鄺志強(qiáng)

（廣東省廣州市海珠公證處，廣東 廣州510220）

一、公證體制改革中值得探討的問(wèn)題

2017年，司法部出臺(tái)關(guān)于推進(jìn)公證體制改革機(jī)制創(chuàng)新工作的意見(jiàn)，要求推進(jìn)公證體制改革，并且對(duì)推進(jìn)合作制公證機(jī)構(gòu)試點(diǎn)工作作出了一系列部署。至此，我國(guó)公證體制改革向前邁進(jìn)了一大步。經(jīng)過(guò)近幾年的探索與實(shí)踐，合作制試點(diǎn)公證處迅速發(fā)展并取得了明顯的工作成效，擴(kuò)大試點(diǎn)的工作正在穩(wěn)步推進(jìn)。[1-2]體制改革并不乏頂層設(shè)計(jì)及要求，但多年來(lái)公證體制改革在總體上發(fā)展比較緩慢。

（一）有待真正達(dá)成共識(shí)

公證處在體制改革的過(guò)程中，會(huì)使得人們根深蒂固的觀念與新形勢(shì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)會(huì)產(chǎn)生沖突。而在公證機(jī)構(gòu)適應(yīng)時(shí)代變化及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要調(diào)整社會(huì)結(jié)構(gòu)中的定位，由事業(yè)體制向其他體制再轉(zhuǎn)變時(shí)，也容易引發(fā)爭(zhēng)議。去掉“公”字以后，公證機(jī)構(gòu)代表誰(shuí)、是否還有公信力？能否得到社會(huì)的認(rèn)可……諸如此類(lèi)的問(wèn)題不斷產(chǎn)生且未形成共識(shí)。[3]正因?yàn)樗枷胗^念存在偏差，出現(xiàn)了上面想改下面不改、上有政策下有對(duì)策、上面很通下面變通的局面。

（二）改革能動(dòng)性有待提高

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公證需求逐年增長(zhǎng)，對(duì)公證的要求也越來(lái)越高。但縱觀公證行業(yè)發(fā)展活力不足，與其他行業(yè)相比體制改革速度較為緩慢，公證員群體的項(xiàng)目創(chuàng)新、業(yè)務(wù)拓展、服務(wù)意識(shí)缺乏應(yīng)有的主動(dòng)性，不能滿(mǎn)足全方位、綜合性、多樣化的社會(huì)需求，與人民群眾的期盼、時(shí)代發(fā)展的要求還有一定距離。其實(shí)，不合適的公證體制引發(fā)了一系列問(wèn)題影響事業(yè)發(fā)展，這在行業(yè)內(nèi)已不具爭(zhēng)議。但因改革能動(dòng)性不足，部分從業(yè)人員認(rèn)為體制內(nèi)的“鐵飯碗”更有保障，而有關(guān)部門(mén)則認(rèn)為公證處離開(kāi)體制不好管，且由于公證員群體沒(méi)有廣泛參與，使得某些體制新模式歷經(jīng)多年還停留在試點(diǎn)階段。

（三）改革方向不夠明確

公證體制改革步伐緩慢，不適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展要求，究其原因是沒(méi)有明確的方向，導(dǎo)致改革前景不夠明朗。因公證機(jī)構(gòu)性質(zhì)問(wèn)題不明確，行業(yè)內(nèi)對(duì)此存在各種爭(zhēng)論，缺乏統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。社會(huì)公眾的認(rèn)知含糊，認(rèn)為公證處仍是國(guó)家機(jī)關(guān)。固有的行政思維使部分公證處自身定位與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求不相符，使公證機(jī)構(gòu)處于一個(gè)比較尷尬的境地。另外，公證員群體人數(shù)偏少，學(xué)術(shù)界介入公證體制問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)深入研究得不多，導(dǎo)致改革缺乏足夠的理論支撐。因此，公證機(jī)構(gòu)的作用受到制約，創(chuàng)新發(fā)展的能動(dòng)性沒(méi)有激活。[4-5]公證體制改革的方向及目標(biāo)，由于改革缺乏內(nèi)因和外因的相互作用而沒(méi)有產(chǎn)生質(zhì)的飛躍。

二、深化公證體制改革的迫切性

張軍看到了行業(yè)的短板認(rèn)為公證機(jī)構(gòu)要盡早改革。①因?yàn)檫@是時(shí)代之需，深化公證體制改革具有迫切性。

（一）公證行政化不適應(yīng)時(shí)代發(fā)展需求

當(dāng)前，我國(guó)公證制度建設(shè)已經(jīng)取得一定成效，但在公證機(jī)構(gòu)的性質(zhì)定位、綜合服務(wù)能力等方面仍存在有待解決的問(wèn)題。事實(shí)證明，公證行政化模式導(dǎo)致一些問(wèn)題：一是公證人員擺脫不了“行政思維”，缺乏應(yīng)有的服務(wù)觀念，這是造成群眾“辦證難”的根源。二是容易形成惰性，使公證機(jī)構(gòu)整體效率低下，導(dǎo)致“公證不容易，辦證等很久”的現(xiàn)象。三是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求不相符，服務(wù)與社會(huì)需求脫節(jié)。

（二）新形勢(shì)下深化體制改革的迫切性

十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)了堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，對(duì)此應(yīng)積極貫徹落實(shí)到體制改革中，讓公證在新時(shí)代發(fā)揮更重要的作用。我國(guó)公證機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、公證員概念不清，體制問(wèn)題懸而未決。公證體制改革一直徘徊找不到明確方向，影響了公證員積極性的充分發(fā)揮，既不能適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也不能滿(mǎn)足社會(huì)和人民群眾對(duì)公證的需求，存在的一些問(wèn)題與新形勢(shì)的發(fā)展要求不相適應(yīng)。

（三）有助于證明人向法律職業(yè)人轉(zhuǎn)型

社會(huì)需求是公證行業(yè)存在的基礎(chǔ)，公證員在其中扮演的角色能否符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，需要發(fā)揮主觀能動(dòng)性。社會(huì)對(duì)公證日益增長(zhǎng)的需求以及綜合性、多元化的服務(wù)要求，促使公證員的身份從單純的證明人向法律職業(yè)人轉(zhuǎn)型。同時(shí)，公證員也希望發(fā)揮主觀能動(dòng)性，服務(wù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值，這就促使公證行業(yè)要適應(yīng)社會(huì)要求，推動(dòng)體制改革。在新形勢(shì)下，公證員必須重視社會(huì)需求，由證明人向法律職業(yè)人轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)身份角色的轉(zhuǎn)變。公證行業(yè)正進(jìn)入新的發(fā)展時(shí)期面臨巨大變革，公證機(jī)構(gòu)應(yīng)在內(nèi)部管理上及時(shí)調(diào)整以適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展，外部管理上也應(yīng)同頻共振，改變將公證處混同于行政單位、將公證員簡(jiǎn)單等同于機(jī)關(guān)工作人員的固有思維和管理模式，充分激發(fā)調(diào)動(dòng)公證行業(yè)的積極性。

三、對(duì)公證體制改革路徑的思考

“公證往何處去”是每一個(gè)公證員都關(guān)心的問(wèn)題。目前，公證機(jī)構(gòu)總體上處于事業(yè)體制調(diào)整發(fā)展階段，大部分將以事業(yè)體制形式運(yùn)行相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間。筆者認(rèn)為，探索體制改革路徑應(yīng)關(guān)注以下要點(diǎn)：

（一）公證機(jī)構(gòu)的坐標(biāo)定位

中國(guó)公證員協(xié)會(huì)在2003年3月14日加入國(guó)際拉丁公證聯(lián)盟，這對(duì)我國(guó)公證事業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了重大而深遠(yuǎn)的積極影響，該聯(lián)盟的原則值得我們關(guān)注。其中，中立原則的主要內(nèi)容是公證員獨(dú)立地開(kāi)展工作，與國(guó)家公務(wù)員有著本質(zhì)上的不同，即要求公證員保持居中的地位。筆者認(rèn)為這個(gè)原則既是對(duì)公證員執(zhí)業(yè)的要求，也是公證機(jī)構(gòu)坐標(biāo)定位的參照。

1.打破固有的思維定式

體制改革的困難很多，因?yàn)榇嬖趩?wèn)題已久，需要打破固有的思維定式和沖破重重阻力去破解。一是社會(huì)對(duì)公證制度缺乏深入理解，普遍認(rèn)為公證處與行政機(jī)關(guān)無(wú)異，行使的是國(guó)家公權(quán)力，體制應(yīng)采用最接近行政體制的模式。二是有關(guān)部門(mén)認(rèn)為公證機(jī)構(gòu)體制改革有難度。三是公證機(jī)構(gòu)“不以營(yíng)利為目的”與開(kāi)展業(yè)務(wù)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)接軌相矛盾，處于比較尷尬的境地。四是體制內(nèi)的公證機(jī)構(gòu)被戴上“緊箍咒”，機(jī)制不順、活力不足。五是有的地方改革中有走“回頭路”的趨勢(shì)……各種錯(cuò)位現(xiàn)象，影響了公證員的積極性，不利于公證事業(yè)發(fā)展。

2.置身于服務(wù)市場(chǎng)

公證機(jī)構(gòu)只能定性為行政、事業(yè)單位的觀點(diǎn)，忽略了公證的起源、本質(zhì)和發(fā)展等因素，認(rèn)為公證處作為行政、事業(yè)單位是便于管理、行之有效的一貫做法，只有上述體制才能確保公證的公信力。但是，公證不是公權(quán)力。早在27年前，《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》已經(jīng)把公證定性為市場(chǎng)中介組織，表明國(guó)家有意向?qū)⒐C處從國(guó)家機(jī)關(guān)向中介組織過(guò)渡。但當(dāng)時(shí)業(yè)內(nèi)對(duì)此類(lèi)問(wèn)題研究不透，難以在思想上接受從國(guó)家機(jī)關(guān)到社會(huì)中介組織這種身份的轉(zhuǎn)變，在理解上存在偏差。其實(shí)，從公證機(jī)構(gòu)的實(shí)質(zhì)來(lái)看，它沒(méi)有行政權(quán)力，不是行政機(jī)構(gòu)，固有本質(zhì)要求具有獨(dú)立性；而且，根據(jù)公證法規(guī)定它是承擔(dān)民事責(zé)任的證明機(jī)構(gòu)，定位應(yīng)與承擔(dān)民事責(zé)任的主體相適應(yīng)。公證機(jī)構(gòu)實(shí)質(zhì)上是置身于法律服務(wù)市場(chǎng)，以專(zhuān)業(yè)技術(shù)，通過(guò)公證證明和法律服務(wù)（包括延伸服務(wù)）等方式，為各方搭建溝通、聯(lián)系橋梁的中介組織。

3.公證機(jī)構(gòu)應(yīng)定位為新型社會(huì)組織

由于公證體制問(wèn)題涉及面廣、情況復(fù)雜，與公證機(jī)構(gòu)相匹配的體制形式眾說(shuō)紛紜爭(zhēng)議很多。綜合分析，筆者認(rèn)為公證機(jī)構(gòu)定位在新型的社會(huì)組織較為合適。合作制成了近年來(lái)行業(yè)內(nèi)外關(guān)注的熱門(mén)話(huà)題，但值得探討的是，合作制、合伙制等并不是公證機(jī)構(gòu)的體制形式，只是組織形式，是一種內(nèi)部運(yùn)行方式。其實(shí)，合作制公證機(jī)構(gòu)具有社會(huì)組織的特征，例如由若干公證員自由組合和出資、不要國(guó)家編制和經(jīng)費(fèi)、制定合作章程和分配方案以及自收自支自負(fù)盈虧自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)等。目前，很多人認(rèn)為合作制是公證體制的發(fā)展方向，筆者認(rèn)為將公證機(jī)構(gòu)定位在新型的社會(huì)組織較為合適，在此框架下有各種運(yùn)行模式，包括合作制、合伙制……需明確的是，合作制公證機(jī)構(gòu)既要充分發(fā)揮公證職能為社會(huì)提供服務(wù)，又要根據(jù)業(yè)務(wù)需求按照市場(chǎng)規(guī)律運(yùn)行；既要承擔(dān)民事責(zé)任、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，又要主動(dòng)接受相關(guān)部門(mén)的監(jiān)管；既可辦理自愿公證與法定公證事項(xiàng)以及相關(guān)法律事務(wù)，又接受政府的授權(quán)或有關(guān)部門(mén)的委托行使公共服務(wù)職能；具有購(gòu)買(mǎi)政府服務(wù)能力和承擔(dān)賠償風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)產(chǎn)能力，服務(wù)空間、領(lǐng)域隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷拓展深化，是新型的社會(huì)經(jīng)濟(jì)服務(wù)組織。

（二）公證體制改革的路徑與展望

筆者認(rèn)為，改革路徑應(yīng)達(dá)到這樣的效果：充分調(diào)動(dòng)公證員的積極性，滿(mǎn)足群眾合理的公證需求，符合公證本質(zhì)特點(diǎn)和社會(huì)發(fā)展要求，有利于公證行業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

1.多種體制并存的狀況將延續(xù)

由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，如果選擇自負(fù)盈虧、自收自支的事業(yè)體制模式或合作制模式，公證處可能連基本的生存問(wèn)題都解決不了；如果改制為全額撥款的事業(yè)單位則有利于人員安定和公證處的穩(wěn)定發(fā)展。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，由于各類(lèi)公證業(yè)務(wù)需求較多，證源相對(duì)穩(wěn)定，并且有進(jìn)一步拓展的空間，因此應(yīng)積極探索公證體制新模式，加速推動(dòng)公證事業(yè)發(fā)展。鑒于我國(guó)各地公證機(jī)構(gòu)的情況不同，不能采取一刀切的體制模式，筆者認(rèn)為在今后一段時(shí)期內(nèi)，將繼續(xù)同時(shí)存在多種體制的狀況，例如事業(yè)體制（包括登記設(shè)立事業(yè)單位）、合作制、法定機(jī)構(gòu)等。

2.深化公證改革，優(yōu)化事業(yè)體制

2018年，《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》要求推進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域的改革，其中包括了事業(yè)單位和社會(huì)組織的改革，并要求社會(huì)組織去“行政化”。這意味著已經(jīng)納入事業(yè)體制的公證處將匯入國(guó)家機(jī)構(gòu)改革大潮，參與深化事業(yè)單位改革，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)公證體制改革，以健全完善公證體制機(jī)制，激活公證行業(yè)活力，充分調(diào)動(dòng)公證員的積極性，最大限度地滿(mǎn)足社會(huì)的需求。2020年，是深化事業(yè)單位體制改革的大限之年。根據(jù)有關(guān)要求和各地的實(shí)際情況，可以預(yù)見(jiàn)公證機(jī)構(gòu)改革的幾條路徑：一是公證機(jī)構(gòu)將作為公益二類(lèi)的事業(yè)單位；二是改制為合作制公證機(jī)構(gòu)；三是過(guò)渡到登記設(shè)立的事業(yè)單位；四是其他形式。在上述幾種形式中，值得關(guān)注的是登記設(shè)立的事業(yè)單位。為了達(dá)到優(yōu)化體制激發(fā)活力的效果，有部分原事業(yè)體制內(nèi)的公證機(jī)構(gòu)會(huì)采用這種模式——人員既沒(méi)有編制也沒(méi)有級(jí)別，這是我們較為陌生的。至于哪種體制更為符合公證的固有本質(zhì)，更能激發(fā)機(jī)構(gòu)的活力，更能充分調(diào)動(dòng)公證員的積極性，相信不用很久就有答案，讓我們拭目以待。

3.實(shí)現(xiàn)向社會(huì)組織的良性過(guò)渡

公證機(jī)構(gòu)剛剛從行政體制改為事業(yè)體制，需要有一個(gè)磨合期、適應(yīng)期、穩(wěn)定期，這些公證處不可能短期內(nèi)再向其他體制轉(zhuǎn)型，需要理順機(jī)制長(zhǎng)遠(yuǎn)統(tǒng)籌。但對(duì)于已經(jīng)實(shí)行事業(yè)體制多年、尤其是自收自支的公證處，應(yīng)抓住全國(guó)事業(yè)單位改革的良機(jī)，盡快實(shí)現(xiàn)從事業(yè)體制到社會(huì)組織的過(guò)渡。筆者認(rèn)為，公證機(jī)構(gòu)的體制適合與否，關(guān)系到公證事業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展?！伴_(kāi)弓沒(méi)有回頭箭”，體制改革的集結(jié)號(hào)已經(jīng)吹響，在新形勢(shì)下必須改變思想觀念，摒棄公證的權(quán)力思維，樹(shù)立服務(wù)理念提升服務(wù)能力，把群眾滿(mǎn)意作為體制改革的目標(biāo)，通過(guò)改革讓群眾得到優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，使老百姓在公證服務(wù)領(lǐng)域有更多的獲得感、幸福感。

4.積極推進(jìn)試點(diǎn)，探索體制新模式

學(xué)習(xí)《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》，可以領(lǐng)悟到推進(jìn)社會(huì)組織改革、克服行政化傾向的有關(guān)精神，以及推動(dòng)法律等公共服務(wù)提供主體多元化、提供方式多樣化的要求，對(duì)于公證機(jī)構(gòu)的改革和優(yōu)化設(shè)置以及創(chuàng)新體制模式等有著重要的指導(dǎo)和引領(lǐng)作用。應(yīng)該說(shuō)，合作制公證機(jī)構(gòu)是公證體制改革的試點(diǎn)，而不是體制改革的終點(diǎn)。②③在新的形勢(shì)下，需要繼續(xù)推進(jìn)試點(diǎn)工作。我國(guó)公證機(jī)構(gòu)改革無(wú)論采用哪一種體制形式，都要堅(jiān)持改革的正確方向，堅(jiān)持有法可依，能夠?yàn)樯鐣?huì)所接受并滿(mǎn)足大眾需求，要視各地實(shí)際情況進(jìn)行。

四、結(jié)語(yǔ)

在新形勢(shì)下，應(yīng)積極探索公證體制新模式，最大限度滿(mǎn)足群眾對(duì)公證的需求，在確保正確的改革方向以及公證質(zhì)量和隊(duì)伍建設(shè)不出問(wèn)題的前提下，擴(kuò)大各種體制形式公證機(jī)構(gòu)試點(diǎn)，使公證行業(yè)不斷發(fā)展，迎來(lái)百花爭(zhēng)艷的春天。

注釋

①原司法部部長(zhǎng)張軍2017年7月17日在哈爾濱召開(kāi)的全國(guó)公證工作會(huì)議上的講話(huà)。

②原司法部部長(zhǎng)傅政華于2019年6月26日在全國(guó)公證工作電視電話(huà)會(huì)議上的講話(huà)。

③《民主與法制時(shí)報(bào)》2017年9月14日關(guān)于記者杜濤欣約訪(fǎng)中國(guó)政法大學(xué)公證法學(xué)研究中心主任、中國(guó)法學(xué)會(huì)法律文書(shū)學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)馬宏俊教授的報(bào)道。