鐘 宏

（北海仲裁委員會，廣西 北海 536100）

一、選題背景及目的意義

越南做為中國一衣帶水的鄰邦、東亞儒家文化圈的一員，在歷史上深受中國文化熏陶，與中國有著相似的法律文化傳統(tǒng)。進入現(xiàn)代文明社會后，同為社會主義國家，中越兩國分別以社會主義法系為藍本構(gòu)筑本國的法律制度。其中，越南商事仲裁法律制度先進的設(shè)計理念不乏值得中國學(xué)習(xí)和借鑒的地方，吸收越南商事仲裁管理機制的先進理念，為中國商事仲裁改革發(fā)展提供有益的借鑒具有十分重要意義。因此，本文嘗試以《越南社會主義共和國商事仲裁法》（以下簡稱《越南商事仲裁法》）對商事仲裁管理機制為參照藍本，探討中國商事仲裁機構(gòu)改革問題，以期對仲裁改革發(fā)展有所裨益。

二、中越兩國商事仲裁機構(gòu)管理機制比較

（一）越南商事仲裁的行政管理歸屬司法部

越南商事仲裁法規(guī)定，政府對仲裁進行統(tǒng)一管理，司法部是仲裁行政管理部門，還規(guī)定了具體的管理內(nèi)容①參見越南商事仲裁法第十五條，即國家對仲裁的管理。。中國仲裁法只規(guī)定仲裁機構(gòu)的登記機關(guān)，沒有規(guī)定仲裁機構(gòu)的行政管理機關(guān)及具體管理內(nèi)容。

（二）越南商事仲裁的非營利性

越南商事仲裁法規(guī)定，仲裁中心運營不以盈利為目的②參見越南商事仲裁法第二十七條，即仲裁中心的法人資格和機構(gòu)第2項。。商事仲裁機構(gòu)是公益性、非盈利性機構(gòu)，這在中國是眾所周知的事情，但中國仲裁法卻沒有明文規(guī)定。

（三）越南商事仲裁機構(gòu)管理機制采取比中國更加開放的態(tài)度

1.商事仲裁中心的設(shè)立由仲裁員創(chuàng)始

在設(shè)立商事仲裁中心的條件上，越南商事仲裁法規(guī)定,由至少5名符合仲裁員條件標(biāo)準(zhǔn)的越南籍仲裁員作為創(chuàng)始人員進行申請，經(jīng)司法部部長批準(zhǔn)獲得設(shè)立許可證可成立仲裁中心③參見越南商事仲裁法第二十四條，即設(shè)立仲裁中心的條件和程序第1項。。但是，中國的商事仲裁機構(gòu)是由市級人民政府組織有關(guān)部門和商會組建①參見中國仲裁法第十條第二款。，這種組建方式非常保守,筆者認為，限制了中國商事仲裁的發(fā)展。

2.商事仲裁中心及其分支機構(gòu)的設(shè)置無地域上的限制

越南商事仲裁法規(guī)定，仲裁中心可在國內(nèi)外設(shè)立分支機構(gòu)和代表處②參見越南商事仲裁法第二十七條：仲裁中心的法人資格和機構(gòu)第3款。，并沒有地域上的限制。中國仲裁法規(guī)定，設(shè)區(qū)的市才可以設(shè)立仲裁委員會，明顯有地域上的限制。同時，根據(jù)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的中辦發(fā)（2018）76號文件《關(guān)于完善仲裁制度提高仲裁公信力的若干意見的通知》（以下簡稱《兩辦意見》）的規(guī)定，仲裁委員會在其所在轄區(qū)外的地方設(shè)立分支機構(gòu)的，要經(jīng)其本機構(gòu)所在地和設(shè)立地的市級政府同意③參見中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善仲裁制度提高仲裁公信力的若干意見的通知》（中辦發(fā)〔2018〕76號）第3-4頁。。這一規(guī)定對仲裁機構(gòu)異地設(shè)立分支機構(gòu)管控更加嚴格，地域上的限制更加明顯。

3.開放國內(nèi)仲裁市場

越南商事仲裁法在第十二章專門規(guī)定了駐越南的外國仲裁組織和活動，明確外國仲裁組織在越南開展仲裁活動的權(quán)利和義務(wù)，對外國仲裁組織到越南設(shè)立分支機構(gòu)和代表處從事商事仲裁活動持開放態(tài)度。中國對外國商事仲裁機構(gòu)“請進來”相對保守，根據(jù)2019年國務(wù)院印發(fā)的國發(fā)（2019）15號文件《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)臨港新片區(qū)總體方案》，允許外國仲裁機構(gòu)到中國境內(nèi)設(shè)立業(yè)務(wù)機構(gòu)開展仲裁活動，但僅限于在上海貿(mào)易試驗區(qū)臨港新片區(qū)設(shè)立，且設(shè)立手續(xù)較為繁瑣。

綜上，越南商事仲裁法對商事仲裁管理持開放態(tài)度，也使得仲裁作為一種糾紛解決方式在越南獲得了更多當(dāng)事人的選擇與信賴，這對越南的商事仲裁進一步與國際接軌，服務(wù)越南經(jīng)濟快速健康發(fā)展，加速越南經(jīng)濟融入全球體系具有重要意義。筆者從越南司法部官方網(wǎng)站了解到，截至2018年12月31日，越南國內(nèi)商事仲裁機構(gòu)已有22家。

三、中國商事仲裁機構(gòu)管理機制改革面臨的問題

（一）商事仲裁機構(gòu)管理機制“五花八門”

筆者走訪了重慶、廣州、深圳、成都、廈門、石家莊、大同、秦皇島、海南、綿陽、湛江、南寧、柳州、桂林、河池、百色、玉林、欽州等全國多家商事仲裁機構(gòu)，發(fā)現(xiàn)中國商事仲裁機構(gòu)現(xiàn)有管理體制“五花八門”，有參公事業(yè)單位、全額撥款事業(yè)單位、差額撥款事業(yè)單位、自收自支事業(yè)單位、國有企業(yè)、社團組織、其他機構(gòu)7種管理模式。國務(wù)院原法制辦于2017年對全國250多家仲裁機構(gòu)的情況進行調(diào)研，屬于事業(yè)單位的187家，占81%[1]143。2018年3月，《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》實施后，有的商事仲裁機構(gòu)并入司法局，成為司法局下屬事業(yè)單位，仲裁委員會主任由市政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)兼任，或者由司法局領(lǐng)導(dǎo)兼任。在仲裁收費問題上，絕大多數(shù)商事仲裁機構(gòu)的財務(wù)沒有獨立，仲裁收費不是經(jīng)營性收費，而是行政事業(yè)性收費，進入同級政府財政收入管理體系，實行收支兩條線的管理[2]。仲裁機構(gòu)的服務(wù)功能被異化為管理功能，同時自我類比法院，導(dǎo)致“訴訟化”問題突出，以致濟南仲裁委員會在其宣傳用語中提出“仲裁不是二法院”！這個宣傳用語充滿了中國特色的“幽默感”，這種濃厚的行政化色彩現(xiàn)象存在，既違背了中國仲裁法的立法初衷，也與國際商事仲裁的發(fā)展格格不入，已成為阻礙中國商事仲裁發(fā)展的瓶頸因素。

（二）商事仲裁未能發(fā)揮應(yīng)有的作用

據(jù)中國司法部統(tǒng)計，截至2018年底，全國共設(shè)立255家仲裁委，共有仲裁從業(yè)人員6萬多名，自中國仲裁法1994年頒布實施以來，累計審理各類民商事案件260萬件，標(biāo)的額4萬多億元，2018年度中國仲裁機構(gòu)共審理案件54萬件，案件標(biāo)的額近7000億元④司法部官網(wǎng)《仲裁已成為解決民商事糾紛主渠道之一》公布的數(shù)據(jù)。。成績看上去好像很喜人，但將這一數(shù)字與全國人民法院受理的一審民商事案件相比，全國仲裁機構(gòu)累計26年來受理的民商事案件不足全國人民法院一年時間的受理案件量。僅僅以2018年全國仲裁機構(gòu)受理案件量與全國人民法院受理2800萬案件相比①參見2019年3月12日，十三屆全國人大二次會議最高人民法院院長周強作的《最高人民法院工作報告》。，仲裁機構(gòu)受理案件量只占到2%左右。從這個數(shù)據(jù)可以看出，中國商事仲裁機構(gòu)受理案件遠遠低于人民法院受理案件量，市場主體和人民群眾化解矛盾糾紛過度倚重訴訟途徑，這種畸形“訴訟化”的矛盾糾紛解決模式，給司法資源的有限性帶來了災(zāi)難性的影響，不利于市場經(jīng)濟的健康發(fā)展。

（三）商事仲裁法規(guī)定與現(xiàn)行綱領(lǐng)性指導(dǎo)文件規(guī)定存在沖突

中國仲裁法規(guī)定，仲裁沒有級別管轄和地域管轄②參見中國仲裁法第六條第二款。，仲裁委員會不按行政區(qū)域?qū)訉釉O(shè)立，仲裁委員會的設(shè)立登記部門是省、自治區(qū)、直轄市的司法行政部門③參見中國仲裁法第十條。。從立法原則來講，仲裁委員會的分支機構(gòu)或者派出機構(gòu)的設(shè)立登記也應(yīng)該由仲裁委員會的設(shè)立登記部門或者該設(shè)立登記部門的下級部門辦理，但《兩辦意見》卻規(guī)定在本機構(gòu)轄區(qū)外設(shè)立分支機構(gòu)或者派出機構(gòu)的，要經(jīng)其本機構(gòu)所在地和設(shè)立地的市級政府同意④中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善仲裁制度提高仲裁公信力的若干意見的通知》（中辦發(fā)〔2018〕76號）第4頁。，把仲裁機構(gòu)的分支機構(gòu)或者派出機構(gòu)的設(shè)立登記權(quán)歸本仲裁機構(gòu)所在地和設(shè)立地的市級政府。這一綱領(lǐng)性指導(dǎo)文件與現(xiàn)行仲裁法存在沖突，不利于仲裁發(fā)展。

綜上，中國商事仲裁制度從仲裁法的頒布開始,取得了階段性的進步和發(fā)展,但遠沒有達到應(yīng)有的高度和作用，行政化、官方化、訴訟化色彩仍然比較濃厚，作為綱領(lǐng)性指導(dǎo)文件的《兩辦意見》與仲裁法存在沖突，使得仲裁發(fā)展陷入自圍的籬笆之中。

四、中國商事仲裁機構(gòu)管理機制改革的目標(biāo)及現(xiàn)實的需要

中國司法部于2019年提出了新時代仲裁事業(yè)改革發(fā)展的目標(biāo)，即要求到2022年，根據(jù)中國國情進一步健全與大國地位相符、適應(yīng)國際化發(fā)展的多層次仲裁工作體系；進一步完善對仲裁行政指導(dǎo)和行業(yè)自律相結(jié)合的管理體制機制；仲裁案件的快速結(jié)案率、調(diào)解率和自動履行率顯著提升；不斷增強中國仲裁“品牌”的國際影響力、話語權(quán)；顯著提高市場主體和人民群眾選擇仲裁解決糾紛的首選率,使仲裁成為民商事糾紛解決的重要手段；全面建立“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府組建、機構(gòu)獨立、行業(yè)自律、司法監(jiān)督、社會監(jiān)督”的仲裁工作新格局，仲裁法律制度成為社會主義市場經(jīng)濟的重要保障制度⑤參見司法部官網(wǎng)《司法部明確新時代仲裁事業(yè)改革發(fā)展目標(biāo)2022年全球性區(qū)域性中國仲裁品牌基本樹立》。。

隨著新一輪對外開放發(fā)展戰(zhàn)略的推進和“一帶一路”的深化，“走出去”的中國企業(yè)也越來越多，而帶有公權(quán)力的司法管轄是一國主權(quán)的象征，帶有明確的“國界”限制，在民商事領(lǐng)域無法實行跨國管轄，難以維護在海外運營的中資企業(yè)的合法權(quán)益。而仲裁實行無級別無地域管轄，沒有濃厚的“國界”限制，仲裁裁決可在《紐約公約》成員國得到承認和執(zhí)行。因此，建立起符合中國國情、充滿活力的仲裁管理機制，釋放中國商事仲裁發(fā)展活力，推動中國商事仲裁與國際接軌，服務(wù)和保障中國社會主義市場經(jīng)濟健康發(fā)展和新一輪的對外開放發(fā)展戰(zhàn)略，維護“走出去”的中資企業(yè)合法權(quán)益，已成為促使中國商事仲裁機構(gòu)必須進行管理機制改革的客觀現(xiàn)實需要。

五、越南商事仲裁管理模式給中國商事仲裁機構(gòu)管理機制改革的啟示

對于中國商事仲裁機構(gòu)管理模式改革如何去“行政化”，國內(nèi)許多學(xué)者已經(jīng)進行了很多研究。筆者從事商事仲裁實務(wù)多年，贊成商事仲裁機構(gòu)管理機制改革應(yīng)當(dāng)是正本清源，回歸仲裁私法自治本位，堅持仲裁機構(gòu)的非官方性[1]154。此外，筆者也認為推進商事仲裁機構(gòu)管理機制改革應(yīng)多學(xué)習(xí)借鑒國外對商事仲裁機構(gòu)的管理經(jīng)驗，考察國外商事仲裁管理制度，明確中國商事仲裁機構(gòu)的屬性和定位，放開對商事仲裁的管理，建立更加開放的商事仲裁管理機制，才是仲裁作為社會公共法律服務(wù)的應(yīng)有之意。

（一）明確商事仲裁機構(gòu)自身定位

筆者認為，商事仲裁不應(yīng)該是帶有“公權(quán)力”的準(zhǔn)司法行為，而應(yīng)當(dāng)是當(dāng)事人“私權(quán)利”的讓渡，市場主體和人民群眾之所以選擇仲裁,是基于對仲裁制度和仲裁公信力的信賴和認同，從而自愿接受仲裁作為第三方做出對雙方均具有法律約束力的裁決。商事仲裁機構(gòu)屬性應(yīng)定位為民法中公益性的非營利法人，這類法人既可以享受國家對公益性法人的支持和優(yōu)惠，又可以擺脫傳統(tǒng)事業(yè)單位受到的行政管制和編制限制[1]153。因此，仲裁是市場主體和人民群眾自主選擇非公權(quán)力介入的民間糾紛解決方式的法律行為，是私法自治在糾紛解決領(lǐng)域的具體體現(xiàn)[3]。

（二）堅持仲裁公益性與非營利性

《兩辦意見》對仲裁的公益性、非營利性屬性作了如下規(guī)定：“仲裁委員會是政府依據(jù)仲裁法組織有關(guān)部門和商會組建，為解決合同糾紛和其他財產(chǎn)權(quán)益糾紛提供公益性服務(wù)的非營利法人。”①中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善仲裁制度提高仲裁公信力的若干意見的通知》（中辦發(fā)〔2018〕76號）第5頁。上述關(guān)于仲裁的公益性、非營利性屬性的定論，要求商事仲裁機構(gòu)應(yīng)當(dāng)以實現(xiàn)“社會效益”而非“經(jīng)濟效益”作為機構(gòu)發(fā)展的優(yōu)先目標(biāo)。對于商事仲裁機構(gòu)而言，公益性意味著其提供的仲裁服務(wù)是針對不特定的社會公眾;非營利性則強調(diào)商事仲裁機構(gòu)資產(chǎn)獨立，任何人不得將其作為追逐利潤的工具，機構(gòu)所得收入只能用于商事仲裁事業(yè)發(fā)展，任何人不能因此享有利潤分配權(quán)。值得注意的是，“非營利法人”并不是說商事仲裁機構(gòu)不可以“盈利”，恰恰相反，商事仲裁機構(gòu)在明確自身的非營利法人定位，就是要據(jù)此制定合理的非營利法人治理結(jié)構(gòu)和適合其發(fā)展的管理機制，通過合法取得收入積累法人財產(chǎn)，才能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

（三）脫離行政化管理體制

筆者認為，商事仲裁機構(gòu)應(yīng)徹底脫離現(xiàn)有行政化管理體制，成為擁有獨立的資產(chǎn)、自收自支、在司法行政部門登記設(shè)立的非營利組織。同時，筆者認為商事仲裁機構(gòu)的獨立性和非官方性，并不意味著其完全不受國家機關(guān)和社會監(jiān)督。對商事仲裁“獨立性”的保障，在于任何機關(guān)或部門，都可以通過法治方式進行監(jiān)督，使商事仲裁機構(gòu)成為“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府組建、機構(gòu)獨立、行業(yè)自律、司法監(jiān)督、社會監(jiān)督”的機構(gòu)。

（四）建立開放的商事仲裁機構(gòu)管理模式

筆者認為，仲裁作為化解社會矛盾糾紛的公共法律服務(wù)，是為市場主體和人民群眾解決矛盾糾紛而提供公益性的社會公共服務(wù)的，應(yīng)當(dāng)是“開放式”的，而不應(yīng)當(dāng)是“封閉式”的。我們應(yīng)該學(xué)習(xí)借鑒越南“開放式”的商事仲裁管理模式，仲裁主管部門應(yīng)當(dāng)放開對仲裁的管理方式，鼓勵和支持仲裁機構(gòu)之間通過提升公信力與提高服務(wù)品質(zhì)開展良性競爭，最終由市場主體和人民群眾進行選擇。開放國內(nèi)仲裁市場，鼓勵國內(nèi)外仲裁機構(gòu)在中國境內(nèi)設(shè)立仲裁分支機構(gòu)開展仲裁活動，為地方政府排除矛盾糾紛隱患，完善多元化糾紛解決機制，服務(wù)經(jīng)濟社會健康發(fā)展。地方政府應(yīng)該在《兩辦意見》指導(dǎo)下，完善政府部門權(quán)利清單，將異地仲裁機構(gòu)設(shè)立分支機構(gòu)納入政府權(quán)利清單服務(wù)范圍，為異地仲裁機構(gòu)到本地設(shè)立分支機構(gòu)提供支持和便利條件，摒棄在仲裁領(lǐng)域形成的“地方保護主義”，營造平等、透明的法治化營商環(huán)境。

（五）北海仲裁的管理機制改革符合新時代的要求

作為沿海開放城市和廣西改革前沿的北海，早在《兩辦意見》出臺前，北海市委市政府就已經(jīng)謀劃推進仲裁管理機制改革。依據(jù)《廣西壯族自治區(qū)人民政府關(guān)于進一步加強仲裁工作的意見》②參見《廣西壯族自治區(qū)人民政府關(guān)于進一步加強仲裁工作的意見》（桂政發(fā)〔2016〕7號）。，于2017年11月23日在廣西率先推出了仲裁管理機制改革方案。改革方案非常明確，北海仲裁委員會/北海國際仲裁院不再是任何機關(guān)的下屬事業(yè)單位，而是在堅持仲裁非營利性與公益性基礎(chǔ)上，將北海仲裁委員會依法改革成為自收自支、獨立核算、非營利性、依法納稅的公益性法定機構(gòu)，專門為商事爭議解決提供公益性服務(wù)的非營利性法人。改制后的北海仲裁委員會實行集體領(lǐng)導(dǎo)制度，通過制定《章程》和各項規(guī)章制度進行自主管理，《章程》報請市政府備案同意，實現(xiàn)了管理、人事、財務(wù)、薪酬、運營等制度的自主管理，機構(gòu)的運行和業(yè)務(wù)的發(fā)展接受市委、市政府的領(lǐng)導(dǎo)和司法、審計等部門的指導(dǎo)和監(jiān)督①參見《北海市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)北海仲裁委員會體制改革工作實施方案》（北政辦〔2017〕200號）。。明確將仲裁機構(gòu)合法收入，屬于仲裁機構(gòu)本身，任何人不得享受利潤分配權(quán)，仲裁機構(gòu)合法收入支出部分僅限于五項支出，即仲裁事業(yè)發(fā)展支出、仲裁員依法獲得報酬支出、仲裁機構(gòu)工作人員薪酬待遇支出、公益事業(yè)支出、依法納稅形成的支出，這種改革模式符合《兩辦意見》對仲裁是公益性與非營利性的要求精神，也契合了《兩辦意見》規(guī)定的仲裁機構(gòu)是“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府組建、機構(gòu)獨立、行業(yè)自律、司法監(jiān)督、社會監(jiān)督”的模式。因此，北海仲裁委員會的管理機制改革符合新時代的要求。

六、結(jié)語

隨著中國市場經(jīng)濟和新一輪的對外開放發(fā)展戰(zhàn)略的快速發(fā)展，已經(jīng)很明顯地看到黨和國家對中國商事仲裁制度建設(shè)完善的高度重視。筆者認為基于商事仲裁機構(gòu)的公益性、非營利性、獨立性及非官方性，中國商事仲裁機構(gòu)的管理機制對標(biāo)國際是商事仲裁發(fā)展的必然選擇，也是商事仲裁發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律和要求。在經(jīng)濟全球化和中國全面推進對外開放的趨勢下，中國商事仲裁已經(jīng)不可避免地成為國際化發(fā)展的一部分。歷史無數(shù)次證明，制度上的故步自封只能導(dǎo)致落后，從而抬高自身發(fā)展成本。因此，中國商事仲裁的制度建設(shè)和未來發(fā)展，推進商事仲裁管理機制改革是必然選擇。隨著“一帶一路”倡議的不斷發(fā)展，以及中國經(jīng)濟發(fā)展水平的不斷提高和制度建設(shè)的不斷完善，當(dāng)前是中國發(fā)展商事仲裁制度、營造中國商事仲裁良好形象的一個重要機遇，我們應(yīng)該搶抓發(fā)展機遇，推進商事仲裁機構(gòu)管理機制改革，優(yōu)化商事仲裁管理結(jié)構(gòu)，開放國內(nèi)商事仲裁市場，融入國際競爭，在通過與越南等“一帶一路”沿線國家的交往中，立足本國實際，去陳納新，學(xué)習(xí)借鑒國外商事仲裁制度，在借鑒中完善、不斷推進中國商事仲裁制度的改革和發(fā)展，以先進開放的商事仲裁管理機制更好地服務(wù)于中國市場經(jīng)濟和新一輪的對外開放發(fā)展戰(zhàn)略，為中國在新一輪的對外開放和重大發(fā)展戰(zhàn)略中充分維護中國國家利益提供有力的制度保障。