摘要：公共服務均等化是公共財政的主要目標之一，實現(xiàn)公共服務均等化是一項關系到民生福祉和社會團結與穩(wěn)定的任務，受到各國政府的高度重視，也是國內(nèi)外專家學者研究的重點。從思想淵源、概念界定、服務提供現(xiàn)狀及原因、實現(xiàn)路徑等方面對國內(nèi)外學者的有關研究進行了綜合評述，發(fā)現(xiàn)國外學者對此問題的研究開始較早，研究范圍更加廣泛。而我國學者則更關注政府的職能，強調(diào)政府在均等化中的主導作用，并分別就各類公共服務在不同區(qū)域及人群間的公平和可及性展開具體研究。鑒于當前基本公共服務均等化的研究已越來越全面，也產(chǎn)生了許多積極影響，建議今后應注重發(fā)揮社會公眾的作用，制定一套科學的基本公共服務均等化的測度指標和評價體系，使政府提供服務更精準、更高效。

關鍵詞：基本公共服務;均等化;綜述

中圖分類號：D630??? 文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2020）23-0154-03

公共服務的均等化是公共財政的主要目標之一，實現(xiàn)公共服務均等化是一項關系到民生福祉和社會團結與穩(wěn)定的工作，受到了各國政府的高度重視。黨的十九大報告指出，當前我國社會的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。所以，要想真正實現(xiàn)均等化，社會公平公正就必須貫穿到服務提供的整個過程與結果中，切實做到讓全體公民都能機會均等地享有各類基本公共服務。對于這一問題，近年來眾多國內(nèi)外學者進行了深入研究，不僅越來越全面，而且也產(chǎn)生了許多積極影響，本文對此作一綜合評述，以期使政府提供服務更精準、更高效。

一、國外研究現(xiàn)狀綜述

基本公共服務均等化這一主張最早來自于英國、德國等西方發(fā)達國家，此主張的發(fā)展和更新主要是依托于公共產(chǎn)品理論、公平正義理論和財政均等化理論。其中，西方國家的福利經(jīng)濟學和社會公平正義這兩大理論體系為我國基本公共服務均等化的發(fā)展和完善提供了重要的理論來源和實踐支持。

（一）均等化思想的淵源

“均等”在西方可以說是歷史悠久并且影響非常深遠的一種觀念，從早期的公平正義思想開始，經(jīng)過各時期學者的演化與更新，最終發(fā)展成為包括公共服務在內(nèi)的分配問題[1]。古希臘哲學家柏拉圖在蘇格拉底的“公正如美德”哲學思想的基礎上，更新了自己對于公正理念的理解，較為系統(tǒng)地提出了城邦公正應分為個人公平和社會公正的觀點。其后，亞里士多德在柏拉圖公正觀的基礎上提出分配公正理論，將公正、守法和均等聯(lián)系在一起。他認為不公正可分為違法和不均，公正則是守法和均等;所以既然不均等的人是不公正的，那么不均等的事務也是不平等的，要想在現(xiàn)實生活中達到真正的平等，就需要有法律的支持。

社會公平正義理論的關鍵是權利平等，這也是當代西方政治和哲學界所關注的焦點，羅爾斯作為此觀點中具有代表性的人物，他對公平的理解更偏向于經(jīng)濟平等，認為正義原則需要通過調(diào)節(jié)社會制度來實現(xiàn)，從全社會的角度出發(fā)修正不平等，使全體社會成員都能達到權利平等、人格平等和機會平等，也就是說所有人都應該可以平等的分享和使用公共資源、參與政治活動，減少社會成員因自身和個人能力不同等原因而產(chǎn)生的不平等。另外，德沃金也提出政府必須公平地對待每位公民，為他們提供人人都可享受到的平等的資源，給予必要的關心，盡可能消除因民族、經(jīng)濟背景等差異而產(chǎn)生的不公平現(xiàn)象。

（二）關于基本公共服務均等化相關概念的研究

最早對此進行論述的是古典經(jīng)濟學派的亞當·斯密，他在書中提到公正、平等地提供公共服務是每個國家政府的責任和應盡的義務。其后，經(jīng)濟學家阿瑪?shù)賮啞ど岢錾鐣＠降奶岣邅碜杂诿课簧鐣蓡T能力的提高，平均分配資源并不意味著最終的結果也是平均的，還需要考慮到每個人對不同公共資源的使用能力，例如健康狀況等。為此，政府需要通過制定規(guī)范政策的方式，從而盡量縮小個體間的能力差異，并注重培養(yǎng)和發(fā)展個體的能力。

此外，曾任美國總統(tǒng)的布坎南從公共財政的角度出發(fā)，認為財政政策的制定不能僅使某一部分人群受益，而應以公平原則為基礎，讓每個人都能平等地享受到財政政策提供的福利。英國經(jīng)濟學家庇古從社會福利的角度指出，社會經(jīng)濟福利的大小取決于國家對國民的收入和分配是否均等，而要想實現(xiàn)國民收入的均等，實質(zhì)上就需要把富人的一部分財富轉(zhuǎn)移給窮人，來實現(xiàn)均等分配國民收入、提升社會福利和維護社會安定團結的目的。

（三）關于基本公共服務均等化的實證研究

Sheheryar指出，國家政策的導向會使不同地區(qū)的基本公共服務產(chǎn)生一定的差異，若不盡快制定出合理的政策則會使這種差異不斷擴大[2]。Richard通過對不同地區(qū)的公共服務供給狀況進行調(diào)查研究，指出公共服務的提供要在以政府為主體的基礎上加大力度吸引社會組織參與，如通過政府給社會組織投入資金的方式讓社會組織代替政府來提供服務，從而使社會力量可以發(fā)揮出自己的作用[3]。另外，部分國外學者還從財政均等化的角度出發(fā)，對我國城鄉(xiāng)間的基本公共服務均等化問題進行了簡要研究，指出我國城鄉(xiāng)基本公共服務的非均等化問題越來越顯著，也為我國學者后期研究方向的轉(zhuǎn)變做出了提醒。

二、國內(nèi)研究現(xiàn)狀綜述

隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，我國各類社會問題和社會矛盾開始日漸凸顯，建設服務型政府與實現(xiàn)社會的公平、公正緊密聯(lián)系在一起。在施行分稅制財政體制改革以后，我國部分學者開始把研究視角放在對改革開放以來中國政府間財政轉(zhuǎn)移支付均等化效果的研究上。二十世紀末至二十一世紀初，開始有學者提出應當為農(nóng)民提供與城市居民均等的待遇。在經(jīng)過了許多努力后，一直到2006年，“實現(xiàn)基本公共服務均等化”才正式被確定為我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要目標，“十三五”規(guī)劃中提出關于努力實現(xiàn)基本公共服務的三個目標，確定均等化、標準化、法制化為公共服務提供應達到的要求?；竟卜站然瘑栴}也受到了我國學術界的廣泛關注。

（一）關于基本公共服務均等化的內(nèi)涵和理論基礎的研究

對于基本公共服務均等化的定義，國內(nèi)學者有著各種不同的闡述與解讀，主要觀點大致可以分為權利的均等、機會的均等和結果的均等這三個方面。李振海、任宗哲認為國家無論在何時、何地、何領域都要為全體公民提供基本相同的公共產(chǎn)品和服務，所有社會成員都應擁有同等的機會、自主地選擇他們所需要的基本公共服務，所有成員最終所獲得的服務也應該大致相同[4]。

隨著研究層次的深化，學者們開始關注到基本公共服務的均等化思想應表達的更全面的意義，它并不僅僅是指為所有人提供均等的服務，而是要讓那些有需要的公民獲得大體一致的基本公共服務。周章明、潘巧麗（2018）指出，提供公共服務是政府的職能，需要政府部門作為主導進行，為全體社會成員或者某些特定社會成員的需求提供或創(chuàng)造公共產(chǎn)品和公共環(huán)境，來滿足他們的基本生活和發(fā)展需要。其中，公共產(chǎn)品不僅要包括類似水、電等有形的產(chǎn)品，還應該包括醫(yī)療、教育、安全和諧的社會環(huán)境及健康有序運營的市場環(huán)境這類無形的產(chǎn)品[5]。

（二）關于基本公共服務均等化的衡量指標

在衡量方面，除了根據(jù)服務提供的定性判斷均等與否外，還需要依據(jù)各種更精確的定量判斷的指標，我國學者也從多種不同的角度，通過各種方式對基本公共服務均等化構建了衡量指標。

張宏翔、張明宗、熊波基于我國各省的面板數(shù)據(jù)，運用計量經(jīng)濟學的算法，把省級預算內(nèi)醫(yī)療衛(wèi)生支出占預算內(nèi)支出的比重設定為被解釋變量來進行證明分析，探討我國現(xiàn)行的財政分權制度和政府競爭制度對地方政府公共衛(wèi)生投入是否有影響[6]。孫濤根據(jù)調(diào)查到的數(shù)據(jù)，從中選取義務教育投入的單一指標來分析相鄰年份省際義務教育經(jīng)費增長率和人均經(jīng)費額的差距，證實了目前我國在教育方面存在的公共財政投入不足、人均教育財政經(jīng)費水平低、教育經(jīng)費投入?yún)^(qū)域結構不均衡、教育財政投入社會效益低等不均等化問題[7]。

馬君、李全文采用SPSS主成分分析法，通過參考35個城市的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，就我國幾個主要城市的公共產(chǎn)品和公共服務的水平進行了系統(tǒng)研究，從而構建出一套適用于中國城市地區(qū)公共產(chǎn)品和公共服務的評價體系[8]。在社會保障服務的提供上，呂承超、白春玲根據(jù)我國2003至2013年社會保障支出的調(diào)查數(shù)據(jù)和Dagum基尼系數(shù)對我國各省和各地區(qū)之間的社會保障支出水平的差異進行測算，得出我國社會保障發(fā)展非均衡和收斂性的特點，表明在樣本考察期內(nèi)，雖然我國的社會保障支出增長迅速，但存在著一定的非均衡性，如東部地區(qū)的非均衡程度要遠遠高于中西部地區(qū)，社會福利和社會優(yōu)撫的非均衡程度高于社會救濟和社會保險[9]。

（三）對于基本公共服務均等化現(xiàn)狀和原因的研究

從我國目前的狀況看來，基本公共服務提供中產(chǎn)生的非均等化現(xiàn)象十分普遍，其原因也是多方面的。胡均民指出，我國對于基本公共服務的供給總量不足、范圍較小，已越來越無法滿足人們不斷增長的需求，與其他發(fā)達國家和地區(qū)相比差距則更加明顯[10]。如城鄉(xiāng)之間的不平衡主要是由于城鎮(zhèn)化的發(fā)展導致公共資源過多向城市傾斜，且以前我囯采取的是城鄉(xiāng)二元化和“效率優(yōu)先，兼顧公平”的發(fā)展戰(zhàn)略，雖使部分地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展與民生問題都有所改善，但在這種不平衡的發(fā)展戰(zhàn)略的驅(qū)動下，他們被迫成為了此次改革成本的主要承受者。

當前，我國部分地區(qū)在基本公共服務提供的質(zhì)量方面較為薄弱，無法與經(jīng)濟發(fā)展速度相適應。而經(jīng)濟結構調(diào)整與財政增收問題又使政府對于人們生活保障的投入面臨較大壓力，再加上部分政府部門職能的缺失和錯位，基本公共服務質(zhì)量的提升存在困難。另外，由于政府在推進基本公共服務均等化建設過程中的政策宣傳不到位，缺乏與公眾必要的溝通，也導致公眾對于已出臺的政策和自己可享受的合法權益不了解，且政府在公共服務均等化建設的過程中也沒有提供意見征求渠道，使得民眾無處表達自己的意愿。

此外，多年的實踐結果也表明，將GDP作為評價各地政府績效標準的做法并不利于政府公共服務供給水平的提高，尤其是對于農(nóng)村地區(qū)來說。所以，只有政府具備科學決策力和高效的執(zhí)行力才能保證基本公共服務更有效的提供。

（四）關于基本公共服務均等化實現(xiàn)路徑的研究

基本公共服務具有外部性、公益性、普惠性等特征，其主要作用就在于調(diào)節(jié)地區(qū)、城鄉(xiāng)和社會成員之間的收入差距，若能切實做到均等提供，對于促進社會的公平正義、確保社會的和諧發(fā)展有重要的現(xiàn)實作用。

吳根平認為有必要對當前我國的財政體制進行部分改革，讓公共財政為地方政府服務的提供保駕護航，從而提高地方政府的服務質(zhì)量。首先是要優(yōu)化財政的支出結構，將公共資源更多地分配到與人民生活密切相關的地方，這對于社會福利的增加有積極影響;二是應開創(chuàng)一種新型的轉(zhuǎn)移支付制度，讓財政轉(zhuǎn)移支付的重點向基層政府傾斜。此外，還需完善公共財政體制，增強財政的支持能力，注意財權與事權的匹配，做到均等地分配基本公共服務[11]。

胡均民指出，提高我國公共服務均等化建設，首先應拓寬投資渠道，鼓勵民間資金投入到公共服務領域。其次需建立持續(xù)、穩(wěn)定的基本公共服務投入機制，使基本公共服務的投入在財政支出中的比例穩(wěn)步上升。再次，加強對財政預算和支出的監(jiān)管，明確責任，建立健全問責機制，從而提高執(zhí)行效率和服務質(zhì)量。最后，政府還應加強宣傳的力度，大力提高社會公眾在公共服務提供方面的知曉度和參與度，使基本公共服務的改革真正服務于人民。

三、研究展望

關于基本公共服務的均等化問題，國內(nèi)外學術界都進行了大量研究，取得了豐碩的成果，國外學者的研究范圍甚至擴展至法學和政治學等多個學科，為我國進一步推進基本公共服務均等化提供了許多寶貴的經(jīng)驗和參考，我國學者對此問題的研究也逐步深入、更加細化，并就提升政府的服務提供質(zhì)量給出了較為具體的意見和建議。

實現(xiàn)基本公共服務均等化對于推動我國高質(zhì)量發(fā)展，滿足人民日益增長的美好生活需要和實現(xiàn)國家長治久安有著重要的意義。未來我國也應廣泛開展實地調(diào)查活動，根據(jù)不同地區(qū)不同的現(xiàn)實狀況，制定出一套科學的基本公共服務均等化的測度指標和評價體系，繼續(xù)提升基本公共服務供給的效率和水平。在體系建設的過程中，要廣泛采用問卷調(diào)查、新媒體、聽證會等方式來發(fā)揮社會公眾在基本公共服務評價中的作用，相關信息向公眾公開，并設立服務監(jiān)督員以定期反饋區(qū)域內(nèi)政策執(zhí)行的效果，保障我國基本公共服務均等化綜合評價體系建設的公平和公正。

參考文獻：

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[2]Sheheryar.Pro-social Motivation，Effort and the Call to public service[J].Europe Economic，2011（10）.

[3]Richard.The Politics of public Service：A Service Characteristics Approach[J].World Developement，2015（5）.

[4]李振海，任宗哲.西部地區(qū)基本公共服務均等化：現(xiàn)狀、制度設計和路徑選擇[J].西北大學學報（哲學社會科學版），2011（1）.

[5]周章明，潘巧麗.分析基本公共服務均等化相關概念及意義[J].智庫時代，2018（51）.

[6]張宏翔，張明宗，熊波.財政分權、政府競爭和地方公共衛(wèi)生投入[J].財政研究，2014（8）.

[7]孫濤.政府責任、財政投入與基本公共教育均等[J].財政研究，2015（10）.

[8]馬君，李全文.我國城市公共產(chǎn)品及公共服務地區(qū)性差異實證研究[J].經(jīng)濟研究參考，2013（57）.

[9]呂承超，白春玲.中國社會保障發(fā)展空間差距及隨機收斂研究[J].財政研究，2016（4）.

[10]胡均民.基本公共服務均等化當前存在的問題與對策[J].中國經(jīng)貿(mào)導刊（中），2018（35）.

[11]吳根平.江蘇城鄉(xiāng)一體化進程中基本公共服務均等化研究[C].南京：江蘇省第八屆學術大會學會專場論文哲學社會類論文匯編，2014.

作者簡介：李佳煒（1995—），女，漢族，山東鄒平人，單位為天津財經(jīng)大學財稅與公共管理學院，研究方向為社會保障、政府購買養(yǎng)老服務和精準扶貧。

（責任編輯：馬雙）