陳 小 華

(廣西科技大學鹿山學院，廣西 柳州 545616)

2019年12月湖北省武漢市爆發(fā)不明原因的肺炎疫情, 2020年1月12日,世界衛(wèi)生組織正式將造成武漢肺炎疫情的病毒命名為 2019新型冠狀病毒(2019-nCoV)。這是一種從未發(fā)生過的，在人群中普遍易感，傳染性極強、傳播速度極快的新型病毒，讓許多單位被迫采取緊急隔離措施。而《新型冠狀病毒防控指南》也建議個人進行自我隔離，減少不必要的出行，避免集會。因此，行政司法部門準備審理的許多案件被迫延期，勞動爭議案件的審理也不例外。為了能夠使勞動爭議案件的審理工作照常進行，減緩疫情的沖擊，有必要對審理勞動爭議案件的行政司法體制予以變革，減少案件審理過程中人與人之間的接觸機會，盡量緩解疫情等特殊情形對案件審理工作的影響程度。

同時，黨的十九屆四中全會強調(diào)：要不斷完善行政司法機關的治理體系，提高治理能力和水平，加快行政司法體制的改革步伐,創(chuàng)新審理案件的路徑。因此，處理勞動爭議糾紛的路徑創(chuàng)新也是行政司法機關體制創(chuàng)新的重要內(nèi)容，是適應時代發(fā)展要求的機制轉型。

“特殊時期”是指類似于新型冠狀病毒肺炎等傳染性流行病爆發(fā)時社會各界采取防控隔離措施的時間段?！皠趧訝幾h”是指勞動者與用人單位之間因受法律保護的權益受到侵害而產(chǎn)生糾紛可能形成仲裁或訴訟案件的爭端?！爸俨谩笔侵竸趧訝幾h仲裁委員會審理勞動爭議案件的方式?！皬妥h”是指行政機關對行政相對人不服具體行政行為的裁決結果而提出的復核申請予以答復的手段，也是上級行政機關對其下屬行政機關作出的行政行為的合法性和合理性予以審查的形式。“機制創(chuàng)新”是指勞動爭議案件的審理程序、機構、步驟等環(huán)節(jié)的變革。

下面著重從將勞動爭議仲裁裁決變革為行政裁決、勞動爭議仲裁程序引入復議機制、變革審理勞動爭議案件的程序和機構及步驟等方面對創(chuàng)新處理勞動爭議的路徑予以探討。為了便于表述，“勞動爭議仲裁委員會”簡稱為“仲裁委”，“人力資源社會保障行政部門”簡稱為“人社局”。

一、將仲裁裁決變革為行政裁決

(一)變革的理由

第一，我國《勞動爭議調(diào)解仲裁法》第五十條規(guī)定：“當事人對本法第四十七條規(guī)定以外的其他勞動爭議案件的仲裁裁決不服的，可以自收到仲裁裁決書之日起十五日內(nèi)向人民法院提起訴訟?！盵1]434這里的“提起訴訟”并沒有指明是“提起民事訴訟”。在司法實踐中，當事人不服勞動爭議仲裁裁決的，都是“提起民事訴訟”?？梢?，實務中仲裁程序是與民事訴訟程序相銜接的。盡管提起民事訴訟便于人民法院替換仲裁委重新對勞動者和用人單位之間的爭議予以審查，但兩個審理勞動爭議案件的組織都是公權機關，況且人民法院又不能對仲裁委裁決結果的優(yōu)劣予以評價，當事人不服仲裁裁決，提起民事訴訟就相當于司法機關重復勞動，會導致司法資源的浪費。同時，《勞動爭議調(diào)解仲裁法》也沒有排除當事人不服仲裁裁決提起行政訴訟的可能性，這就為審理勞動爭議案件的機制創(chuàng)新留出了空間。

第二，當事人對勞動爭議仲裁裁決不服，“提起民事訴訟”至少存在如下三個方面的弊端：一是增加了業(yè)務量本來已經(jīng)很大的民事審判庭的案件數(shù)量，造成人民法院民事審判庭案件積壓；二是人民法院審理勞動爭議案件的訴訟程序繁瑣，增加當事人的負擔，造成人力物力的浪費；三是人民法院“民事審判庭”審理勞動爭議案件，無論結果如何，都不會影響到仲裁員的年度績效考核結果，不利于督促仲裁員提升審理案件的能力和水平；四是目前處理勞動爭議糾紛案件的仲裁程序多半采取司法訴訟程序模式，一個簡單的勞動爭議糾紛案件也要經(jīng)過當事人提供證據(jù)、對方質(zhì)證、雙方辯論等繁瑣程序，耗費大量的時間，降低了解決勞動爭議糾紛案件的效率，顯然現(xiàn)有的勞動仲裁程序不如“勞動仲裁監(jiān)察大隊”解決勞動爭議糾紛的行政裁決方式快速便捷。

(二)變革的優(yōu)勢

首先，如果對現(xiàn)行的勞動爭議案件審理機制予以變革：當事人對仲裁裁決不服，改為先向上一級人社局申請復議；對復議決定不服的，再向人民法院提起“行政訴訟”的話，就不存在上述弊端。而且，行政復議可以采取書面審理形式，減少當事人之間接觸的機會，緩解疫情等特殊情形對案件審理工作的影響程度。如此調(diào)整也沒有違反《勞動爭議調(diào)解仲裁法》第五十條的規(guī)定，同時還有兩大優(yōu)勢：一是法院行政審判庭的案件數(shù)量比民事審判庭少，改為提起行政訴訟的話，可以均衡人民法院行政審判庭與民事審判庭的業(yè)務量，充分利用有限的司法資源；二是有利于督促仲裁員提升業(yè)務水平，這是因為“行政訴訟”的審判活動會對行政機關作出行政行為的合法性與公正性予以審查。根據(jù)《行政訴訟法》及其相關司法解釋的規(guī)定，一審“行政訴訟”判決結果有如下幾種：“可分為撤銷或者部分撤銷行政行為、變更行政行為、確認行政行為違法或者無效判決、駁回原告訴訟請求等情形”[2]580。

其次，為了貫徹執(zhí)行深化司法審判體制改革精神，支持行政機關依法行政，加強司法審判對行政爭議調(diào)解工作的監(jiān)督作用，可以在仲裁員的年度考核辦法中增加如下內(nèi)容：人民法院行政審判庭作出的判決結果與仲裁員的年度考核績效掛鉤，仲裁員每年仲裁的勞動爭議案件,被人民法院作出撤銷、變更或者確認仲裁裁決違法或者無效的判決,數(shù)量達到15﹪的，當年年度考核不能被評定為優(yōu)秀，翌年數(shù)量仍達15%的，不能晉升級別；達到25﹪的，不能被評定為稱職，二年內(nèi)不能晉升級別；達到35﹪的，不能被評定為基本稱職，三年內(nèi)不能晉升級別；連續(xù)兩年達到35﹪的，吊銷仲裁員執(zhí)業(yè)資格，終身禁止進入法律職業(yè)領域工作。

最后，如果當事人對勞動爭議仲裁裁決不服想要提起行政訴訟的話，就必須對仲裁委進行體制改革，使其成為人社局的內(nèi)設機構，其作出的裁決才是行政裁決。當事人不服裁決結果的，既可以申請復議，也可以提起行政訴訟。

(三)變革的方式和依據(jù)

其一，《勞動爭議調(diào)解仲裁法》第十九條第一款規(guī)定：“勞動爭議仲裁委員會由勞動行政部門代表、工會代表和企業(yè)方面代表組成。”[1]430法律在這里規(guī)定了“仲裁委”的組成方式，規(guī)定由仲裁委負責處理勞動爭議糾紛，但并沒有規(guī)定仲裁委是“民間性質(zhì)”的社會組織。

其二，《勞動爭議調(diào)解仲裁法》第十七條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定在市、縣、區(qū)設立仲裁委。所以，把仲裁委歸屬于“公權力”機關有下面三個依據(jù)：

第一，仲裁委是由省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定設立的組織機構，帶有公立屬性，不是自發(fā)組建的社團，其與商事仲裁機構不同，不能成為私人性質(zhì)的第三方中介機構。

第二，仲裁委的工作人員有些是公務員，有些是事業(yè)編制人員，有些是合同制聘用人員；為了配合國家到2020年年底取消事業(yè)編制的改革，可以在不超編的條件下將仲裁委的工作人員轉變?yōu)楣珓諉T，把仲裁委并入人社局， 將仲裁委轉變成行使“公權力”的行政機關。

第三，仲裁委作出裁決的主要法律依據(jù)是勞動法律法規(guī)規(guī)章，這些法律規(guī)范屬于社會法這一部門法，而不是民法部門法。社會法是調(diào)整勞動關系、社會保障、特殊群體權益保障等社會關系的法律規(guī)范，具有一定的強制性，要求法律主體承擔一定的社會責任，其調(diào)整的法律主體之間的關系，也不像民法完全是調(diào)整平等主體之間的人身關系和財產(chǎn)關系。例如，要求用人單位給未成年人勞動者、婦女、殘疾人職工予以特殊利益照顧，給勞動者帶薪年休假和公休假，給獨生子女員工父母住院陪護假，這些規(guī)定都是國家要求“用人單位”承擔的社會責任，是一種強制義務，而不是為了用人單位的私人利益。如果不賦予“仲裁委”“公權力”機關屬性，其作出要求用人單位承擔法定強制義務的裁決，就缺乏權力淵源。

其三，可以將仲裁委納入相應的市、縣、區(qū)人社局，使其成為“人社局”的職能部門，其作出的裁決由其所屬的人社局來承擔法律主體責任。這樣，仲裁委的裁決就是可訴的具體行政行為，當事人不服，以人社局為被告向人民法院提起行政訴訟。進而，按照精簡機構、減少行政人員編制的政策要求，將仲裁委與人社局的勞動監(jiān)察大隊合并，組建新的人社局內(nèi)設職能機構，即勞動仲裁監(jiān)察大隊。該機構負責履行《勞動法》、《勞動合同法》以及即將實施的《保障農(nóng)民工工資支付條例》等勞動法律法規(guī)賦予人社局監(jiān)督、檢查、處罰用人單位違法違規(guī)行為的職責。這樣的機構調(diào)整，也完全符合大部制改革的趨勢和要求。

其四，整合原“仲裁委”與原“勞動監(jiān)察大隊”的職能后，勞動者對用人單位的投訴，先由勞動仲裁監(jiān)察大隊進行調(diào)解。調(diào)解不成，直接進入仲裁程序，使勞動爭議仲裁裁決成為一類新型的行政裁決。如此改革，可以減少處置勞動爭議糾紛的流程和環(huán)節(jié)，讓當事人少跑腿，便于行政司法部門開展“網(wǎng)上辦、馬上辦”業(yè)務，加快行政司法體制改革的步伐，即便在疫情等特殊時期也不會影響到案件的審理工作。從而使勞動爭議案件的審理工作在疫情等特殊時期也可以照常進行，不用延期審理。

其五，勞動爭議的調(diào)解和仲裁工作均由同一部門負責，必然會增強勞動仲裁監(jiān)察大隊先行調(diào)解的效果，改變目前人社局勞動監(jiān)察大隊調(diào)解勞動爭議職能疲軟、效果不好的現(xiàn)狀，這與鞏固和加強行政調(diào)解機制建設的趨勢也是完全一致的。

當然，將來修改相關法律時，可以明確規(guī)定勞動爭議案件 “復議前置”，即對勞動仲裁監(jiān)察大隊作出的裁決不服的，必須先向上一級人社局申請復議。這就涉及到在勞動爭議仲裁程序中引入復議機制的變革問題。

二、“復議前置”和“兩級仲裁”制

(一)在處理勞動爭議程序中引入復議機制

《行政復議法》第二十一條規(guī)定：“行政復議期間行政行為不停止執(zhí)行?！盵3]755法律已經(jīng)作出了復議不停止執(zhí)行的制度安排。如果在仲裁程序中引入復議機制，則縣(區(qū))人社局、勞動仲裁監(jiān)察大隊作出的行政裁決，一經(jīng)作出即發(fā)生法律效力。當事人不服，可以在《行政復議法》規(guī)定的期限內(nèi)向上級行政機關申請復議。當事人對勞動仲裁監(jiān)察大隊作出的行政裁決不服，不是直接向人民法院提起訴訟，而是先向上一級人社局的勞動仲裁監(jiān)察大隊申請行政復議，這就可以加快解決勞動爭議的速度，即便在疫情等特殊時期也可以照樣審理案件。同時，還可以發(fā)揮“行政復議”既可以審查行政行為的合法性又可以審查其合理性的優(yōu)勢，符合行政司法體制改革必須保障高效性和連續(xù)性的政策要求。

《行政復議法》同時還規(guī)定了相應的糾錯機制，遇有像疫情等特殊情形，或者行政裁決有違法、不當、程序錯誤等四種情形之一的，可以停止行政行為的執(zhí)行。這樣就能夠保證最大限度地維護當事人的合法權益，避免執(zhí)行錯誤裁決，造成難以彌補的損失。

行政司法體制改革也是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的一個重要組成部分，在勞動爭議仲裁程序中引入復議機制，對于提高行政司法機關自我監(jiān)督、自我糾錯、自我補救的能力意義極其重大，對于行政司法機關及時高效地解決勞動爭議也具有十分重要的積極意義。

(二) “復議前置”規(guī)則

根據(jù)行政復議管轄的制度安排：“對法律、法規(guī)授權的組織的行政行為不服的，向直接管理該組織的地方人民政府工作部門申請行政復議”[3]755。所以，對縣(區(qū))人社局、勞動仲裁監(jiān)察大隊作出的行政裁決不服的，可以在規(guī)定的時間內(nèi)向地級市人社局、勞動仲裁監(jiān)察大隊申請復議(即再次申請仲裁)。未經(jīng)復議的，不得向人民法院提起行政訴訟。這就必然要改變?nèi)肆Y源和社會保障部于2010年3月16日公布的《人力資源社會保障行政復議辦法》第八條“勞動人事爭議仲裁委員會的仲裁、調(diào)解行為不能申請行政復議”的規(guī)定[4]412.?！皬妥h前置”的“兩級仲裁”制，可以讓勞動爭議案件在縣(區(qū))和地級市兩級人社局進行兩次行政裁決(即“兩級仲裁”)，能夠減少提請人民法院審理的案件數(shù)量，減輕人民法院的辦案壓力。

(三)“一裁終局”規(guī)則

《勞動爭議調(diào)解仲裁法》第四十七條規(guī)定對于追索勞動報酬、工傷醫(yī)療費、經(jīng)濟補償金或賠償金數(shù)額較低以及執(zhí)行國家工作時間、休息休假、社會保險等勞動標準方面的爭議，實行“一裁終局”，即裁決書自作出之日起發(fā)生法律效力。但第四十八條規(guī)定：“勞動者對本法第四十七條規(guī)定的仲裁裁決不服的，可以自收到仲裁裁決書之日起十五日內(nèi)向人民法院提起訴訟”[1]433這里的“提起訴訟”也沒有指明是“提起民事訴訟”，再一次為“提起行政訴訟”提供了有力的法律依據(jù)。根據(jù)這些法律規(guī)定，同時配合最高人民法院民事訴訟繁簡分流改革需要，可以對勞動爭議案件的審理體制作出如下調(diào)整：

第一，用人單位不服縣(區(qū))人社局、勞動仲裁監(jiān)察大隊、“一裁終局”的行政裁決的，不能再向上一級人社局、勞動仲裁監(jiān)察大隊申請復議，而是向縣(區(qū))人社局所在地中級人民法院申請撤銷裁決。如果人民法院作出維持判決，則“一審終審”；如果人民法院作出撤銷判決，勞動者不服的，則按照《行政訴訟法》規(guī)則，以縣(區(qū))人社局為被告，以用人單位為第三人，向作出撤銷判決的中級人民法院提起行政訴訟，實行“一審終審”制。人民法院作出撤銷、變更行政裁決或者確認行政裁決違法的判決結果，會影響到審理該案的仲裁員當年年度績效考核等級。

第二，勞動者不服縣(區(qū))人社局、勞動仲裁監(jiān)察大隊、“一裁終局”的行政裁決的，則該行政裁決并非終局的，按照下面“兩級仲裁”規(guī)則處理。

(四)“兩級仲裁”規(guī)則

《勞動爭議調(diào)解仲裁法》第四十七條規(guī)定的“一裁終局”以外的其他勞動爭議案件，適用“復議前置”的“兩級仲裁”制：當事人不服縣(區(qū))人社局、勞動仲裁監(jiān)察大隊的行政裁決結果的，必須先向地級市人社局、勞動仲裁監(jiān)察大隊申請復議(即由地級市人社局、勞動仲裁監(jiān)察大隊第二次仲裁)。若當事人不服復議決定的，分兩種情形，按照《行政訴訟法》規(guī)則，提起行政訴訟：一種情形是復議維持的，則以縣(區(qū))和地級市“人社局”為共同被告，以未提起訴訟的其他當事人為第三人，向縣(區(qū))人社局所在地縣(區(qū))人民法院提起行政訴訟；另一種情形是復議改變的，則以地級市人社局為被告，以未提起訴訟的其他當事人為第三人，可在規(guī)定時間內(nèi)向地級市人社局所在地縣(區(qū))人民法院提起行政訴訟。當事人不服一審判決的，均可以上訴。

三、處理勞動爭議機制創(chuàng)新的現(xiàn)實意義

一方面，在審理勞動爭議案件中引入復議機制，創(chuàng)新糾紛解決機制，能夠最大限度地發(fā)揮行政機關及時高效便民處理勞動爭議的優(yōu)勢，節(jié)省國家財政開支，提高風險管控能力。同時，也可以發(fā)揮行政復議的書面審優(yōu)勢，便于開展網(wǎng)上遞交案件材料改革，能夠使案件審理工作更少受到疫情等特殊情形的影響，能夠均衡人民法院民事審判庭與行政審判庭的業(yè)務量，便于人民法院民事審判庭集中力量去審理難度更大的案件。要“讓審理者裁判、由裁判者負責”[5]2，使仲裁員在裁決勞動爭議糾紛案件時能夠更加盡職盡責。

另一方面，對審理勞動爭議案件的機制作上述兩方面調(diào)整，有利于勞動爭議案件仲裁與訴訟的更好對接，發(fā)揮行政復議程序在處理勞動爭議案件中的效能；有利于減少當事人之間的接觸機會，便于非常時期疫情防控工作的開展；有利于簡化處理勞動爭議的流程和環(huán)節(jié)，節(jié)約行政司法資源，提高辦案效率；同時也便于在勞動爭議糾紛案件仲裁程序中引入行政追償制度，“行政追償是指國家在對行政賠償請求人進行賠償后，依法責令有故意或者重大過失的工作人員承擔部分或者全部費用的制度”[6]271。

綜上所述，實行勞動爭議案件審理機制的轉型，能夠降低疫情等特殊情形對案件審理工作的影響程度，提高勞動爭議處理能力現(xiàn)代化水平，加快行政司法體制變革進程，同時也是完善國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的一個重要環(huán)節(jié)。