摘要：：改革開放以來，特別是20世紀90年代以來，我國在高等教育領域逐步形成了高等教育雙重體制機制和“類市場化治理”模式，其實質是“計劃為體，市場為用”。項目制所具有的雙重體制的精神內涵為“類市場化治理”模式的順利實施提供了制度基礎。一方面，項目制所具有的專門的人事安排、專項使用的資金、自上而下的動員機制、垂直化的管理機制以及分級運作的治理結構為計劃體制的順利運行提供了制度基礎;另一方面，項目制的制度設計、建設程序與組織管理、價值取向和強化激勵措施為市場體制的有效運作提供了便利條件。

關鍵詞：類市場化治理;項目制;非預期負效應

改革開放以來，特別是20世紀90年代以來，我國在推進高等教育改革進程中逐步引入和建立市場競爭體制機制，由此形成了高等教育雙重體制機制和“類市場化治理”模式，其實質是“計劃為體，市場為用”。[1]在“類市場化治理”模式下，市場只是政府有選擇地推進高等教育治理的手段，而政府以計劃思維推進高等教育治理的基本價值和哲學理念并沒有發(fā)生根本性轉變。項目制所具有的雙重體制的精神內涵為“類市場化治理”模式順利運行提供了制度基礎和體制機制框架。

一、項目制的產生、發(fā)展及項目治教的歷史演變

在中央與地方的關系中，中央政府與地方政府的財政分配關系，即財權與事權的劃分是一個比較核心的內容。20世紀80年代中期，中國在財政體制上實行財政包干制，包干制的主要特征是自收自支、自負盈虧。財政包干制在調動地方政府經濟社會建設積極性的同時削弱了中央政府在稅收方面的汲取和分配能力。在財政包干制期間，中央財政收入的比重越來越小，由1984年的44%下降到1993年的22%;同時，大量的地方企業(yè)收入被當做地方政府的營業(yè)收入或者作為上繳利潤而避開了稅收，財政收入占GDP的比重也迅速下降，由1984年的228%下降到1993年的123%。[2]

過度分權的財政體制嚴重削弱了中央政府進行宏觀經濟調控和行政管理的能力。為了改變這一局面，對“分灶吃飯”的財政包干制進行改革就成為當務之急。經過1992年的著手設計，1993年的精心準備，1994年分稅制改革正式實施。[3]分稅制改革將稅種劃分為三大類，即中央稅、地方稅和共享稅，其中規(guī)模最大的企業(yè)增值稅被劃為共享稅，其中中央占75%，地方占25%。分稅制改革使“兩個比重”（即中央財政收入占財政總收入的比重和財政收入占GDP的比重）的比例大大增加。具體情況見表1。

隨著中央政府汲取稅收能力的極大增強，中央與地方出現(xiàn)了財權與事權不對稱的情況，即財政支出責任（事權）越來越分權，而財政收入的分配（財權）卻出現(xiàn)了中央集權。[4]在“財事不對稱”的情況下，如何彌補地方財政的資金短缺和調動地方政府參與經濟社會建設的熱情就成為中央政府必須考慮的重要問題。在這種背景下，把財政資金以“專項”和“項目”的方式向下分配，逐漸成為中央政府進行二次分配的最主要的財政手段。分稅制改革后，專項轉移支付在國家財政支出中的比重越來越大。據統(tǒng)計，1994年，轉移支付在地方本級支出中的比重為12.6%，到2004年上升到30%，中、西部地區(qū)更高達45.2%和52.9%，變成了高度依賴中央財政的局面。[5]隨著“專項”和“項目”資金規(guī)模的日益增大，發(fā)改委和財政系統(tǒng)逐漸發(fā)展出一套嚴格而完備的項目申請、批復、實施、考核和審計制度，除了工資和日常支出外，幾乎所有的建設和公共服務資金都“專項化”和“項目化”了。[6]

所謂“項目”，原本指一種事本主義的動員或組織方式，即依照事情本身的內在邏輯出發(fā)，在限定的時間和限定資源的約束條件下，利用特定的組織形式來完成一種具有明確預期目標（某一獨特產品或服務）的一次性任務。[7]隨著項目現(xiàn)象的逐漸普及，“項目制不單指某種項目的運行過程，也非單指項目管理的各類制度，而更是一種能夠將國家從中央到地方的各層級關系以及社會各領域統(tǒng)合起來的治理模式。項目制不僅僅是一種體制，也是一種能夠使體制積極運轉起來的機制;同時，它更是一種思維模式，決定著國家、社會集團乃至具體的個人如何構建決策和行動的戰(zhàn)略和策略”[8]。換言之，“‘項目的制定、申請、審核分配、變通、轉化、檢查與應對等一系列環(huán)節(jié)和過程已經溢出了財政領域并超出了單個項目所具有的事本主義特征而成為了具有‘體制的精神性內涵的一種‘新的國家治理體制”[9]。

作為高等教育治理的一種體制機制和思維方式，項目制既是對計劃體制機制的繼承，也是在計劃體制機制中融入市場體制機制的產物。1949年以后，在毛澤東“重點論”思想指導下，1954年10月5日，高等教育部通過的《關于重點高等學校和專家工作范圍的決議》以指定的方式把北京大學、清華大學、中國人民大學、哈爾濱工業(yè)大學、北京農業(yè)大學和北京醫(yī)學院等六所院校列入全國重點高校行列。此后至“文化大革命”前夕，經過數次重點大學建設，我國指定的重點高校數量達到了68所。1978年，經過恢復和調整，全國重點高校數量增至88所。這一時期的重點高校建設是在一個特定時段內，集中較為有限的資源完成高校建設的具體任務，其充其量只具有單個項目所表現(xiàn)出的事本主義特征。

真正以項目的形式和思維來推動高等教育改革的時間應該從20世紀80年代中期算起。1983年，中國高等教育界發(fā)生了一件大事——“四老上書”?！八睦仙蠒敝螅毡槭艿浇涃M短缺困擾的高等院校中的一小部分得到了常規(guī)經費之外的專項撥款。[10]此后，高等教育的國家撥款方式就逐漸由1985年之前的“基數+發(fā)展”向“綜合定額+專項補助”轉變。隨后一系列改革舉措的推進，如“211工程”、“985工程”、“2011計劃”等均遵循了“綜合定額+專項補助”的撥款方式。隨著撥款方式的改變，“項目”或“工程”等概念逐漸被引入到高等教育治理中來。與財政體制改革相對應，在經過20世紀80年代中期的興起和90年代中期的發(fā)展之后，項目制也逐漸成為我國高等教育治理的主要方式和重要工具。

二、項目制的精神內涵：基于H大學“211工程”建設的分析

項目制的制度設計糅合了計劃體制機制與市場體制機制的雙重特征，這為“類市場化”治理模式的順利運行提供了制度基礎與便利條件。

（一）項目制為計劃體制的順利運行提供了制度基礎

作為新雙軌制的增量部分，項目制雖然在某種程度上突破了以單位制為代表的行政科層制的約束，[11]但通過對H大學“九五”期間“211工程”項目建設運行過程的分析，我們發(fā)現(xiàn)項目制的運作過程呈現(xiàn)出依附于既有科層體制并嵌入其中的典型特征。

1.專門的人事安排。為了便于項目建設與管理，政府往往會在設立項目的時候成立專門的臨時性機構。例如，為了更好推進“211工程”實施，政府成立了“211工程”協(xié)調小組和領導小組。這些專門的臨時性機構常常依附于政府職能部門，其成員也多由政府機構人員構成。在“211工程”協(xié)調小組中，組長由國務委員兼國家教委主任李鐵映擔任，副組長由國家教委朱開軒同志和國家計委郝建秀同志、財政部劉積斌同志擔任，小組成員由委內有關的司局長組成。

為了便于和政府部門溝通與協(xié)調，大學在進行項目建設時也往往會成立專門性的臨時性機構，這些機構也往往會依附于高校職能部門。為了加強對“九五”期間“211工程”建設工作的組織領導，H大學專門發(fā)布了《關于成立H大學“211工程”建設領導小組的通知》（下簡稱《通知》）。[12]《通知》決定成立“211工程”建設領導小組，校長擔任建設領導小組組長，副校長等人擔任副組長，各有關項目建設單位的負責人擔任組員。同樣的情況也發(fā)生在院系層面，在啟動“211工程”建設項目時，H大學專門發(fā)布了《關于啟動我?！?11工程”建設項目的通知》，該通知要求各建設項目承擔單位要成立相應的領導小組和專家小組，實行項目責任人負責制。[13]

2.專項使用的資金。在項目建設中，項目資金通常會被指定專門的用途，是一種“戴帽資金”。“戴帽資金”的?？顚Ｓ锰岣吡苏Y源調配的能力且增強了政府的權威性。一般而言，政府會發(fā)布相應的政策文件來保證項目資金使用的專門性與規(guī)范性。例如，《“211”工程專項資金管理辦法》規(guī)定，“211工程”專項資金主要用于基建項目支出和其他項目支出，工程的“專項資金不得用于各種罰款、還貸、捐贈贊助、對外投資以及與‘211工程項目無關的其他支出”。

3.自上而下的動員機制。對高校而言，政府的專項資金是一種非常規(guī)的增量資源，這種增量資源通常由中央各職能部委掌控，其分配機制具有“體外循環(huán)”的特點。所謂“體外循環(huán)”的分配機制指“資金的分配出現(xiàn)依靠‘條線體制零星運作的情形，即財政轉移支付采用項目制的方式在行政層級體制之外靈活處理”[14]。專項資金“體外循環(huán)”的特點有利于快速有效地動員高校參與到中央政府發(fā)起的項目建設中來。與常規(guī)科層體制相比，項目制因具有“專項化”特征而使動員活動更加集中和有效。項目制自上而下的動員機制主要通過頻繁的會議、定期的檢查與及時的匯報和考察等形式表現(xiàn)出來。H大學在“九五”期間的“211工程”建設過程中，通過召開會議、定期檢查、審計考察等方式對子項目承擔單位和有關職能部門進行動員，以確保保質保量地完成建設任務和實現(xiàn)預期目標。

4.垂直化的管理機制。為了貫徹國家意志和實現(xiàn)政策意圖，項目制以項目目標為導向，實行立項管理，項目的立項、申報、審核、監(jiān)管、考核、驗收、評估和獎懲等都有一套標準化和程序化的操作程序，這有助于實現(xiàn)垂直結果的專業(yè)化管理和控制。[15]

在H大學“211工程”建設中，項目制的垂直化管理與控制集中體現(xiàn)在建設目標、建設內容、資金投入、實現(xiàn)目標、檢查驗收等諸多方面，這些內容在《國家發(fā)展計劃委員會關于H大學“211工程”建設項目的可行性研究報告的批復》中均有所體現(xiàn)。[16]例如，在上述批復意見中，政府批復H大學“211工程”建設的主要內容包括重點學科建設、公共服務體系建設和必要的基礎設施建設三個方面，并對三個方面的建設內容進行了具體規(guī)定。在檢查驗收上，通常按照建設項目法人責任制的有關規(guī)定，對項目建設進行檢查和監(jiān)督，以確保項目順利實施和實現(xiàn)效益目標。

5.分級運作的治理結構。在項目制度框架內，要進入分析的不只是國家和農民兩個行動主體，而是中央政府、地方政府和村莊三個行動主體。[17]以上述維度分析，可以發(fā)現(xiàn)在中央集權的總體模式下，中國形成了中央與地方政府分權的行政改革與市場化改革同時并存的一種分級治理的制度安排。所謂分級治理，指“在推進國家目標和調動地方資源的雙重目標下，中央政府（或上級政府）對地方政府（或基層政權）在某些特定領域和某些公共事項上，進行非科層性的競爭性授權，而不是行政指令性授權，例如采用項目制等一系列超越行政科層制的方式，以便在集權模式下讓‘自下而上的市場化競爭機制配合‘自上而下的分權原則，形成一種新的國家治理機構”[18]。

根據折曉葉等人關于項目主體的分類標準，可以把“211工程”建設的行動主體劃分為三個不同層級，這三個層級的行動主體分別是政府（這里主要指中央政府及各職能部委）、高校和院系。這樣的劃分標準也與H大學進行“211工程”建設的實際情況具有較高的契合性。根據H大學“211工程”項目建設的運行過程，我們繪制了項目運作機制示意圖，具體情況見圖1。

H大學“211工程”建設項目就是在分級治理的制度框架內運作的：國家部委是“211工程”建設項目的“發(fā)包”主體，項目的“發(fā)包”過程也是國家貫徹國家意志和實現(xiàn)政策意圖的過程;高校是項目的“打包”主體，項目“打包”是高校在項目建設宏觀原則的指導下對項目進行再組織、再設計的過程，其目的在于實現(xiàn)自身利益最大化;學院是項目的“抓包”主體，項目“抓包”既是高?！按虬边^程的延續(xù)，又是教師積極主動爭取項目的過程。通過分級治理的制度框架，中央政府的政策意圖會被層層復制到地方政府的治理過程中并對院校的治理產生至關重要的影響。

（二）項目制為市場體制的有效運作提供了便利條件

項目制不僅為計劃體制機制的順利運行提供了制度基礎，也為市場體制的有效運作提供了便利條件。

1.項目制的制度設計為市場體制的有效運作提供了“制度漏洞”。在項目建設中，按照政府的嚴格要求和統(tǒng)一標準進行項目建設是項目制的一個重要特征。這種統(tǒng)一性有著諸多表現(xiàn)：例如，發(fā)布統(tǒng)一標準的《項目指南》、制定統(tǒng)一的驗收標準，等等。項目建設的統(tǒng)一性有利于體現(xiàn)并強化政府宏觀調控的能力。但中國疆域遼闊、人口眾多，各地區(qū)間發(fā)展也不均衡，因此在項目執(zhí)行過程中又需要各地區(qū)、各高校根據自身實際情況靈活應對。在這種情況下，項目制作為一種解決項目建設的統(tǒng)一性和執(zhí)行的靈活性之間的矛盾的制度或模式便被理性地設計了出來。依照設計初衷，項目制既要能夠增強政府宏觀調控的能力，又要能夠賦予地方或高校一定的項目建設的主動權。項目制的這種“制度漏洞”賦予了高校一定的“便宜行事權”，而獲取“便宜行事權”是高校根據自身實際情況積極參與市場競爭的前提條件。

2.項目制的建設程序與組織管理為市場體制的有效運行提供了一定的空間。對于大學來說，幾乎所有事務都是綜合性的，某個方面的改善必然連帶著其他事務的規(guī)劃與安排。雖然項目建設遵從“一事一議”“?？顚Ｓ谩痹瓌t有利于做到預算結構清晰、程序技術合理、監(jiān)督審計規(guī)范，但這無形中割裂了高校發(fā)展的整體性。對項目建設高校來說，只有通過對項目進行移植和重組，才能使國家“發(fā)包”的項目更加貼合本校實際情況。從制度設計來看，項目制為項目在高校的移植和重組提供了一些“制度漏洞”。在項目制的制度設計下，國家希望通過轉移支付的“專項化”和“項目化”來實現(xiàn)垂直化的管理和控制。與此同時，政府又要求高校在申請項目時必須有相應的啟動資金或配套措施，這就給予了高校進行項目移植和項目重組的權力，使高?？梢越桧椖恐欣壗ㄔO之實。例如，“九五”期間，H大學“211工程”建設的核心是學科建設，這與“211工程”的總體建設目標和任務具有高度契合性。另外，H大學的基礎設施建設，如科技實驗樓、引力實驗室、附中實驗樓、教工住宅、西十六學生宿舍以及其他室外工程等與重點學科建設與公共服務體系建設緊緊捆綁在一起，從而具有了改革的合法性。

通過對項目進行移植和重組，高校增加了宏觀調控和行政管理的能力。在項目移植和重組的過程中，高校可以成立專門的跨院系或跨職能部門的機構，以督促項目建設院系和相關職能部門通力合作，以保證完成項目建設的任務和實現(xiàn)項目建設的預期目標。此外，高校也可以利用項目移植和重組后的“專項資金”來實現(xiàn)廣泛動員、快速建設的目的。再者，雖然項目的申報、遴選、管理、檢查、監(jiān)督、評價、驗收等權力均掌握在政府部門手中，但從H大學“九五”期間“211工程”建設的實際情況來看，高校在項目建設中卻掌握一定的主動權。例如，在子項目驗收中，驗收專家組成員均由高校自己聘請。

3.項目制的價值取向為市場體制的有效運作提供了內在依據。項目制以效率或效益、競爭、績效管理等為核心價值旨歸?！丁?11工程”建設實施管理辦法總則》規(guī)定工程建設的驗收內容為：主要是建設目標和主要指標的實現(xiàn)情況，建設任務和資金的完成情況，取得的標志性成果和建設效益等，并對項目管理情況進行總結。在具體的驗收過程中，“標志性成果”被重點強調，這點在H大學“211工程”“九五”期間建設的總結匯報中有著鮮明的體現(xiàn)。“九五”期間H大學在SCI、EI、ISTP以及國內核心期刊上發(fā)表了上千篇論文，具體情況如表2所示。此外，在“九五”期間H大學承擔國家自然科學基金項目數和獲資助經費數也獲得了較大的增長，如承擔國家“863”計劃研究項目52項，承擔“九五”國際愛科技攻關項目40余項，承擔國際計委高技術及產業(yè)化研究項目4項，等等。項目制注重效率或效益、競爭、績效管理的價值理念將為市場機制的運行提供內在依據。

4.項目制的強化激勵措施為市場體制的有效運作提供了直接驅動力。為了加強校際之間的競爭和提高項目建設的效率和效益，政府在項目建設中采取了強化激勵的措施?！丁?11工程”“九五”期間建設項目驗收辦法》第8條規(guī)定：“學校整體建設項目驗收結果分為優(yōu)秀、良好、一般、較差四檔。驗收結果由‘211工程部際協(xié)調小組發(fā)布。根據驗收結果，‘211工程部際協(xié)調小組辦公室將選擇建設成效突出的單位及個人予以表彰。對于驗收不合格的單位，將取消其例如‘211工程二期的資格，并由其主管部門對直接責任者按有關規(guī)定處理?！备鶕炇辙k法的規(guī)定，如果驗收結果優(yōu)秀，那么學校將獲得進入“211工程”二期建設的資格，否則其資格將被取消。獲得進入“211工程”二期建設的資格不僅意味著獲得較大數額的中央專項資金，而且也意味著獲得較高的地位和聲譽。另外，優(yōu)異的驗收結果對于學校領導而言無疑是政績斐然的表現(xiàn)，而斐然的政績對于學校領導的升遷或留任具有顯著的作用。不論是出于學校發(fā)展的角度還是出于個人晉升的立場，項目制的強化激勵措施都為市場機制的有效運作提供了直接的驅動力。

三、小結

通過技術化、理性化的目標管理和過程控制，項目制試圖達到既能實現(xiàn)中央統(tǒng)一管控，又能調動地方（高校）參與項目的積極性，既能發(fā)揮計劃體制的統(tǒng)籌作用，又能體現(xiàn)市場機制的競爭優(yōu)勢，既能維護自上而下的集權權威，又能實現(xiàn)自下而上的分權自治的理想目標。[19]

但從實際情況來看，這種基于理性的制度設計未免帶有濃厚的烏托邦色彩，學者們對項目制的批評與質疑已經充分說明了這一點。這些批評與質疑在馬良燦關于農村扶貧項目的考察，[20]龔為綱對一個全國糧食生產先進縣的糧食增產項目的研究，[21]陳家建對國家婦女小額貸款項目在四川省的實施演變過程的分析[22]以及陳水生對文化惠民工程的考察[23]和馮猛對東北特拉河鎮(zhèn)的大鵝養(yǎng)殖項目的研究[24]中并不鮮見。不論是經驗觀察還是邏輯推導均表明，在高等教育領域把項目制作為推進改革的手段或工具將會導致諸如權力的“設租尋租”、項目建設的“馬太效應”、大學自治和學術自由受到侵犯、高校自治權力式微等多種非預期負效應的產生。

致使諸多非預期負效應產生的重要原因在于：在進行制度頂層設計時忽略了市場與計劃是兩種性質不同甚至截然相反的體制機制。市場體制機制崇尚平等、自由和分權，而計劃體制機制尊崇等級、服從和集權。當試圖把兩種性質不同甚至截然相反的體制機制糅合在一起時，諸多問題的出現(xiàn)也就不足為奇了。

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（責任編輯 陳志萍）