2015年再次提出廣泛利用各種宣傳媒介向社會(huì)進(jìn)行深入宣傳。不論是對(duì)表現(xiàn)優(yōu)異者給予榮譽(yù)表彰，還是發(fā)揮宣傳引導(dǎo)的作用，均有助于促進(jìn)政策執(zhí)行者的價(jià)值觀念與政策導(dǎo)向達(dá)成一致。

(五)學(xué)習(xí)型工具：增進(jìn)政策理解的內(nèi)生手段

學(xué)習(xí)型工具是指政策對(duì)象由于長(zhǎng)時(shí)間的學(xué)習(xí)和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，具備了對(duì)政策的判斷和理解能力而采取行動(dòng)。當(dāng)目標(biāo)群體對(duì)政策理念不理解、對(duì)“應(yīng)該做什么”和“應(yīng)該怎么做”尚不清楚時(shí)，學(xué)習(xí)型工具便會(huì)顯得非常適用。它的基本假定是政策對(duì)象可能會(huì)意識(shí)到問(wèn)題的存在，但是當(dāng)采取解決問(wèn)題的行為時(shí)，卻常常由于自身因素而不能深入理解問(wèn)題和合理選擇舉措，通過(guò)學(xué)習(xí)能夠提高他們的理解力、判斷力和抉擇力，從而采取恰當(dāng)?shù)男袨榉绞?。由于學(xué)習(xí)型工具關(guān)注的是政策對(duì)象的內(nèi)在抉擇水平，故不失為一種增進(jìn)政策理解的內(nèi)生性手段。

在流動(dòng)兒童義務(wù)教育財(cái)政責(zé)任分擔(dān)問(wèn)題上，學(xué)習(xí)型工具的運(yùn)用主要是服務(wù)于流動(dòng)人口家庭，通過(guò)技能培訓(xùn)、公德教育的形式增進(jìn)農(nóng)民工對(duì)政策問(wèn)題的認(rèn)識(shí)，是增進(jìn)政策理解的內(nèi)生性手段。一方面，政府從流動(dòng)人口的生存狀態(tài)入手，通過(guò)培訓(xùn)提高農(nóng)民工的工作技能來(lái)增加其家庭收入，為流動(dòng)兒童的教育支出奠定物質(zhì)基礎(chǔ)，例如，2006年提出“勞動(dòng)保障、農(nóng)業(yè)、教育、科技、建設(shè)、財(cái)政、扶貧等部門(mén)要按照各自職能，切實(shí)做好農(nóng)民工培訓(xùn)工作，用人單位也應(yīng)承擔(dān)對(duì)農(nóng)民工的崗位培訓(xùn)責(zé)任”。另一方面，政府為提高農(nóng)民工的道德素養(yǎng)和思想境界，不定期地開(kāi)展普法宣傳教育、職業(yè)道德教育和社會(huì)公德教育，引導(dǎo)知法守法、愛(ài)崗敬業(yè)、誠(chéng)實(shí)守信的社會(huì)風(fēng)尚，并期望農(nóng)民工在學(xué)習(xí)過(guò)程中增強(qiáng)對(duì)教育事業(yè)的信心，從內(nèi)心深處關(guān)注子女的義務(wù)教育問(wèn)題，加強(qiáng)對(duì)政策的理解和認(rèn)同感。

三、流動(dòng)兒童義務(wù)教育財(cái)政責(zé)任分擔(dān)的政策工具差異

任何一種政策工具都不是萬(wàn)能的，必然會(huì)受到社會(huì)環(huán)境的影響，存在一定的效用邊界，這也規(guī)定了政府必須根據(jù)環(huán)境的變化恰當(dāng)選擇和適時(shí)調(diào)整政策工具?？v觀近二十年流動(dòng)兒童義務(wù)教育財(cái)政責(zé)任分擔(dān)政策的演變，不難發(fā)現(xiàn)，多種類(lèi)型的政策工具往往是交織運(yùn)用、相互影響的，在不同的發(fā)展階段政策工具所占據(jù)的地位與發(fā)揮的作用也是存在一定差異的。自1996年原國(guó)家教委基教司發(fā)布《城鎮(zhèn)流動(dòng)人口中適齡兒童、少年就學(xué)辦法(試行)》以后，政策工具的配置就一直呈現(xiàn)多樣化特征，對(duì)每種政策工具的使用頻率、作用方式、目標(biāo)群體、目的與地位進(jìn)行比較分析，能夠發(fā)現(xiàn)多方利益主體的力量對(duì)比狀況。

(一)政策工具的使用頻率差異

由于不同類(lèi)型的政策工具背后所隱含的行為假設(shè)不同，即各種工具賦予政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)和政策對(duì)象的決策自主權(quán)是不同的，因此，教育政策工具的使用頻率體現(xiàn)了政府權(quán)威的強(qiáng)烈程度和潛在的行動(dòng)邏輯。在流動(dòng)兒童義務(wù)教育財(cái)政責(zé)任分擔(dān)問(wèn)題上，權(quán)威型政策工具的使用頻率最高，運(yùn)用范圍也最廣泛，不論是地方政府、學(xué)校還是流動(dòng)人口家庭，都會(huì)時(shí)刻受到行政權(quán)力的制約。但是，隨著社會(huì)環(huán)境的變化，權(quán)威型工具賴(lài)以發(fā)揮作用的“領(lǐng)導(dǎo)—遵從”機(jī)制越來(lái)越難充分實(shí)現(xiàn)，反而造成“政策效果遞減效應(yīng)”，鑒于此，政府開(kāi)始綜合運(yùn)用其他類(lèi)型的政策工具。從2003年開(kāi)始，能力型工具和誘導(dǎo)型工具的使用頻率迅速增加，尤其是在2006-2008年間，主要是為了鼓勵(lì)公辦學(xué)校擴(kuò)大招收流動(dòng)兒童的規(guī)模，促進(jìn)民辦學(xué)校提高辦學(xué)質(zhì)量，同時(shí)減輕流動(dòng)兒童家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和心理壓力。除此以外，符號(hào)勸誡型工具、學(xué)習(xí)型工具的使用頻率相對(duì)較低，但都在一定程度上發(fā)揮著必不可少的輔助性作用。

(二)政策工具的作用方式差異

流動(dòng)兒童義務(wù)教育財(cái)政問(wèn)題涉及多方利益主體，呈現(xiàn)出高度的系統(tǒng)性和復(fù)雜性，在治理過(guò)程中必須充分利用多種政策工具，而同一種政策工具也會(huì)根據(jù)政策對(duì)象的不同而采用差異化、多樣化的作用方式。其中，能力型工具的作用方式最為多樣，且在不同目標(biāo)群體之間差異較大，對(duì)民辦學(xué)校的能力支持主要是通過(guò)前期的放寬辦學(xué)限制和后期的財(cái)政扶持、師資配備與培訓(xùn)指導(dǎo)，對(duì)流動(dòng)兒童家庭的支持則是通過(guò)捐款捐物、設(shè)立助學(xué)金、免除學(xué)雜費(fèi)和免費(fèi)提供教科書(shū)等。其次，符號(hào)勸誡型工具也表現(xiàn)出多樣的作用方式，它主要應(yīng)用于流入地各級(jí)政府和民辦學(xué)校兩類(lèi)群體，既通過(guò)喚起行政人員的責(zé)任感和使命感驅(qū)動(dòng)其認(rèn)真解決社會(huì)問(wèn)題，又以榮譽(yù)表彰的形式向民辦學(xué)校傳達(dá)政策所期望實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。另外，學(xué)習(xí)型工具主要針對(duì)流動(dòng)兒童父母，期望通過(guò)技能培訓(xùn)和公德教育來(lái)促成政策的落實(shí)，而誘導(dǎo)型工具的作用方式則較為單一，基本是用物質(zhì)回報(bào)的形式對(duì)政策執(zhí)行者產(chǎn)生激勵(lì)作用。最后，權(quán)威型工具的作用方式主要是行政指令，可以分為“允許”和“禁止”兩大類(lèi)，它的運(yùn)用貫穿在整個(gè)政策執(zhí)行的全過(guò)程，對(duì)各級(jí)政府、公辦學(xué)校、民辦學(xué)校和流動(dòng)人口家庭的所有規(guī)定、限制或處罰都屬于權(quán)威型工具的范疇。

(三)政策工具的目標(biāo)群體差異

政策工具的選擇并不是隨意的，而要充分考量政策目標(biāo)、工具自身的特點(diǎn)和適用環(huán)境等因素。因此，一種政策工具并非應(yīng)用于所有群體，同一政策群體也并非會(huì)配置所有類(lèi)型的政策工具，這就有必要對(duì)目標(biāo)群體和政策工具的適切性進(jìn)行評(píng)估和匹配。

在流動(dòng)兒童義務(wù)教育財(cái)政問(wèn)題上，各類(lèi)目標(biāo)群體的內(nèi)在特征影響著政策工具的選擇與使用。例如，民辦學(xué)校的最大特點(diǎn)在于財(cái)政能力的薄弱和師資、校舍、教學(xué)設(shè)備等資源的欠缺，盡管可以接納流動(dòng)兒童入學(xué)，但是辦學(xué)條件難以保證優(yōu)質(zhì)的教學(xué)質(zhì)量，在這樣一種“保健”因素缺失的環(huán)境下，即便給予物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)也難以發(fā)揮有效的激勵(lì)作用，強(qiáng)制實(shí)行權(quán)威型工具更會(huì)加重不滿情緒和逆反心理。因此，對(duì)于民辦學(xué)校而言，最重要的是通過(guò)能力型工具來(lái)保障最基本的物質(zhì)需求，提高辦學(xué)能力。然而，公辦學(xué)校則大大不同，它們既在選擇生源上擁有一定自主性，又被迫參與和民辦學(xué)校的競(jìng)爭(zhēng)，競(jìng)爭(zhēng)中的“逐利意愿”導(dǎo)致公辦學(xué)校的角色逐步發(fā)生異變，從而不斷提高招生準(zhǔn)入門(mén)檻，此時(shí)為了保證“兩為主”政策的落實(shí)，必須有效利用政府行政命令，只有權(quán)威型工具才能較快提高政策執(zhí)行的效率和效益。因此，政策工具的選擇必須以目標(biāo)群體的特點(diǎn)為依據(jù)，充分考慮每種工具的前提假設(shè)與實(shí)際情境的適切性。

(四)政策工具的目的與地位差異

由于每種政策工具所隱含的基本假定存在差異，所以這些工具能達(dá)成的目的也各不相同，在流動(dòng)兒童義務(wù)教育財(cái)政責(zé)任分擔(dān)的政策演變中，每種工具所能發(fā)揮的作用迥然相異，這也進(jìn)一步?jīng)Q定了它們?cè)谡邎?zhí)行中的地位差別。

首先，權(quán)威型工具旨在“規(guī)范”和“約束”，以此促使行為主體與政策要求保持一致，它在政策落實(shí)的過(guò)程中始終處于主線位置，因此是教育政策執(zhí)行的核心手段。其次，符號(hào)勸誡型工具的特點(diǎn)在于“表征”和“引導(dǎo)”，即通過(guò)一系列符號(hào)傳達(dá)出政策所蘊(yùn)含的價(jià)值取向，提高目標(biāo)群體對(duì)政策要求的認(rèn)同，因此對(duì)政策落實(shí)起到價(jià)值引領(lǐng)作用。再次，學(xué)習(xí)型工具則是為了提高政策對(duì)象的理解力，使政策執(zhí)行者明確自己的行為方向，它關(guān)注的是目標(biāo)群體的內(nèi)在認(rèn)知、素養(yǎng)和文化因素，因此是增進(jìn)政策理解的內(nèi)生手段。最后，誘導(dǎo)型和能力型工具互為臂膀、綜合作用，關(guān)注點(diǎn)分別是“雙因素理論”的兩方面，能力型工具旨在對(duì)財(cái)力薄弱、資源匱乏和能力欠缺者進(jìn)行扶持，起到“保健”作用，是政策得以貫徹的基礎(chǔ)保障；而誘導(dǎo)型工具是以物質(zhì)回報(bào)的形式提高政策對(duì)象的外在動(dòng)機(jī)，起到“激勵(lì)”作用，因此是政策實(shí)施的外驅(qū)引擎。每種政策工具“各司其職”，共同構(gòu)成了政策執(zhí)行中的復(fù)雜系統(tǒng)。

四、流動(dòng)兒童義務(wù)教育財(cái)政責(zé)任分擔(dān)的政策改進(jìn)

流動(dòng)兒童義務(wù)教育財(cái)政問(wèn)題的解決是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，流入地政府、公辦學(xué)校、民辦學(xué)校和流動(dòng)兒童及其家庭等多元主體間存在復(fù)雜的利益關(guān)系，這種格局導(dǎo)致現(xiàn)有政策措施的有效性明顯不足、義務(wù)教育相關(guān)主體間的利益難以真正平衡(彭?yè)碥?、賈佳，2016)。為努力實(shí)現(xiàn)教育財(cái)政所追求的公平性、效率性和充足性，有必要倡導(dǎo)多方利益主體共同參與教育治理過(guò)程，充分發(fā)揮“多元共治”與“多元善治”的優(yōu)勢(shì)?；诮逃吖ぞ叩慕嵌?，可從政策工具的選擇、作用方式的創(chuàng)新和社會(huì)環(huán)境的凈化等三方面進(jìn)行工具完善與改進(jìn)。

(一)減少行政命令，善用“保健”與“激勵(lì)”

盡管運(yùn)用權(quán)威型工具的效力最大、效率最高，但并非適用于任何情境，因?yàn)樗豢紤]政策對(duì)象的心理需求，而是要求他們即使沒(méi)有實(shí)際回報(bào)，也要按照政策所期望的方向采取行動(dòng)。它假定政策執(zhí)行者對(duì)“領(lǐng)導(dǎo)—遵從”式的組織結(jié)構(gòu)有著高度響應(yīng)，低層次的組織和個(gè)體通常愿意按照上級(jí)指示而行動(dòng)，但事實(shí)上這種命令式治理結(jié)構(gòu)往往會(huì)失去服從型關(guān)系結(jié)構(gòu)的支撐，造成政策要求與執(zhí)行者利益的沖突，使政策執(zhí)行受到抵制、扭曲，甚至被抗拒(莊西真，2009)。

因此，在未來(lái)的流動(dòng)兒童義務(wù)教育財(cái)政責(zé)任分擔(dān)問(wèn)題上，必須適當(dāng)減少權(quán)威型工具的使用，尤其是在提倡多元參與、共同治理的時(shí)代，更應(yīng)充分考慮政策對(duì)象和參與者的內(nèi)心世界和實(shí)際需求。能力型工具和誘導(dǎo)型工具正是兩種關(guān)注政策對(duì)象內(nèi)在需求的手段，它們分別著力于“彌補(bǔ)基礎(chǔ)”和“鼓勵(lì)發(fā)展”，政府應(yīng)該學(xué)會(huì)運(yùn)用這兩種工具，事先評(píng)估政策對(duì)象的物質(zhì)基礎(chǔ)和政策執(zhí)行的可能性，對(duì)貧困或基礎(chǔ)薄弱的群體給予支持；在目標(biāo)群體具備相應(yīng)的政策執(zhí)行力后，再適當(dāng)對(duì)表現(xiàn)優(yōu)異者進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，激發(fā)各類(lèi)群體的積極性和創(chuàng)造性，巧妙運(yùn)用雙因素理論將會(huì)使政策執(zhí)行的過(guò)程更加通暢。

(二)開(kāi)發(fā)新型政策工具，創(chuàng)新工具作用方式

政策工具的多樣性和適用性是關(guān)乎政策執(zhí)行效果的關(guān)鍵因素。其中，多樣性要求政府根據(jù)實(shí)際情況，適當(dāng)開(kāi)發(fā)不同類(lèi)型的政策工具，使之在原有基礎(chǔ)上不斷豐富和更新；而適用性則要求政府在落實(shí)政策時(shí)，必須根據(jù)目標(biāo)群體的不同特征采用合適的工具作用方式。在流動(dòng)兒童義務(wù)教育財(cái)政責(zé)任分擔(dān)問(wèn)題上，原有政策工具類(lèi)型已不能滿足現(xiàn)實(shí)需求，與工具相配套的作用方式也較為單一。因此，政策工具的開(kāi)發(fā)和作用方式的選擇都亟待優(yōu)化與更新。

首先，針對(duì)因地域因素而造成的流動(dòng)兒童教育政策執(zhí)行差異，建議開(kāi)發(fā)信息型工具，通過(guò)建立全國(guó)性的流動(dòng)兒童管理網(wǎng)站與監(jiān)控平臺(tái)，使政府能夠適時(shí)動(dòng)態(tài)地了解全國(guó)各地的具體情況，也可以將關(guān)鍵信息進(jìn)行公示，擴(kuò)大政策的宣傳廣度；其次，還可以嘗試運(yùn)用組織型工具，充分發(fā)揮社會(huì)力量的監(jiān)督作用，建立第三方委托管理機(jī)構(gòu)，進(jìn)行管理體制和機(jī)制創(chuàng)新，激發(fā)社會(huì)各界積極參與流動(dòng)兒童義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)籌措的活力。總之，融入新型的政策工具、設(shè)計(jì)多樣的作用方式是實(shí)現(xiàn)流動(dòng)兒童義務(wù)教育財(cái)政責(zé)任分擔(dān)穩(wěn)步推進(jìn)的必由之路。

(三)宣揚(yáng)價(jià)值理性，凈化政策工具實(shí)施環(huán)境

在基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的進(jìn)程中，中央和地方政府都扮演著獨(dú)特的角色，必須聽(tīng)從倫理道德的呼喚、承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任、合理地行使權(quán)力、最大程度地符合公眾訴求，但是工具理性的張揚(yáng)和價(jià)值理性的勢(shì)微卻讓地方政府、公辦學(xué)校逐漸拋卻了委托—代理契約中相應(yīng)的角色與責(zé)任。這表現(xiàn)在流入地省、市級(jí)政府將流動(dòng)兒童義務(wù)教育的財(cái)政責(zé)任下推到區(qū)、縣政府，公辦學(xué)校也為了獲取優(yōu)質(zhì)生源而違背教育公平原則，提高入學(xué)門(mén)檻和標(biāo)準(zhǔn)。這些都嚴(yán)重阻礙著政策理念的傳達(dá)和政策實(shí)施的進(jìn)程，大大削弱了政策工具的使用效果。因此，必須喚醒政策制定者、執(zhí)行者、監(jiān)督者和目標(biāo)群體的倫理意識(shí)，宣揚(yáng)價(jià)值理性和責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)暮诵囊x。流入地政府既是流動(dòng)兒童義務(wù)教育財(cái)政責(zé)任分擔(dān)政策的再制定者，又是政策落實(shí)過(guò)程中的執(zhí)行者和監(jiān)督者，應(yīng)充分發(fā)揮模范帶頭作用，加大對(duì)流動(dòng)兒童的教育財(cái)政投入，保障區(qū)域內(nèi)教育公平。公辦學(xué)校作為接納流動(dòng)兒童的主體，必須消除地域歧視，貫徹政策所倡導(dǎo)的一視同仁原則，關(guān)懷流動(dòng)兒童的生存環(huán)境和學(xué)習(xí)狀態(tài)。社會(huì)人士也應(yīng)積極為流動(dòng)兒童義務(wù)教育提供經(jīng)濟(jì)支持，并主動(dòng)監(jiān)督流動(dòng)兒童義務(wù)教育政策落實(shí)情況和經(jīng)費(fèi)使用情況。唯有多方利益主體共同助力，才能為流動(dòng)兒童義務(wù)教育財(cái)政責(zé)任分擔(dān)政策創(chuàng)造出良好的社會(huì)環(huán)境。