徐禮志

〔內(nèi)容提要〕 現(xiàn)階段我國政府進行的外資項目的績效審計工作，不僅是國際組織與外國政府對貸援款對象的外部要求，也是政府的內(nèi)部要求。我國政府審計機關經(jīng)過對外資項目績效審計工作的積極探索，現(xiàn)已經(jīng)取得了較好成績。但因為我國績效審計工作起步較晚，所以現(xiàn)階段仍存在諸多問題。本文分析了對外資績效審計存在的主要問題，并提出改進路徑。

〔關鍵詞〕 外資 績效審計 評價體系

改革開放以來，我國經(jīng)濟迅速發(fā)展，在現(xiàn)代經(jīng)濟社會中外資項目占據(jù)重要地位。外資績效審計是國家審計的重要組成部分之一，對外資項目財務執(zhí)行情況以及收支情況等經(jīng)濟活動的效益、合法與真實性進行監(jiān)督，因此外資績效審計在國家治理體系中發(fā)揮著極其重要的作用。外資審計環(huán)境自黨的十八大以來發(fā)生了巨大變化，如何在新形勢下變革并創(chuàng)新外資審計工作，是當前迫切需要解決的課題之一。

一、外資績效審計存在的主要問題

（一）查處難度增加以及貸援款減少問題

外資績效審計采用的方式是實時跟蹤審計，項目執(zhí)行單位在依法執(zhí)行報表編制、提款報賬等工作時，雖然會因審計次數(shù)的增多變得更加規(guī)范，但重大問題的查處難度也在逐年上升。另外，國外貸援款等外資項目的數(shù)量也在逐漸減少，伴隨我國綜合國力不斷增強以及經(jīng)濟的不斷發(fā)展，政府與國際金融組織對我國投放的貸援款也不斷減少，審計監(jiān)督對象也呈逐年縮減態(tài)勢。

（二）審計職業(yè)認識不足

深化外資審計的有效途徑就是開展績效審計工作，現(xiàn)階段的績效審計工作存在較多體制、機制等方面的問題。審計機關人力資源安排不規(guī)范，且對外資審計法律規(guī)定的職責認識不足。審計機關的工作相對較為被動，外資審計機構的工作量多被其他審計項目所占據(jù)。

（三）轉化利用審計成果的效果不佳

外資審計項目相比于其他審計來說，項目比較分散、資金規(guī)模較小、歸納提煉難度較大、成果總結難度較大、審計報告存在缺乏深度與廣度等問題，審計建議的適用面不夠廣泛，審計結果的轉化利用程度不高。

二、開展外資績效審計需要注意的幾點內(nèi)容

（一）制定科學的外資項目標準績效評價體系

政府外資項目標準績效評價體系具有系統(tǒng)性、多樣性、多層次性等特點。不同項目的績效評價體系差異顯著，因此審計機關應結合國內(nèi)外相關經(jīng)驗，積極與相關行業(yè)專家和主管部門共同進行研究與制定。根據(jù)政府項目資金使用途徑不同以及項目的所屬行業(yè)類別不同，應以結合中國國情與國際經(jīng)驗、結合社會效益與經(jīng)濟效益、結合定量與定性、結合特殊性與共性為基礎，完善并制定有效、科學的績效評價標準體系，促進政府外資項目績效審計的公認、規(guī)范、合理、科學。

（二）以合法、真實為基礎

績效審計評價的基礎是合法性、真實性，績效審計的評價依據(jù)也應建立在合法、真實的會計信息基礎上，否則根據(jù)虛假錯誤的會計信息做出的績效審計評價不具備科學性，相對得出的評價結論也存在錯誤，同時會為國家利用外資的宏觀經(jīng)濟管理和政策方針傳遞錯誤信息。因此，外資項目績效審計必須將合法性、真實性作為基礎尋找突破口，對控制薄弱環(huán)節(jié)、效率不高環(huán)節(jié)、效益低下環(huán)節(jié)、鋪張浪費環(huán)節(jié)等進行審計。在效果性、效率性、經(jīng)濟性某一方面?zhèn)戎貙ふ易罴淹黄瓶?，以達審計的目的。

（三）改進政府審計方式

傳統(tǒng)的收支審計常常選用查賬的方法與技術，而績效審計往往對審計分析更加重視。在績效審計中審計人員除了應用常規(guī)的綜合分析判斷、統(tǒng)計分析、統(tǒng)計抽樣等現(xiàn)代審計技術方法與應用分析性復核、計算、查詢、審閱等審計方法外，還需要積極探索應用公眾評價法、比較法、因素分析法、綜合指數(shù)法、最低成本法、成本效率分析法等績效評價辦法?？梢赃\用宏觀經(jīng)濟理論剖析管理體制中的弊端，將收支審計與績效審計相結合。以資金用途為目的，以查賬為主要手段，揭示項目成果、產(chǎn)出與支出成本之間的內(nèi)在聯(lián)系與對比關系，合理、科學評價項目的經(jīng)濟效益、環(huán)境效益以及社會效益。

（四）比較政府內(nèi)資同類項目與外資項目的績效

應轉變審計機關在政府外資項目績效審計過程中選擇項目的局限性，選擇項目不應局限于政府外資項目自身，還應選擇國內(nèi)其他同類項目。綜合分析項目績效的內(nèi)外界因素，對比分析績效審計的結果。從外資項目分析績效成敗的原因，提高外資項目績效審核與同類項目的公正性與可比性。審計機關應利用國內(nèi)其他同類項目的行業(yè)標準評價政府外資項目，從而客觀、全面的反映政府外資項目的績效成果，提高政府外資項目評價結果的公正性與公認性。

三、外資績效審計的改進路徑

（一）提高審計監(jiān)督的廣度與深度，深入改革開放大格局

外資績效審計應嘗試開展“一帶一路”審計項目，現(xiàn)階段中央提出21世紀“海上絲綢之路”等構想，能夠有效推進中國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。“一帶一路”涉及到通訊系統(tǒng)、橋梁、油氣管道、公路鐵路、港口等領域建設，加之運行過程與運行時間都較長，且外資項目都在我國境外，導致其具有較多風險。外資績效審計在開展“一帶一路”審計項目的過程中應發(fā)揮本身優(yōu)勢，如跟蹤審計、熟悉國際慣例，從而有效降低風險，提高有效性。

1.審計范疇應增加國際金融項目與對外貸援款等項目。中國經(jīng)濟增長速度逐年加快，導致國際金融社會不斷減少對中國的貸援款，但亞洲銀行現(xiàn)已開展有關經(jīng)濟項目，顯著提升了我國政府貸援款項。開展對外貸援款以及亞開行項目的升級工作都對相關物資、資金的安全和有效使用具有重要的保障作用。

2.開展各級政府財務部門外資審計。以明確政府結構、實力、規(guī)模等角度出發(fā)，深入分析政府外資的投向是否正確、對財務狀況的影響以及是否發(fā)生利用盲目性等問題。對貸援款項目導致我國政策發(fā)生的相關影響進行及時分析，隨后提出具有重要意義的項目建設方面、項目管理方面以及項目計劃方面的建議，從而推進相關政府部門設立轉貸、償還體系以及項目管理制度，為我國宏觀經(jīng)濟發(fā)展提供更好的服務。

（二）持續(xù)推進外資績效審計發(fā)展

績效審計是使用評價的標準方法、標準指標對項目的可持續(xù)性、影響、效果、效率以及項目的政策相關性進行公正、科學、客觀的評價。外資項目績效審計必須具有合法性、真實性，對控制薄弱環(huán)節(jié)、效率不高環(huán)節(jié)、效益低下環(huán)節(jié)、鋪張浪費等環(huán)節(jié)進行嚴格審計。深化外資審計的有效途徑就是開展績效審計工作，現(xiàn)階段績效審計工作存在很多問題，如績效審計的體制以及機制等方面，因此若單一進行會計合規(guī)性審計工作，效果還不夠顯著，審計結果的覆蓋范圍也不夠廣泛。外資審計工作的目標就是推進外資項目得到最大化經(jīng)濟效益與社會效益，公證審計是績效審計的基礎，對績效審計進行更優(yōu)化應是現(xiàn)階段進行外資審計工作的關鍵。

1.應對外資績效審計工作的重要性進行充分認知。當前，績效審計在全球范疇內(nèi)已成為在政府審計工作中廣泛利用的審計手段，其代表各國財政經(jīng)濟發(fā)展需求，因此應充分認識到外資審計工作的必要性?，F(xiàn)階段，雖然外資績效審計工作在審計機關積極的開展下仍存在一些不足，但是必須要認知到績效審計工作的重要意義，如對于審計機關更好地發(fā)揮國家治理角色具有重要意義;對于提升貸援款資金使用效率具有重要意義;對于規(guī)范貸援款資金使用途徑具有重要的作用意義，能夠有效提高政府審計工作的有效性。

2.應事先設計審計方案與計劃。設計績效審計工作時，應注重安排績效審計工作的核心，將其核心安排在針對制定地區(qū)、系統(tǒng)、行業(yè)中具有代表性且覆蓋面較廣的審計項目。如此設計出審計方案后，能夠及時發(fā)現(xiàn)審計的整個過程中項目存在的共性問題，更容易提高審計效果。除此之外，若進行績效審計工作的過程中無法保證人力與時間，此時可以與其他審計項目相結合，共同開展績效審計，如與專項資金項目相結合、工程審計項目相結合、經(jīng)濟責任項目相結合、環(huán)境資源項目相結合等。在進行審計工作時應根據(jù)實際情況設計方案，如設計績效模塊的過程中應以績效目標為基礎，設計單獨的審計模塊，從而更好地進行績效審計工作，達成預期目標。

3.應合理建立績效審計體系。不僅要設立高效的評價形式、績效標準以及績效審計操作規(guī)范，還應明確績效評價在績效審計項目中的具體內(nèi)容、運行方式、運行方法、內(nèi)容運用以及成果運用等。根據(jù)外資項目實際進行細致評價，包括項目的效率、成果、持續(xù)發(fā)展等方面，其中確立評價標準時應根據(jù)項目的實際進行，同時建議相關部門還應根據(jù)各地外資審計工作的實際成果，對全國各地的審計資源進行整合，從而設立合理高效的審計體系，更好地規(guī)范外資績效審計工作，推動審計工作有效進行。

（三）提高審計成果利用水平、外資審計的社會認知度與影響力

提高審計成果利用水平，能夠發(fā)揮國家審計職能;提高外資審計社會認知度，提升外資審計影響力度。

1.應準確尋找外資項目的切入點，掌控外資項目宏觀大局，發(fā)現(xiàn)項目切入點。外資審計項目包含很多種類的項目，但其中各個項目都蘊含著宏觀性，因此應當從微觀著手，宏觀著眼，精準找出外資項目的切入點。除此之外，在進行審計工作的過程中，相關人員應對項目的實際情況進行充分考慮，通過合理監(jiān)督監(jiān)管外資項目的財務狀況以及收支狀況等經(jīng)濟活動的成效、合法性與真實性，且對于成果信息的使用價值取向與宏觀性重點進行考慮。

2.充分公開外資審計工作。近年來，審計機關根據(jù)《中華人民共和國審計法實施條例》與《中華人民共和國審計法》作出了外資項目的公開報告;審計機關出臺了較多有關國外貸援款項目的實施細則，其中包括審計結果公示等，合理規(guī)范了外資項目公告制度體系。通過對審計成果的公開，不僅能促進審計單位將自身審計工作進行整改，還能利用社會媒體的相關報道，提升審計機關的社會影響力與公關形象，能夠充分激發(fā)審計機關工作人員的工作積極性，促使其更好地進行外資績效審計工作。

3.對績效審計工作進行綜合分析。應對績效審計工作開展前與開展過程中的相關流程以及內(nèi)容進行全面、科學的綜合分析，在進行分析前應事先研究透徹現(xiàn)階段社會經(jīng)濟發(fā)展過程中的熱點探討問題、重點探討問題以及難點探討問題，從而有準備的進行績效審計工作的綜合分析，利用綜合分析手段為績效審計工作提出可操作性、合理性、針對性、科學性的意見建議，從而規(guī)范外資績效審計工作。

4.對績效審計工作的成果進行綜合分析。綜合分析審計成果的目的在于利用反復進行績效審計成果的分析發(fā)現(xiàn)被審計對象存在的相關問題，不僅能夠發(fā)現(xiàn)其普遍存在的問題，還能夠發(fā)現(xiàn)深層次隱含的問題，隨后將其與現(xiàn)階段社會熱點結合，深入綜合分析提出審計意見并形成報告或審計要情進行上報，引起相關領導重視，促使問題盡早獲得解決，提升外資審計工作的認知度，促進外資項目充分發(fā)揮效益。

四、結語

綜上所述，外資審計工作主要指審計機關依法對國有企業(yè)、事業(yè)單位、各級政府部門等組織，通過亞洲開發(fā)銀行、世界銀行等國際金融機構對國外政府貸援款等項目的執(zhí)行情況與財務收支的效益、合法性、真實性進行的審計?，F(xiàn)階段，外資審計仍存在一些問題，只有不斷進行探索更加有效的改進路徑，才能在新形勢下充分發(fā)揮外資審計的職能。

（作者單位：延安大學經(jīng)濟與管理學院）

責任編輯：宋 爽