摘 要：在我國，司法解釋有著十分重要的地位，僅就數(shù)量來說，其大大超過了法律本身，同時還可以作為裁判依據(jù)在判決中引用。由于行政訴訟的出現(xiàn)，行政機(jī)關(guān)作出的行政行為的合法性要接受法院審查。而司法解釋在其中發(fā)揮著重要作用，在相當(dāng)情況下，法院會依據(jù)司法解釋作出行政行為是否合法的判斷。這種現(xiàn)象不得不令我們反思行政法司法解釋的行政法地位，這也是本文討論的出發(fā)點。順此思路，本文認(rèn)為司法解釋的效力僅次于法律，在有權(quán)機(jī)關(guān)未推翻之前，各個機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)一體遵循。

關(guān)鍵詞：行政法司法解釋;行政訴訟;行政行為;合法性審查

由于在行政訴訟中，只有最高人民法院發(fā)布的司法解釋發(fā)揮著作用，具有裁判依據(jù)的效果。因此本文討論的司法解釋僅限于最高人民法院發(fā)布的，而不包括最高人民檢察院發(fā)布的司法解釋。

一、司法解釋的本質(zhì)

作為中國特色的司法制度，司法解釋發(fā)揮著十分重要的作用，時至今日已經(jīng)是各級人民法院不可或缺的審判依據(jù)和審判指導(dǎo)。對于司法解釋的討論文章，更是不計勝數(shù)。但是縱觀目前對司法解釋的討論，仍有不足之處。僅筆者來看，有以下幾點：（1）討論許久，得出了可靠結(jié)論、確定結(jié)論的文章少之又少;（2）討論的問題比較集中，主要涉及司法解釋權(quán)[1]、司法解釋的分類或者說類型化、司法解釋與立法解釋的關(guān)系、司法解釋的功能、司法解釋的效力等方面。對于司法解釋權(quán)的討論不能說沒有意義，但是僅僅是學(xué)術(shù)和理論上的。無論這個權(quán)力來源有無正當(dāng)性，其存在、行使及產(chǎn)生的效果等已無法消除，這個權(quán)力將繼續(xù)存在并發(fā)揮作用。司法解釋的分類還是有著一定現(xiàn)實意義的，有的學(xué)者根據(jù)司法解釋的不同分類來認(rèn)定其效力。[2]而且將司法解釋分為抽象和具體，可以和司法解釋權(quán)結(jié)合起來討論，例如其行使邊界，是否侵犯了立法權(quán)。司法解釋的功能討論也是有意義的，但是對于功能的討論有了較為確定的答案，僅僅是從不同的角度而言的。[3]司法解釋的效力是個比較重要的問題，對于效力的認(rèn)定有許多不同的方法和標(biāo)準(zhǔn)，至今沒有準(zhǔn)確的定論，唯一確定的就是司法解釋具有法律效力。[2]

如果要論及其效力，首先得確定的它的位階。我國的規(guī)范性文件位階分為以下幾個層級：法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章（部門規(guī)章和地方政府規(guī)章），它們之間有著確定的效力等級。[4]但是我們看到，司法解釋并不屬于這些位階當(dāng)中的任何一種，《立法法》將有關(guān)司法解釋的規(guī)定放置在第六章附則部分也表明了這一態(tài)度。同時我們也得到了另一個訊息：司法解釋不屬于法律體系當(dāng)中的規(guī)范。如果從這個角度來說，司法解釋沒有規(guī)范意義上的效力，因為它根本就不屬于任何一種法規(guī)范，更何談及法規(guī)范所具有的效力呢？另外一個方面，我們可以看出法律體系中規(guī)范的制定主體只包括兩大類：權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)。即全國人大及其常委會、省級人大及其常委會、設(shè)區(qū)的市人大及其常委會、國務(wù)院、國務(wù)院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)、省級人民政府和設(shè)區(qū)的市人民政府等。由此而見，最高人民法院既不是權(quán)力機(jī)關(guān)，也不是行政機(jī)關(guān)，其發(fā)布的司法解釋也無法放置在法律體系所包含的規(guī)范之中，因而其沒有規(guī)范效力也就是順理成章的了。雖然最高人民法院自己宣布，其所發(fā)布的司法解釋具有法律效力。[5]但是筆者認(rèn)為這里的法律效力并非個規(guī)范位階之間的效力等級高低意義上的效力，因為這個意義上的效力只能由憲法和法律來規(guī)定，具體而言就是《立法法》來規(guī)定。[2]所以，要探究司法解釋的效力，就要探究司法解釋的本質(zhì)，也就是探討其和各個法律體系中規(guī)范的關(guān)系。

根據(jù)《立法法》第一百零四條的規(guī)定：最高人民法院、最高人民檢察院作出的屬于審判、檢察工作中具體應(yīng)用法律的解釋，應(yīng)當(dāng)主要針對具體的法律條文，并符合立法的目的、原則和原意。遇有本法四十五條第二款規(guī)定情況的，應(yīng)當(dāng)向全國人民代表大會常務(wù)委員會提出法律解釋的要求或者提出制定、修改有關(guān)法律的議案。這個規(guī)定相較于1981年全國人大常委會發(fā)布的《《全國人大常委會關(guān)于加強法律解釋工作的決議》中的相關(guān)規(guī)定，更進(jìn)一步明確具體了。[6]從這條規(guī)定來看，最高人民法院對于審判工作中具體應(yīng)用法律的解釋就是我們指稱的司法解釋。有的學(xué)者提出，最高人民法院的司法解釋應(yīng)當(dāng)是對法律條文進(jìn)行解釋，也就是說司法解釋的對象限于法律條文，[7]而不包括事實等其他方面。但是根據(jù)本條規(guī)定，司法解釋“應(yīng)當(dāng)主要針對法律條文”，這里的主要二字至關(guān)重要。法律條文的每一個字都并非多余，這里的主要顯示了最高人民法院司法解釋的對象主要是法律條文，然除此之外還可以涉及其他方面，例如事實。這就給司法解釋對象的擴(kuò)張留下了余地和空間。

（一）司法解釋主要是對法律條文的解釋

根據(jù)以上論述，司法解釋針對的對象主要是法律條文。換言之，司法解釋就是對法律條文所進(jìn)行的解釋。這種解釋是在審判工作中具體應(yīng)用法律而作出的。但是司法解釋在兩種情況下就不能作出：（1）法律的規(guī)定需要進(jìn)一步明確具體含義的;（2）法律制定后出現(xiàn)新的情況，需要明確適用法律依據(jù)的。遇到這兩種情況，最高人民法院應(yīng)當(dāng)提請全國人大常委會提出法律解釋的要求。但是，司法解釋產(chǎn)生了怎樣的效果呢？因為我們討論的是行政法領(lǐng)域內(nèi)的司法解釋，所以我們舉出行政法司法解釋來說明。《最高人民法院關(guān)于適用﹤中華人民共和國行政訴訟法﹥的解釋》第一條第二款，列出了十項不屬于人民法院受案范圍的行為種類。根據(jù)司法解釋的規(guī)定，這些行為不屬于人民法院的受案范圍?！缎姓V訟法》第十二條從正面規(guī)定了受案范圍，列舉了十一項屬于受案范圍的行為種類，所以司法解釋第一條應(yīng)該是針對第十二條的解釋，因為十二條規(guī)定了受案范圍。這實際上產(chǎn)生了兩個效果：一是表明這些行為不屬于行政訴訟的受案范圍;二是這十種行為和第十二條列舉的行為有著本質(zhì)不同。我們知道，行政訴訟法修改后，最高人民法院發(fā)布了兩個司法解釋，筆者引用的是2018年起施行的最新一部。這些行為不屬于行政訴訟的受案范圍，是人民法院經(jīng)過審判工作的實際制定的，從最高人民法院2015年發(fā)布的司法解釋來看也可以證明此點。[8]也就是說，在《行政訴訟法》實施后，經(jīng)過近兩年的實踐，最高人民法院認(rèn)為這十種行為不屬于受案范圍。也就是說，這些行為不適用《行政訴訟法》的規(guī)定，不能受到人民法院的合法性審查。這是對于《行政訴訟法》的根本性的影響，直接決定了行政訴訟法的適用范圍。當(dāng)然，這僅僅是從審判機(jī)關(guān)的角度而言的。如果是從行政訴訟是對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督、保護(hù)公民合法權(quán)益的角度來說，影響就更為重大了，因為它直接關(guān)涉到公民的合法權(quán)益能否受到司法救濟(jì)。這樣的規(guī)定，實際上已經(jīng)屬于《立法法》第四十五條第二款第二項所規(guī)定的“明確適用法律依據(jù)”了。該司法解釋第一條第二款的規(guī)定將十種行為排除在了行政訴訟法的適用范圍之外，這就是對適用《行政訴訟法》的行為范圍的明確。

（二）司法解釋的地位

通過以上的闡述，我們發(fā)現(xiàn)了這樣一個問題：如果說法律解釋所起到的作用或者說功能在于《立法法》第四十五條第二款所規(guī)定的兩種，那么司法解釋也同樣具備了這樣的功能和作用，[9]這也可以解釋為什么全國人大常委會作出的法律解釋大大少于司法解釋。[10]得出這個結(jié)論，有一個前提：即司法解釋是針對條文的解釋。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于司法解釋工作的規(guī)定》第六條第二款的規(guī)定：對在審判工作中如何具體應(yīng)用某一法律或者對某一類案件、某一類問題如何應(yīng)用法律制定的司法解釋，采用“解釋”的形式。因此只有“解釋”形式的司法解釋才能起到這樣的功能。對于法律解釋和司法解釋的關(guān)系，學(xué)者們進(jìn)行過大量而有意義的討論。有相當(dāng)一部分學(xué)者認(rèn)為對法律條文進(jìn)行解釋是司法權(quán)的內(nèi)在需要，此項權(quán)力不應(yīng)配置于全國人大常委會，[11]但是這不是筆者本文所欲討論的內(nèi)容。既然司法解釋也起到了和法律解釋完全相同的功能，而且在經(jīng)常地起到這樣的功能，我們可以說司法解釋在本質(zhì)上和法律解釋具有著內(nèi)在一致性。也就是說，法律解釋和司法解釋在本質(zhì)上是相同的，都是對法律條文所做出的解釋。這一點也構(gòu)成了其本質(zhì)相同的根本原因：既然二者都是對法律條文的解釋，恐怕只是涉及到解釋方法的不同。無論如何，都必須符合立法目的、原則和原意。這一點在全國人大常委會作出法律解釋的時候也是不得不遵守的。由此，從解釋的對象、解釋的要求來看，二者具有內(nèi)在一致性，或者說本質(zhì)相同就是順理成章、無法避免的了。

通過上面的論述，我們得出了司法解釋在主要方面和法律解釋本質(zhì)上是相同的，如果我們將司法解釋的其他方面不做考察，我們可以說司法解釋和法律解釋在本質(zhì)上相同，或者僅就針對法律條文的司法解釋而言，我們也完全可以得到這個結(jié)論。既然二者在本質(zhì)上相同，其區(qū)別在什么地方呢？除了一些技術(shù)方面的不同之外，最主要的區(qū)別就是其制定主體的不同。法律解釋是全國人大常委會作出的，而司法解釋是最高人民法院作出的，這就是其最主要的區(qū)別。制定發(fā)布主體在我國的法律體系中是一個十分重要的因素，各規(guī)范的效力位階的高低，同時也體現(xiàn)著各制定主體在國家機(jī)關(guān)體系中的地位。如果我們從這一角度來看，我們倒是可以說司法解釋的地位或者效力位階可以根據(jù)最高人民法院在國家機(jī)關(guān)體系中的地位來確定。當(dāng)然這僅僅是一個符合立法法內(nèi)在體系的角度而已，我們現(xiàn)在闡述明白了司法解釋的本質(zhì)，那么之后的問題展開就有了清楚的前提和基礎(chǔ)。

既然司法解釋和法律解釋在本質(zhì)上是相同的，其區(qū)別在于制定發(fā)布的主體不同，那么司法解釋的效力及拘束范圍如何呢？如果按照制定發(fā)布主體在國家機(jī)關(guān)體系中的地位來確定其效力，那么我們可以說司法解釋的效力和行政法規(guī)的效力相同。按照憲法確立的國家機(jī)關(guān)體系，在中央層面全國人大及其常委會的地位高于“一府兩院”，而國務(wù)院和最高人民檢察院、最高人民法院的地位應(yīng)當(dāng)是平等的，所以司法解釋的效力和行政法規(guī)相同是有著制度基礎(chǔ)的。但是，司法解釋和法律解釋的本質(zhì)相同這一點，決定了司法解釋和其他法律體系中的規(guī)范是不同的。仍然是行政法規(guī)為例。行政法規(guī)不能和法律相抵觸，這一點已經(jīng)由立法法所確定了。[12]正如上文所指出的，司法解釋不屬于我國法律體系中的規(guī)范，其不屬于任何一個規(guī)范位階。既然它不屬于任何規(guī)范位階，那么就只能依附于某一位階而存在。而這個位階清楚無誤的是法律。我們可以這么說，沒有法律就沒有司法解釋（無論從根本還是現(xiàn)實來說，都是說的通的，沒有法律不僅使得主要解釋對象不復(fù)存在，審判工作當(dāng)然也無法進(jìn)行，緊接著司法權(quán)運作就會全面癱瘓，因而其他方面的司法解釋也段無可能）。既然司法解釋是對于法律的解釋，是對于法律條文含義的進(jìn)一步明確，從這個意義上來說，它的地位似乎要比行政法規(guī)高一些。根據(jù)《各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》的規(guī)定，國務(wù)院、中央軍事委員會、省級人民代表大會常務(wù)委員會認(rèn)為最高人民法院、最高人民檢察院作出的司法解釋通法律相抵觸，可以向全國人大常委會書面提出審查要求。[13]也就是說，在全國人大常委會沒有作出修改、廢止的決議前，司法解釋是對法律條文的唯一解釋。另一方面，在全國人大常委會沒有作出修改、廢止的決定之前，或者說在這些國家機(jī)關(guān)提出審查要求后，全國人大常委會作出了認(rèn)可司法解釋的決定，這時的司法解釋就是得到權(quán)力機(jī)關(guān)、或者說法律解釋機(jī)關(guān)認(rèn)可的解釋。既然法律解釋機(jī)關(guān)都認(rèn)可了司法解釋對法律條文的解釋，這種解釋就帶有了另外一種效果——對法律條文解釋的權(quán)威性和唯一性。毫無疑問，除了全國人大常委會、最高人民法院和最高人民檢察院之外，其他機(jī)關(guān)無權(quán)對法律作出解釋，就連國務(wù)院也沒有這個權(quán)力。既然司法解釋對法律條文的解釋帶有著唯一性和權(quán)威性（在全國人大常委會沒有要求其修改、廢止的前提下），這種解釋就不應(yīng)該僅僅對各級人民法院的審判產(chǎn)生效力，而是發(fā)生了“外溢效果”。這種情況的發(fā)生應(yīng)該說是必然的，民商法領(lǐng)域的司法解釋已經(jīng)產(chǎn)生了調(diào)整當(dāng)事人雙方權(quán)利義務(wù)的效果，這也是我們以上分析能夠得出的必然結(jié)論。既然司法解釋有了這樣的效果，那它的地位似乎不能再和行政法規(guī)相同了，而是高于它了。因為此時司法解釋對法律含義的規(guī)定就是法律含義本身的原意，由此行政法規(guī)都必須遵從。但是它不是法律解釋，所以它的地位比法律解釋要低。如果法律解釋等同于法律的話，我們可以說司法解釋的地位低于法律高于行政法規(guī)。[14]

二、結(jié)語

行文至此，司法解釋在行政法中的地位就比較明白了。根據(jù)司法解釋所針對或者圍繞的對象，或者所依附的法規(guī)范，根據(jù)法律而做出的司法解釋，在全國人大常委會沒有作出修改、廢止的決定前，其享有低于法律，高于行政法規(guī)的地位;根據(jù)行政法規(guī)作出的司法解釋，在國務(wù)院沒有作出解釋前，享有低于行政法規(guī)、高于地方性法規(guī)、規(guī)章的地位，這是行政訴訟中司法解釋的地位。沒有行政訴訟，就沒有針對行政法律規(guī)范所作出的司法解釋，這一點是不言而喻的。而這個地位本身也是行政訴訟給予的，正如前文所分析的行政訴訟的性質(zhì)那樣，行政行為的合法性由人民法院決定，從根本上就提供了司法解釋如此地位的條件。而我們可以發(fā)現(xiàn)，行政訴訟的本質(zhì)就是人民法院對行政行為依據(jù)的法律的再審查、再適用、再解釋。不賦予司法解釋如此地位，對于行政行為的審查就無法實現(xiàn)。

而且我們也發(fā)現(xiàn)，在這樣地位的配置背后，也顯示出了人民法院的某種權(quán)威性，尤其是對行政機(jī)關(guān)的權(quán)威性，這恰恰是行政訴訟的制度安排所需要的。但是，這樣的制度依然牽涉到審判機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系問題，而這個問題毫無疑問是個憲法問題。

參考文獻(xiàn)：

[1]包括權(quán)力來源、權(quán)限范圍、行使方法等.

[2]王成.最高法院司法解釋效力研究.中外法學(xué)，2016（1）.

[3]孫華璞.關(guān)于完善我國司法解釋問題的思考.中國應(yīng)用法學(xué)，2017（3）;胡偉新，吳光霞，等.中國司法解釋制度的發(fā)展與完善.法律適用，2014（12）;馮軍.論我國行政審判中的司法解釋.法學(xué)，1991（2）.

[4]《立法法》第87條、第88條、第89條、第91條明確規(guī)定了各層級之間的效力高低.

[5]《最高人民法院關(guān)于司法解釋工作的規(guī)定》第五條：最高人民法院發(fā)布的司法解釋，具有法律效力.

[6]該《決議》規(guī)定，“凡屬于法律、法令條文本身需要進(jìn)一步明確界限或作補充規(guī)定的，由全國人民代表大會常務(wù)委員會解釋或用法令加以規(guī)定：凡屬于法院審判工作中具體應(yīng)用法律、法令的問題，由最高人民法院進(jìn)行解釋.凡屬于檢察院檢察工作中具體應(yīng)用法律、法令的問題，由最高人民檢察院進(jìn)行解釋.

[7]曹士兵.最高人民法院裁判、司法解釋的法律地位.中國法學(xué)，2006（3）.

[8]此司法解釋并未對受案范圍作出相關(guān)規(guī)定，因此2018年發(fā)布的司法解釋是人民法院根據(jù)審判實踐得出的結(jié)論.

[9]這里筆者所提到的法律解釋和《立法法》第二章第四節(jié)所規(guī)定的“法律解釋”完全相同，或者說就是《立法法》上的法律解釋.

[10]根據(jù)筆者的簡略統(tǒng)計，以解釋為標(biāo)題，全國人大常委會對法律的解釋僅30余個，但是最高人民法院的司法解釋卻有300個，這還不包括以“規(guī)定”、“批復(fù)”、“決定”為標(biāo)題的.

[11]陳金釗.何為法律解釋——對《立法法》中設(shè)置“法律解釋”一節(jié)的認(rèn)識.法學(xué)論壇，2001（1）：陳金釗.法律解釋及其基本特征.法律解學(xué)，2000（6）：王金龍.“法律解釋”的制度設(shè)計與功能優(yōu)化.法律方法，2017（1）：趙玉增.從法律解釋內(nèi)涵析我國法律解釋體制.法律方法，2003（1）.

[12]參見《立法法》第九十六條、九十七條.

[13]《各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》第三十二條、三十三條.

[14]《立法法》第五十條規(guī)定：全國人民代表大會常務(wù)委員會的法律解釋同法律具有同等效力，從這個意義上說，法律解釋就是法律.

作者簡介：田一博（1996-），男，漢族，甘肅禮縣人，華東政法大學(xué)法律學(xué)院碩士研究生在讀，研究方向為憲法學(xué)和行政法學(xué)。