周子琦

（武漢大學(xué)，湖北 武漢430071）

在社會(huì)不斷變革、經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展的形勢(shì)下，人民群眾因活動(dòng)范圍迅速擴(kuò)大而引發(fā)的利益摩擦接踵而至，其中，鄰里和家庭間各類糾紛的層出不窮日漸成為影響社會(huì)和諧的重要不利因素。公安機(jī)關(guān)如何使用行政手段加以干預(yù)和調(diào)解鄰里和家庭糾紛，是當(dāng)前擺在基層公安機(jī)關(guān)面前的一道重大課題。鑒于此，筆者立足工作實(shí)際，選取了S市X派出所作為樣本，從該派出所存在的鄰里和家庭糾紛特點(diǎn)及現(xiàn)狀著手，并通過(guò)對(duì)2018年相關(guān)警情數(shù)據(jù)加以分析，力圖找出當(dāng)前形勢(shì)下我國(guó)公安機(jī)關(guān)利用行政手段處理鄰里和家庭糾紛存在的問(wèn)題及原因，以期為全面深化公安改革及奮戰(zhàn)在一線的公安民警提供些許啟示和思考。

一、鄰里和家庭糾紛的特點(diǎn)和現(xiàn)狀

據(jù)統(tǒng)計(jì)，X派出所日常處理的鄰里糾紛多為因?qū)ι鐓^(qū)內(nèi)公共空間、公共財(cái)物的使用分配不平衡所產(chǎn)生的不滿，抑或是社區(qū)內(nèi)居民生活習(xí)慣、作息不同或性格原因而相互影響形成的矛盾。家庭糾紛則更加復(fù)雜，夫妻吵架、婆媳關(guān)系、經(jīng)濟(jì)因素等都是導(dǎo)致家庭矛盾產(chǎn)生的導(dǎo)火索。

雖矛盾和糾紛成因非常多，但此類糾紛歸納起來(lái)有以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是由于關(guān)系到當(dāng)事人的切身利益，同時(shí)又常見(jiàn)于社區(qū)居民的身邊，所以從波及面上來(lái)看，糾紛涉及的群體很大，行業(yè)也特別多；二是由于此類矛盾有較長(zhǎng)的“潛伏期”，往往是醞釀許久后在一定契機(jī)下徹底爆發(fā)，升級(jí)為身體對(duì)抗或損毀財(cái)物行為，因此極易觸犯《治安管理處罰法》；三是公安機(jī)關(guān)處理和介入的難度大，糾紛多為舊事所積累起來(lái)的矛盾，公安機(jī)關(guān)處理起來(lái)很難做到抽絲剝繭、“一錘子”解決糾紛，事態(tài)容易出現(xiàn)反復(fù)；四是此類糾紛多見(jiàn)于熟人或家庭內(nèi)部，矛盾雖復(fù)雜但相較于刑事犯罪更容易調(diào)和，社會(huì)危害性并不大。當(dāng)前，公安機(jī)關(guān)處理此類糾紛經(jīng)常存在按下葫蘆浮起瓢的情況，處理不好不僅不能化解矛盾，甚至?xí)由蠲芑虍a(chǎn)生新的矛盾。

二、鄰里和家庭糾紛的一般處理方式

在目前的警務(wù)實(shí)踐當(dāng)中，針對(duì)鄰里和家庭糾紛，X派出所主要有以下幾種處理方式：一是對(duì)于沒(méi)有違反《治安管理處罰法》的鄰里和家庭的日常糾紛，公安機(jī)關(guān)一般采取現(xiàn)場(chǎng)調(diào)解或交由社區(qū)、街道居委會(huì)的方式進(jìn)行調(diào)解。二是對(duì)于在糾紛中存在故意損毀公私財(cái)物、故意傷害他人等違法行為的，可直接依據(jù)《治安管理處罰法》第四十三條：“毆打他人的，或者故意傷害他人身體的，處五日以上十日以下拘留，并處二百元以上五百元以下罰款；情節(jié)較輕的，處五日以下拘留或者五百元以下罰款。”第四十五條第一款：“有下列行為之一的，處五日以下拘留或者警告：（一）虐待家庭成員，被虐待人要求處理的”以及第四十九條：“盜竊、詐騙、哄搶、搶奪、敲詐勒索或者故意損毀公私財(cái)物的，處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款；情節(jié)較重的，處十日以上十五日以下拘留，可以并處一千元以下罰款?！卑凑障鄳?yīng)情形進(jìn)行處罰。三是對(duì)已構(gòu)成治安案件的糾紛且情節(jié)較輕微、雙方自愿調(diào)解解決的，可在民警的主持下進(jìn)行治安調(diào)解。對(duì)此，主要針對(duì)后兩種情形加以調(diào)查和研究。

三、S市公安機(jī)關(guān)處理鄰里和家庭糾紛的現(xiàn)狀

2019年4月某晚，S市公安局X派出所接到一名女子報(bào)警，稱在其所住公寓內(nèi)，其丈夫使用棍棒對(duì)其進(jìn)行毆打，現(xiàn)其已受傷，需民警迅速趕往現(xiàn)場(chǎng)救援。派出所立即派出巡邏民警前往其所住公寓進(jìn)行調(diào)查，后經(jīng)初步了解，該夫妻平日里相處和睦，因當(dāng)晚丈夫參加同學(xué)聚會(huì)喝醉酒，回家較晚，妻子數(shù)落了幾句，丈夫在醉酒狀態(tài)下便用晾衣竿揮打了妻子手部及腹部，導(dǎo)致妻子受傷。巡邏民警遂將夫妻二人傳喚至派出所進(jìn)一步調(diào)查。經(jīng)法醫(yī)鑒定，妻子構(gòu)成輕微傷，妻子當(dāng)即表示需要公安機(jī)關(guān)依照法定程序處理。辦案民警在對(duì)夫妻二人制作詢問(wèn)筆錄并搜集相關(guān)證據(jù)材料后，依照《治安管理處罰法》相關(guān)規(guī)定，于當(dāng)日對(duì)丈夫作出行政拘留七日的處罰。

事情并沒(méi)有結(jié)束。次日，情緒已緩和的妻子又返回派出所，稱因當(dāng)時(shí)過(guò)于氣憤，沒(méi)有冷靜思考，現(xiàn)申請(qǐng)撤銷對(duì)其丈夫的行政拘留處罰，對(duì)毆打行為不再追究。辦案民警表示，行政處罰已執(zhí)行，無(wú)法撤銷，若對(duì)該處罰有異議，可向上級(jí)公安機(jī)關(guān)或同級(jí)人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議。妻子當(dāng)即崩潰大哭，稱公安機(jī)關(guān)的所作所為毀了其家庭。后經(jīng)了解，丈夫因被拘留七日，其所在公司已將其開(kāi)除，且因其妻子強(qiáng)烈要求處罰的行為，使得夫妻關(guān)系破裂，最后選擇了離婚。

經(jīng)前期深入該派出所查閱工作記錄以及對(duì)行政違法人、行政受害人以及辦案民警的走訪調(diào)查，X派出所2018年全年受理鄰里以及家庭糾紛警情1082宗，涉及涉嫌存在行政違法行為的846宗，占總警情的68.9%。其中該846宗有效警情中巡邏民警現(xiàn)場(chǎng)調(diào)解解決的204宗，占總警情的24.1%；辦案民警采取治安調(diào)解解決的577宗，占總警情的68.2%，采取行政處罰（含警告、行政拘留）65宗，占總警情的7.7%?？梢?jiàn)，運(yùn)用行政手段已經(jīng)成為公安機(jī)關(guān)解決和處理鄰里和家庭糾紛的重要措施。

四、公安機(jī)關(guān)運(yùn)用行政手段處理此類糾紛存在的問(wèn)題

（一）治安調(diào)解存在的問(wèn)題分析

我們可以看到，相對(duì)于采取強(qiáng)有力的行政處罰手段，X派出所民警乃至整個(gè)公安機(jī)關(guān)都傾向于采取治安調(diào)解的方式來(lái)解決涉嫌違反《治安管理處罰法》的案件，這既是構(gòu)建和諧社會(huì)、緩解鄰里和家庭矛盾的需要，也是由于治安調(diào)解程序相對(duì)簡(jiǎn)單且易于執(zhí)行，能夠提高基層派出所的工作效率。采取治安調(diào)解的最主要方式即協(xié)商賠款事宜，雙方達(dá)成一致，簽署協(xié)議書(shū)，這是針對(duì)一般的鄰里糾紛。然而針對(duì)夫妻家庭糾紛，則難以奏效。公安機(jī)關(guān)往往需要花大量時(shí)間參與其中，甚至還要主動(dòng)聯(lián)系雙方家屬到場(chǎng)調(diào)解，這需要耗費(fèi)大量時(shí)間精力，在基層公安機(jī)關(guān)案件壓力大、維穩(wěn)責(zé)任重、人員編制緊缺的情況下是很難做到的。

（二）采取行政處罰存在的問(wèn)題分析

在使用行政處罰的手段處理和解決鄰里和家庭糾紛的65宗案件中，有54起是因?yàn)榍捌诘闹伟舱{(diào)解沒(méi)有成功，雙方就賠償沒(méi)有達(dá)成一致、利益訴求未得到滿足或夫妻一方強(qiáng)烈要求采取法律手段進(jìn)行解決而產(chǎn)生的。根據(jù)后期對(duì)20起因鄰里和家庭糾紛最終作出行政拘留的案件雙方當(dāng)事人進(jìn)行走訪調(diào)查，有8起案件雙方當(dāng)事人均表示矛盾沒(méi)有根本消除，反而加深了誤解和不滿，上述案例即是其中之一。X派出所還曾發(fā)生過(guò)這么一起案件：某小區(qū)上下樓住戶因私建雨棚問(wèn)題產(chǎn)生了矛盾，一日在雙方女主人A、B面對(duì)面協(xié)調(diào)過(guò)程中，A動(dòng)手打了B，B遂反擊，最終A頸部被抓傷并縫針，經(jīng)法醫(yī)鑒定為輕微傷，B僅手臂上有抓痕，未達(dá)到輕微傷標(biāo)準(zhǔn)，后經(jīng)公安機(jī)關(guān)依法調(diào)查，對(duì)B作出行政拘留的處罰，對(duì)A作出行政警告的處罰。在處罰終了后，B及其家庭將樓下A住戶視為仇人，見(jiàn)到A家庭成員即開(kāi)始指罵，A家庭也采用不同的非接觸性方式進(jìn)行反擊。

通過(guò)實(shí)踐可以發(fā)現(xiàn)，由于行政拘留往往時(shí)間較短，因此對(duì)家庭或矛盾雙方的震懾力和影響力并不大，矛盾并沒(méi)有得到根本上的調(diào)和緩解，甚至某些案例中行政拘留變成了矛盾的“引爆點(diǎn)”，該情況尤其常見(jiàn)于外來(lái)務(wù)工或經(jīng)濟(jì)收入較低人員聚集的小區(qū)。

五、問(wèn)題產(chǎn)生的原因分析

（一）對(duì)處理家庭和鄰里糾紛的視角較片面

人民警察作為執(zhí)法者，往往將維護(hù)法律和執(zhí)法的公正性擺在首要位置，在很多情況下面對(duì)涉嫌違反《治安管理處罰法》的鄰里糾紛，雖事件本身并不嚴(yán)重，但考慮到若不采取相關(guān)措施“留痕”，而是讓群眾自行調(diào)解，一旦事件當(dāng)事人出現(xiàn)反復(fù)或受傷一方提出新訴求乃至投訴，則會(huì)使辦案民警處于不利位置，面對(duì)后續(xù)的執(zhí)法檢查和追責(zé)問(wèn)責(zé)，民警將十分被動(dòng)。因此，為穩(wěn)妥起見(jiàn)，警務(wù)實(shí)踐中更多是將關(guān)注點(diǎn)聚焦在糾紛的危害結(jié)果是否觸犯法律上，而糾紛本身的矛盾和起因則擺在次要位置，沒(méi)有兼顧法律效應(yīng)和社會(huì)效應(yīng)的統(tǒng)一。

（二）實(shí)踐中社區(qū)的群眾糾紛沒(méi)有合理的分流機(jī)制

在X派出所轄區(qū)內(nèi)，存在群眾一方面碰到任何問(wèn)題都第一時(shí)間找警察而非尋求正式的法律援助，另一方面又質(zhì)疑民警插手民間糾紛，大量投訴民警的處置不公，甚至與民警發(fā)生沖突。在X派出所轄區(qū)，幾乎所有的糾紛和矛盾都是通過(guò)社區(qū)民警或者“110”指令轉(zhuǎn)由派出所接手，派出所每天承擔(dān)大量的糾紛調(diào)解等非警務(wù)化工作，值班民警常常不得不以結(jié)果為導(dǎo)向，涉及違法的，采取行政手段解決；不涉及違法的，則在民警的主持下進(jìn)行調(diào)解，或者送到街道辦事處的相關(guān)信訪和調(diào)解部門予以解決。大部分轄區(qū)群眾的普遍觀念是糾紛若“去一個(gè)沒(méi)有行政強(qiáng)制力的部門就沒(méi)法解決問(wèn)題，也沒(méi)法對(duì)對(duì)方形成威懾力”，因此群眾很少會(huì)主動(dòng)到社區(qū)或者街道辦進(jìn)行調(diào)解。

（三）《治安管理處罰法》中的處罰方式方法還不夠完善

公安機(jī)關(guān)在運(yùn)用行政手段處理鄰里和家庭糾紛時(shí)最常用的法條即是《治安管理處罰法》的第四十三、第四十五以及第四十九條規(guī)定，其處罰方式均為處拘留并罰款，而且罰款數(shù)額非常低。該法律在出臺(tái)時(shí)即將限制人身自由的“拘留”作為最高和最嚴(yán)重的處罰方式，單起行政案件最高可處罰十五日，這對(duì)于部分素質(zhì)偏低以及沒(méi)有任何政治身份的人來(lái)說(shuō)并沒(méi)有足夠的威懾力，這也是外來(lái)務(wù)工或經(jīng)濟(jì)收入較低人員聚集的小區(qū)治安違法行為尤其多的重要原因。

因此，僅僅以數(shù)十天的拘留和幾百元的罰款進(jìn)行行政處罰幾乎難以解決糾紛和矛盾，在X派出所辦理的糾紛案件中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)當(dāng)事人對(duì)辦案民警的挑釁言論。面對(duì)這些言論和行為，按照現(xiàn)行的《治安管理處罰法》的處罰措施，民警對(duì)有故意使用暴力行為的糾紛難以進(jìn)行有效的懲處和震懾。

六、結(jié)語(yǔ)

從以上案例、數(shù)據(jù)、走訪情況以及分析我們可以得出，目前的行政手段對(duì)處理和解決鄰里和家庭矛盾并沒(méi)有發(fā)揮出根本性的作用，糾紛雙方還存在“面上風(fēng)平浪靜，面下暗潮洶涌”的情況，有時(shí)甚至?xí)?duì)矛盾化解產(chǎn)生相反的作用。我們必須要從體制機(jī)制以及行政法律的層面進(jìn)行反思和調(diào)整，要始終堅(jiān)持以“人民為中心”作為處理鄰里和家庭糾紛的根本出發(fā)點(diǎn)，工作中力爭(zhēng)做到法律效應(yīng)和社會(huì)效應(yīng)的平衡統(tǒng)一，充分發(fā)揮好政府和社會(huì)的各方調(diào)解力量，從頂層設(shè)計(jì)出發(fā)，努力打造一個(gè)符合我國(guó)國(guó)情的群眾糾紛調(diào)解體系。