楊 蕊 石建瑩
(中共西安市委黨校,陜西 西安710054)
社會治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的核心構(gòu)成要素,而法治建設是社會治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略突破口。①同時,中央領導明確指出:加強社區(qū)治理體系建設,推動社會治理重心向基層下移。據(jù)此筆者認為:社區(qū)治理法治化是社會治理現(xiàn)代化的關鍵所在。
1.政府頒布了一系列相關法律和規(guī)范性文件為社區(qū)治理法治化提供了法律依據(jù)
從1989年出臺《中華人民共和國城市居民委員會組織法》開始,中央和各級地方立法機構(gòu)陸續(xù)出臺了多項推動社區(qū)建設和改革相關的法律法規(guī)。中央層面有《關于加快發(fā)展社區(qū)服務業(yè)的意見》(1993)、《關于在全國推進城市社區(qū)建設的意見》(2000)、《中共中央國務院關于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》(2017)等。這些法律文件的出臺,為推動社區(qū)建設和治理改革發(fā)揮了重要的引領作用。
2.法律是城市基層建設和治理改革現(xiàn)代化的保障
由于社區(qū)治理主體的結(jié)構(gòu)性分離和功能性分解是社會發(fā)展的必然趨勢,②因此“復合共治”是城市社區(qū)治理現(xiàn)代化的必由之路。即堅持發(fā)揮黨的領導核心作用,以政府的社會管理和公共服務職能為先導,以社區(qū)自治組織為基礎,充分發(fā)揮社會組織和市場機制作用,形成對全社會進行有效覆蓋的社區(qū)治理體制。③各地在社區(qū)治理的探索與實踐中,借助法律改革,推動了政府職能轉(zhuǎn)變,初步理順了政府、市場、社區(qū)的關系,形成了社區(qū)的多中心治理。④
1.漸進式的社區(qū)治理法治化
我國城市社區(qū)發(fā)展經(jīng)歷了社區(qū)服務到社區(qū)建設再到社區(qū)治理的變革。其發(fā)展過程體現(xiàn)了明顯的探索性、“問題導向”和漸進式特征。中央出臺宏觀政策和總體規(guī)劃,即進行頂層設計。地方政府結(jié)合具體情況大膽探索、積極創(chuàng)新,樹立典型并加以推廣。如陜西省出臺的《貫徹中共中央國務院辦公廳關于加強和改進城市社區(qū)居民委員會建設工作的意見》(2012)、《陜西省關于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的實施意見》(2018)等,就是地方政府助推頂層設計在基層運行的具體實踐。
2.政府推動的社區(qū)治理法治化
在我國城市社區(qū)發(fā)展中,政府的大力推動,保證了社區(qū)建設和治理創(chuàng)新得以蓬勃開展和有序運行。社區(qū)服務和治理創(chuàng)新各方面都體現(xiàn)出鮮明的政府推動色彩。民政部在全國范圍內(nèi)遴選了若干試點城市作為社區(qū)建設和治理創(chuàng)新實驗區(qū),承擔了相應的試驗任務。試點先行,有效降低了制度變革的成本和風險。
3.倚重軟法的社區(qū)治理法治化
法學界將法律分為硬法與軟法。硬法是由國家強制力保障實施的法律規(guī)范,如刑法、行政處罰法等。軟法是缺乏國家強制力但具有實際效力的法律規(guī)范或行為規(guī)則,如綱要、建議、意見等。⑤我國各地社區(qū)治理實踐中,大部分立法是軟法。軟法的制定和實施,具有更高的協(xié)商民主性,更溫和的實施方式,降低了法治實施和社會管理的成本。⑥
1.國家層面的社區(qū)治理專項立法缺位
我國1954年制定的《城市街道辦事處組織條例》已經(jīng)于2009年被廢止。新的條例沒有重新修訂,街道辦事處的法律地位和承擔的職責欠缺法律依據(jù)。1989年頒布的《城市居民委員會組織法》也已不能適應社會變遷、現(xiàn)實國情和社區(qū)治理的需要。⑦到目前為止,我國并沒有一部關于社區(qū)的專門法律。社區(qū)性質(zhì)和邊界模糊給社區(qū)治理帶來諸多困難。⑧
2.現(xiàn)行社區(qū)治理的立法體系不健全
一是現(xiàn)行立法科學性、體系性不足,導致了部分新生事物“無法可依”,實踐中面臨合法性困境。如對于社區(qū)“兩委”職能的界定、居民參與治理的權(quán)利義務、社區(qū)協(xié)商議事會等新型組織形式的法律地位均缺少相應的法律依據(jù)。二是社區(qū)公共服務、社區(qū)教育、社區(qū)文化建設等有關社區(qū)治理的針對性立法還相當欠缺。同時,由于軟法比例過高,導致其權(quán)威性、實效性和穩(wěn)定性不足。
3.社區(qū)自治規(guī)約普遍存在效力不足
社區(qū)居民制定的居民自治規(guī)約,本應兼具社會契約和居民共同意志,較之于國家層面的法規(guī)條例,更富有實用性和操作性。但實踐中社區(qū)自治規(guī)約制定內(nèi)容過于簡單,缺乏系統(tǒng)性和針對性,部分條款還存在與法律規(guī)范相沖突的情形。效力不足困境,使得社區(qū)自治規(guī)約往往形同虛設。
中央領導指出:“如果有了法律而不實施,或者實施不力、做表面文章,那制定再多法律也無濟于事”。⑨當前,法治思維、依法辦事在社區(qū)治理中還未能很好地貫徹落實。
1.社區(qū)法律實施中的政府管理力度有待提升
一是缺乏地方社區(qū)治理的頂層設計和統(tǒng)籌規(guī)劃。頂層設計的缺失易導致各部門工作的交叉扯皮,一定程度上牽制了社區(qū)的依法治理。二是社區(qū)依法治理的實施資源投入不足。首先,社區(qū)硬件設施建設方面投入不足,陣地問題還沒有完全解決。其次,社區(qū)法治建設資金不足。近年來,雖然各地城市社區(qū)加大了法治建設經(jīng)費投入,但仍難以滿足現(xiàn)實需求。第三,社區(qū)法治人才隊伍建設投入不足。受制于職業(yè)前景、薪資報酬等因素,專業(yè)人才流失非常嚴重。
2.社區(qū)法律實施中的政府職責問題
長期以來,在社區(qū)治理中普遍存在政府越位。政府包攬了許多本該由社會組織承擔的職能。最突出的表現(xiàn)就是將行政職能攤派給社區(qū)居委會導致其行政負擔過重。居委會難以有更多的精力去了解社情民意,使得其自治功能出現(xiàn)了弱化甚至退化,進一步阻礙了社區(qū)治理法治化的進程。
3.居民依法自治能力亟待提高
當前,城市社區(qū)居委會選舉在某種程度上流于形式?!熬用駞⑴c意識不強,民主選舉成為走過場?!边@些現(xiàn)象的產(chǎn)生反映了居民的法治意識不強和參與意識淡薄。實際中還存在各種違法行為:如私搭亂建、違規(guī)停車、人情選舉等。
1.在國家層面,開展城市社區(qū)治理的統(tǒng)一立法
一是加快制定統(tǒng)一的《城市社區(qū)治理法》,闡明社區(qū)的內(nèi)涵、范圍,對“兩委”職能、政府角色定位、社會組織參與等權(quán)利義務進行界定,為社區(qū)治理法治化建立基本框架。二是做好社區(qū)治理的配套立法工作,不斷提高社區(qū)治理立法的體系性和完備性。加強對社區(qū)公共服務、社區(qū)文化建設、社區(qū)教育等多個方面的法律保障。三是改善目前社區(qū)治理法律位階不高的問題,提高社區(qū)治理法律的權(quán)威性。
2.在地方層面,立足地方實際推進精細化立法
各地應結(jié)合當?shù)氐膶嶋H情況、針對社區(qū)具體問題進行立法。推進精細化立法,為城市社區(qū)治理各個方面、各級層面提供法律保障。如上海市2017年通過的《上海市居民委員會工作條例》,就是全國首部有關居委會工作的地方性法規(guī)。同年還修訂了《上海市街道辦事處條例》,把實踐中形成的成熟經(jīng)驗予以固化,形成了比較完善的社區(qū)治理法治保障體系。
3.在社區(qū)層面,以社區(qū)自治規(guī)約助力開展社區(qū)自治
社區(qū)自治規(guī)約是實現(xiàn)居民自治的重要手段。通過表達和保障社區(qū)居民的理性訴求,規(guī)范、指導其思想和行為,凝聚價值共識,從而保證社區(qū)的有序轉(zhuǎn)型,提高社區(qū)發(fā)展水平。⑩社區(qū)黨組織要充分發(fā)揮核心引領作用,牽頭完善社區(qū)自治規(guī)約。一是厘清自治規(guī)約的制定、修改和生效程序。二是確定自治規(guī)約的基本內(nèi)容,如各主體的權(quán)力義務、糾紛調(diào)解機制、獎懲措施等。三是確保社區(qū)自治規(guī)約的作用發(fā)揮取得實效。
1.促進城市社區(qū)治理各方力量的統(tǒng)籌整合
因地制宜構(gòu)建科學合理的地方社區(qū)治理“頂層設計”尤為重要。2014年,上海市以“創(chuàng)新社會治理,加強基層建設”作為一號課題,最終形成了被稱作“1+6”文件的制度性成果,成為社區(qū)治理的上海版“頂層設計”。成都市2016年在全國首創(chuàng)設立了“市委城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理委員會”,由它統(tǒng)籌負責推進社區(qū)治理改革,整合資源、統(tǒng)籌規(guī)劃、指導落實。這些創(chuàng)新實踐的突出成效引得不少城市借鑒和效仿。
2.加大城市社區(qū)治理法治化的實施資源投入
加大民生投入是對社區(qū)治理法治化和現(xiàn)代化強有力的支撐。一是增加社區(qū)治理財政投入。為社區(qū)的建設運轉(zhuǎn)提供充足的資金保障。拓寬資金的來源渠道,積極探索引入市場資源和社會力量參與社區(qū)治理。二是加強社區(qū)專業(yè)法治服務人才隊伍建設。建立法律服務人才跨區(qū)域流動機制,解決專業(yè)法律人才稀缺的問題。三是要注重現(xiàn)代信息技術的投入和運用。探索利用大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等技術創(chuàng)新社區(qū)治理方式。
要深入挖掘本土文化內(nèi)核,用文化凝聚人心、激發(fā)社區(qū)活力、增強居民的歸屬感。以德治國是中華民族傳統(tǒng)文化的精神內(nèi)核。德治是法治的基礎,法治是德治的保障。兩者共同構(gòu)成治國之本。充分發(fā)揮“德治”在社區(qū)治理中的巨大作用。同時積極探索讓留住鄉(xiāng)愁和社區(qū)治理相互融合,完善具有本土特色的“德治法治自治”三治合一的城市社區(qū)治理體系。
十九大報告指出要加強社會治理制度建設,完善黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制,提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平,對新時代中國特色的社會治理現(xiàn)代化新征程提出了總體要求。因此,有必要分析當前城市社區(qū)治理法治化建設中存在的問題,探索符合我國國情的城市社區(qū)治理法治化道路。
注釋
①楊宜勇.全面開啟中國社會治理現(xiàn)代化新征程[J].人民論壇·學術前沿,2018(4)。
②胡位鈞.20世紀90年代后期以來城市基層自治制度的變革與反思[J].武漢大學學報(哲學社會科學版),2005(3)。
③吳群剛,孫志祥.中國式社區(qū)治理——基層社會服務管理創(chuàng)新的探索與實踐[M].中國社會出版社,2011:92+138。
④俞可平.和諧社會與政府創(chuàng)新[M].社會科學文獻出版社,2008。
⑤羅豪才,宋功德.認真對待軟法——公域軟法的一般理論及其中國實踐[J].中國法學,2006(2)。
⑥羅豪才.社會管理創(chuàng)新中的軟法之治[J].法學雜志,2011(12)。
⑦夏蕓蕓.城市社區(qū)治理法治體系建構(gòu)研究[J].學習與實踐,2018(12)。
⑧龔維斌.改革開放40 年中國社區(qū)治理的回顧與反思[J].社會治理,2018(8)。
⑨習近平.習近平關于全面依法治國論述摘編[M].中央文獻出版社,2015:43。
⑩蔣福明.論“村改居”社區(qū)文化轉(zhuǎn)型[J].求索,2012(3)。