摘要：日趨嚴重的人口老齡化加重了老齡人口的贍養(yǎng)照護負擔，而機構養(yǎng)老是應對人口老齡化趨勢、緩解勞動力人口撫養(yǎng)壓力、有效利用社會資源的重要渠道。筆者梳理了有關我國民營養(yǎng)老機構的研究成果，發(fā)現(xiàn)2013年以前，養(yǎng)老行業(yè)缺乏統(tǒng)一的行業(yè)標準，資金投入有限，設施設備簡陋，服務內容單一，服務人員不專業(yè)，政府政策落實不到位，效果不明顯，在一定程度上阻礙著機構養(yǎng)老的發(fā)展。2013年以后，隨著《老年人權益保障法》等法律、政策出臺，我國養(yǎng)老行業(yè)整體有所進步，但行業(yè)標準規(guī)范、機構資金投入、行業(yè)服務人群、政府政策實施等問題仍未被有效解決，加之政策延遲性及執(zhí)行不到位等問題，造成民營養(yǎng)老機構發(fā)展困境仍然沒有得到質的改變。

關鍵詞：人口老齡化;民營養(yǎng)老機構;企業(yè)發(fā)展困境;綜述

中圖分類號：文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2020）23-0144-03

一、研究背景

（一）中國人口老齡化現(xiàn)狀及潛在問題

截至2018年底，我國大陸地區(qū)60歲及以上老年人口達2.49億，占總人口比重為17.9%，首次超過15歲及以下人口，65歲及以上老年人口達1.67億，占總人口比重為11.9%。無論從60歲及以上還是65歲及以上人口比重來看，中國都已進入老齡化社會。

日趨嚴重的人口老齡化加重了老齡人口的撫養(yǎng)照護負擔。勞動人口比重下降、老齡人口服務需求上升、社會養(yǎng)老服務供不應求等問題給我國社會養(yǎng)老服務系統(tǒng)帶來巨大挑戰(zhàn)。

（二）發(fā)展民辦養(yǎng)老機構的必要性

面對日益加重的人口老齡化負擔，機構養(yǎng)老，尤其是民營養(yǎng)老機構的蓬勃發(fā)展有其必要性。

第一，就國家層面而言，機構養(yǎng)老是社會養(yǎng)老的重要組成部分，已成為居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老的必要補充。國家明確提出要持續(xù)完善居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為補充、醫(yī)養(yǎng)相結合的養(yǎng)老服務體系，確保到2022年在保障人人享有基本養(yǎng)老服務的基礎上，有效滿足老年人多樣化、多層次養(yǎng)老服務需求。

第二，我國老年人口失能、半失能老人數(shù)量龐大，專業(yè)化的機構養(yǎng)老服務是保障失能群體的有效途徑。根據(jù)民政部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2016年我國失能老人超過4000萬，占比近19%，并以每年超過100萬人的數(shù)量增長。毫無疑問，專業(yè)化養(yǎng)老服務和醫(yī)療康復機構是確保失能老人健康安詳度過晚年的重要保障。

第三，我國老年撫養(yǎng)比不斷上升，家庭養(yǎng)老負擔不斷增加。過去20年，我國老年撫養(yǎng)比例從9.9%上升至17.8%。機構養(yǎng)老作為居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老的重要補充，能夠較好地緩解現(xiàn)階段勞動力人口養(yǎng)老負擔。

因此，機構養(yǎng)老是應對人口老齡化趨勢、緩解勞動力人口撫養(yǎng)壓力、有效利用社會資源的重要渠道，有其存在發(fā)展的必要性。

二、國內民營養(yǎng)老機構的發(fā)展困境研究綜述

國內學者對養(yǎng)老機構發(fā)展困境及其對策都有不同維度、不同程度的解釋，其大體而言可分成整體宏觀梳理以及局部微觀調查兩大類：局部微觀調查主要是針對定點區(qū)域或定點民營養(yǎng)老機構進行深入研究分析，而宏觀分析主要立足于整體視角，針對多個區(qū)域或機構梳理出普遍存在的困境[1]。

對于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)而言，2013年被稱為中國“養(yǎng)老政策元年”。國家和地方層面出臺了一系列法律法規(guī)及相關的配套政策支持，如《國務院關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務的若干意見》《中華人民共和國老年人權益保障法》等相關法律文件，至今看來甚至可以說塑造了新時代中國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的格局，具有劃時代意義。因此，本文在進行文獻綜述時將過往文獻按發(fā)表時間分成兩個階段，即2013年以前和2013年以后。希望通過分別研究兩個階段的學者觀點，在梳理困境的同時分析2013年前后我國民營養(yǎng)老機構的困境是否有發(fā)生變化？哪些困境已經(jīng)普遍性地被解決？哪些問題仍然長期存在？以及有哪些新增問題亟須解決。

（一）早期困境：2013年以前

1.行業(yè)端。總體而言，養(yǎng)老行業(yè)缺乏有效共同體及統(tǒng)一的行業(yè)標準。第一，民辦養(yǎng)老機構長期受衛(wèi)生、民政等部門等多重管理，沒有專門的管理機構。第二，民營養(yǎng)老機構大多模仿酒店或醫(yī)院的運營方式進行運營管理，這種管理錯配與服務錯配顯然無法滿足老年人的真實需求，而統(tǒng)一的行業(yè)標準和運營管理規(guī)范在養(yǎng)老行業(yè)幾乎不存在，不利于養(yǎng)老行業(yè)的整體發(fā)展[2]。于瀟指出養(yǎng)老行業(yè)在服務、設施、收費、法律等標準和關系方面并未形成清晰規(guī)定，導致養(yǎng)老機構良莠不齊，十分混亂[3]。傅琳認為共同體和行業(yè)標準在養(yǎng)老行業(yè)仍未建立[4]。

2.企業(yè)端。第一，資金投入有限。由于民營養(yǎng)老機構基本為個人或企業(yè)投資建設，缺乏政府或國有資產(chǎn)投入，故在資金投入方面存在較大缺口。傅琳指出，由于養(yǎng)老行業(yè)投資大、回報周期較長，很少有企業(yè)和個人愿意投資[4]。民間借貸雖也是替代方案之一，但民間借貸利率高、數(shù)量小的特點會給民營養(yǎng)老機構帶來負債負擔，無形當中給民營養(yǎng)老機構設立了高企的門檻[2]。融資難、成本高導致部分民營養(yǎng)老機構在無奈之下提升收費水平，這又將低收入老人拒之門外[5]。民營企業(yè)或個人無法逾越投資門檻，行業(yè)投入嚴重不足，低收入老人無法獲得合理、實惠的保障，長此以往即形成惡性循環(huán)。

第二，設施設備簡陋，服務內容單一。張登國認為由于前期資金投入不足，大多數(shù)民營養(yǎng)老機構都存在設施簡陋，醫(yī)療康復設施匱乏的問題[2]。盡管民營養(yǎng)老機構的更新效率有所提升，但設備設施簡陋，服務檔次偏低還是普遍存在的問題[6]。穆光宗認為，我國養(yǎng)老機構存在“養(yǎng)、護、醫(yī)、送”功能分離的現(xiàn)象，服務功能結構單一，無法滿足老人亟需的康復護理和日益增長的精神文化需求[7]。

第三，服務人員隊伍基數(shù)少、基礎差、門檻低。我國民營養(yǎng)老機構的發(fā)展缺乏堅實的人力資源基礎，多數(shù)情況下，養(yǎng)老機構直接從勞務市場現(xiàn)招現(xiàn)用，實際服務人員與預期服務人員在專業(yè)背景與人員素質上差距較大[8]。嚴浩也指出養(yǎng)老服務人員總體上素質偏低，專業(yè)化服務機構鳳毛麟角[6]。付欣認為，數(shù)量不足、結構不合理、經(jīng)驗不足是民營養(yǎng)老機構面臨的主要服務問題[5]。簡而言之，與教育、衛(wèi)生等已形成專業(yè)化人才培養(yǎng)路徑的社會事業(yè)相比，我國養(yǎng)老行業(yè)對于專業(yè)化護理人員的培養(yǎng)還處于萌芽階段。

第四，公辦民辦機構人群定位界定不清，民辦機構服務定位缺乏層次。公辦養(yǎng)老機構本應服務好“五?！焙汀叭裏o”人群①，但實際上多數(shù)公辦養(yǎng)老機構因其政策優(yōu)勢，往往將服務范圍覆蓋至其他老人，擠占了民營機構的發(fā)展空間。與此同時，不少民營養(yǎng)老機構缺乏護理分級，老人入住時處于完全混亂狀態(tài)[2]。養(yǎng)老機構功能不全，缺乏分類管理，老年人自由選擇養(yǎng)老機構的空間較小[9]。嚴浩認為民營養(yǎng)老機構服務項目少、種類少、內容單調，而定位混亂也最終阻礙養(yǎng)老機構發(fā)揮其本應有的效用[8]。

3.政府端。民營養(yǎng)老機構的發(fā)展與政府政策息息相關，尤其是在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的初級階段。

第一，政府政策落實不到位。黃健元認為地方政府對政策落實情況程度不一、政府制定政策存在滯后性是江蘇省存在的主要問題，養(yǎng)老機構運營資金短缺、發(fā)展規(guī)模受限等主要問題難以第一時間通過政府政策得到緩解[10]。

第二，政府政策效果不明顯。張艷丹認為，政策覆蓋面較窄以及政府資金量支持較少導致政府政策效用低[9]。于瀟將機構養(yǎng)老經(jīng)營成本分為服務成本與稅負，在基礎建設方面，如水電費、土地使用、建筑等方面民營養(yǎng)老機構并未享受到額外優(yōu)惠[3]。鑒于養(yǎng)老機構是微利行業(yè)，政策優(yōu)惠對養(yǎng)老機構的盈利水平而言起到至關重要的作用。

4.其他。第一，老人支付能力不足。我國老人整體收入偏低，退休人員平均月工資不到3000元，而會將眾多老人拒之門外。第二，傳統(tǒng)養(yǎng)老觀點及社會輿論對機構養(yǎng)老構成沖擊。我國傳統(tǒng)觀點如“養(yǎng)兒防老”等塑造了居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老的神圣地位，有的老人將去機構養(yǎng)老認為是家庭關系破裂、兒女不孝的結果，對機構養(yǎng)老模式構成重大沖擊。另外，有的媒體認為將老人被送入機構養(yǎng)老認為是有悖與傳統(tǒng)道德的做法，讓家庭成員有心理陰影，認為失去尊嚴，被社會和他人認為不孝。

簡而言之，除民營養(yǎng)老機構自身因素以外，仍有眾多因素阻礙養(yǎng)老機構進一步發(fā)展。

（二）現(xiàn)階段困境：2013年以后

1.行業(yè)端。任何行業(yè)的健康有序發(fā)展離不開標準化建設。相較于2013年前，我國養(yǎng)老行業(yè)盡管經(jīng)歷了十幾年的發(fā)展，但總體而言仍然缺乏統(tǒng)一的行業(yè)標準。調查發(fā)現(xiàn)，山東等地養(yǎng)老機構在標準化和行業(yè)規(guī)范方面仍存在較大不足[11]。徐祖榮以分級護理為例論證養(yǎng)老行業(yè)缺乏行業(yè)標準[12]，其一，體現(xiàn)在分級護理數(shù)量級別及其代表內涵不統(tǒng)一;其二，分級護理標準、服務內容及收費標準不同;其三，缺少統(tǒng)一、科學的分級護理規(guī)范條例及評價體系。在此基礎上，黃佳豪提出養(yǎng)老行業(yè)存在的另一大問題，即行業(yè)內缺乏有效的第三方監(jiān)督評價體系，我國民營養(yǎng)老機構服務質量的監(jiān)督和管理機制仍不健全[13]。

2.企業(yè)端。第一，資金投入與盈利水平。與十幾年前相同，資金投入問題雖有所改善，但整體而言融資難、投資大、利潤低、回收周期長等問題仍在制約著民營養(yǎng)老機構發(fā)展[14]。除此之外，近幾年有關民營養(yǎng)老機構商業(yè)模式與盈利困境也成為主要研究方向。根據(jù)民政部2015年的公開數(shù)據(jù)，接近40%的民辦養(yǎng)老機構處于常年虧損狀態(tài)，能夠盈利的機構占比不到9%（中國老齡科學研究中心：中國養(yǎng)老機構發(fā)展研究報告，2015）。黃佳豪在對安徽合肥33家養(yǎng)老機構的實際調研中總結到：接近75%的養(yǎng)老機構需要10年以上時間收回投資成本，近70%的養(yǎng)老機構處于虧損狀態(tài)[13]。閭志俊在江蘇南通的調研中發(fā)現(xiàn)在135家民辦養(yǎng)老機構中只有3家全部收回初期投入資本，30%的機構為虧損，30%的機構為盈虧持平[15]。在南京，50%的養(yǎng)老機構認為資金短缺為機構養(yǎng)老面臨的最大挑戰(zhàn)之一。高昂的人力成本、管理運營費用以及租金成本是導致養(yǎng)老機構資金短缺的重要原因[16]。

第二，服務人員隊伍。服務人群與質量是2013年后被頻繁討論的民營養(yǎng)老機構困境之一。尹惠茹認為專業(yè)化水平低、準入門檻低是我國養(yǎng)老行業(yè)服務體系的主要問題[17]。全國目前只有不到2.3萬具有執(zhí)業(yè)資質的養(yǎng)老護理工作人員，占總護理人員不到7%[18]。民營養(yǎng)老機構主要面臨兩大困境：經(jīng)營性困境和政策性困境，而人才雇傭與培養(yǎng)是經(jīng)營性困境的核心問題之一[19]。總量不足，穩(wěn)定性差、結構不合理，女性為主、人才層次不齊，專業(yè)知識儲備不足，缺乏專業(yè)技能是我國養(yǎng)老服務人才方面的主要問題。

3.政府端。相較于2013年以前，政府已成為近年來學者對民營養(yǎng)老機構困境來源研究的最核心主體，而政府面臨的問題主要為以下兩大方面：

第一，政策效果不明顯。胡亞光認為政府職能缺位是減緩民辦養(yǎng)老機構發(fā)展的重要因素[14]。當前我國養(yǎng)老行業(yè)的主要政策多為原則性和倡導性規(guī)定，法律效率低，無法有效規(guī)范養(yǎng)老服務行業(yè)發(fā)展。閭志俊認為，現(xiàn)階段政策獎補政策不健全，未將服務質量及社會滿意度等納入考慮[15];獎補資金利用不合理，對養(yǎng)老人才培養(yǎng)、服務產(chǎn)品研發(fā)等軟件建設補助的支持少之又少。

第二，政策落實不到位。眾多學者從宏觀、微觀角度給出了不同解釋。配套政策“口惠而實不至”，許多政策即使能夠對癥下藥，但仍存在未得到嚴格執(zhí)行，不落實，不兌現(xiàn)的現(xiàn)象[20]。尹惠茹提出，由于不同主體設立的養(yǎng)老機構涉及的監(jiān)管部門不同，造成不同性質養(yǎng)老機構在政策、監(jiān)管方面存在巨大差異[17]。徐祖榮以杭州為例，發(fā)現(xiàn)杭州市政府未將頒布于2005年的《養(yǎng)老護理員國家職業(yè)標準》強制普及執(zhí)行，而政府方面監(jiān)管體系碎片化是阻礙政策落實的重要原因[12]。

4.其他因素。近年來，雖然老人對于機構養(yǎng)老的接納度有所提升，但社會輿論仍然是阻礙民營養(yǎng)老機構迅速發(fā)展的一大原因。社會上仍有一部分人對養(yǎng)老機構存在偏見。另外，有些媒體對養(yǎng)老機構的負面報道，也在一定程度上影響了養(yǎng)老機構的發(fā)展和社會對養(yǎng)老機構的接受度[21]。

三、結論

綜觀兩個階段不同學者對于民營養(yǎng)老機構發(fā)展困境的分析，得出以下結論：第一，養(yǎng)老行業(yè)整體有所進步，“軟件問題”如民營養(yǎng)老機構自身服務定位、“硬件問題”如環(huán)境與設施設備等已大大改善。第二，行業(yè)標準規(guī)范、機構資金投入、行業(yè)服務人群、政府政策實施等問題仍未被有效解決，將成為長期困擾民營養(yǎng)老機構的蓬勃發(fā)展。第三，在近二十年的發(fā)展中又出現(xiàn)了許多新問題，這些問題既是阻礙發(fā)展的核心問題，同樣也是未來民營養(yǎng)老機構的核心競爭力，例如以醫(yī)養(yǎng)結合為代表的資源整合能力和可持續(xù)盈利的商業(yè)模式;第四，盡管2013年為我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的“政策元年”，但政策延遲性及執(zhí)行不到位等問題是導致2013年前后民營養(yǎng)老機構發(fā)展困境沒有質的改變的重要原因。

在今后研究過程中，要針對長期存在的痛點與困境進行深入研究，綜合運用多種研究模式、借鑒不同經(jīng)驗教訓，重點研究突破民營養(yǎng)老機構發(fā)展困境的方法，為我國民營養(yǎng)老機構的發(fā)展提供有效建議。

注 釋：

①“五?！焙汀叭裏o”人群：“五?！笔侵副３浴⒈４?、保住、保醫(yī)、保葬（孤兒為保教）?！叭裏o”是指無勞動能力、無生活來源和無贍養(yǎng)人和扶養(yǎng)人的，或者雖有贍養(yǎng)人和扶養(yǎng)人，但贍養(yǎng)人和扶養(yǎng)人確無贍養(yǎng)能力或者扶養(yǎng)能力的。對“三無”老人，國家給予“五?！惫B(yǎng)。

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作者簡介：藍子?。?997—），男，畬族，福建龍巖人，美國南加利福尼亞大學2020級研究生，研究方向為人口老齡化和老年學。

（責任編輯：王寶林）