姜世波，王?？?/p>

（山東大學(xué)體育法治研究中心，山東威海264209）

《中華人民共和國體育法》（以下簡稱《體育法》）自1995年頒布實施以來，學(xué)界不斷提出各種修改意見和方案。多數(shù)學(xué)者主張以現(xiàn)行《體育法》為基礎(chǔ)進行局部修改。筆者認(rèn)為，這種修改方式無法解決《體育法》存在的諸多問題，必須以黨的十九屆四中全會精神為指導(dǎo)進行理念重塑，從立法理念出發(fā)進行全面修改，打破現(xiàn)行學(xué)校體育、競技體育、社會體育的“三板塊”結(jié)構(gòu)，才能解決目前《體育法》實施過程中存在的弊端，尤其是執(zhí)行力弱的問題。

1 學(xué)界對《體育法》內(nèi)容、結(jié)構(gòu)設(shè)計之分歧

1.1 《體育法》體育分類設(shè)置之分歧

有學(xué)者［1］認(rèn)為：《體育法》的邏輯結(jié)構(gòu)主體不明確，未體現(xiàn)主體多樣性；規(guī)則之間的巨大差異導(dǎo)致難以從宏觀角度和體育整體性上做出統(tǒng)一規(guī)定；指出《體育法》的修改應(yīng)從體育的概念屬性和體育各領(lǐng)域的共性出發(fā)，而不是從體育范疇、外延分類和體育各領(lǐng)域的差異性出發(fā)對體育加以規(guī)范。這種觀點忽視了體育的概念如何體現(xiàn)體育各領(lǐng)域的共同屬性，而這些共同屬性又如何通過法律語言表達(dá)的問題。在關(guān)于《體育法》修改的討論中，我國體育學(xué)界對使用群眾體育還是社會體育，大眾體育還是全民健身，學(xué)校體育還是青少年體育，競技體育還是職業(yè)體育等表達(dá)不同體育領(lǐng)域的分類尚未形成共識。

雖然在制定《體育法》時，體育學(xué)界對于社會體育、學(xué)校體育和競技體育三大板塊的分類存在共識，但如果從嚴(yán)格的概念角度界定，仍然存在爭議。對社會體育、學(xué)校體育、競技體育三大板塊的劃分，主要是從體育活動的主體和空間角度進行的，如：學(xué)校體育的主體限于在學(xué)校接受教育的學(xué)生；社會體育的主體是廣大群眾；競技體育的主體是專門從事高水平體育運動的運動員。但當(dāng)學(xué)生走出校門進入社會從事體育活動和訓(xùn)練時，顯然超出了學(xué)校體育的內(nèi)涵和外延。在競技體育尚未完全實現(xiàn)職業(yè)化、商業(yè)化的情況下，其屬于“舉國體制”下自上而下高水平運動員的培養(yǎng)體系，但在當(dāng)今精英運動員主體性日益凸顯、體育賽事日益社會化的形勢下，社會體育、學(xué)校體育也會包含競技體育的部分屬性，成為高水平運動員產(chǎn)出的重要渠道，競技體育的概念顯然已過時。

有學(xué)者［2］提出，從體育的內(nèi)涵看，這種分類缺乏邏輯標(biāo)準(zhǔn)。社會體育是一種普遍概念，學(xué)校體育是一個單元概念，競技體育則是從性質(zhì)上闡述體育類型。目前《體育法》的篇章布局顯然缺乏科學(xué)性。在強調(diào)“科學(xué)立法”的今天，立法越來越重視對概念的定義，這種篇章布局顯然不能順應(yīng)時代的要求。

1.2 《體育法》篇章結(jié)構(gòu)設(shè)置之分歧

于善旭等［3］概括了《體育法》的篇章演變過程：從1991 年草案稿中的 16 章到 1992 年縮減為 13 章，再到1994年7月送審稿的11章，1995年6月再減至9章，最終通過時確定為8章。從《體育法》的篇章變化過程可知，最初的草案稿幾乎包含了一切與體育有關(guān)的內(nèi)容，除了法律普遍具有的總則、附則、法律責(zé)任等章節(jié)外，還包括了“體育行政管理”“人民團體、體育社團的責(zé)任”“全民體育制度”“學(xué)校體育”“社會體育”“競技體育”“軍隊體育”“體育科學(xué)技術(shù)”“體育人才的培養(yǎng)和交流”“體育資金”“運動員、教練員待遇和保險”“體育設(shè)施與體育器材”“體育國際交往”等章節(jié)。就最終通過的《體育法》而言，除保留按體育類別設(shè)置的三大體育板塊外，刪除了保障體育運動主體權(quán)益的“運動員、教練員待遇和保險”一章，卻保留體現(xiàn)體育活動組織主體性質(zhì)的“體育社會團體”一章?！扼w育法》重視國家管理、輕視主體權(quán)利，重視公權(quán)力、輕視私權(quán)利的立法導(dǎo)向十分明顯。

就《體育法》立法而言，其核心理念應(yīng)是成熟管理制度的法律化，即將成熟的管理制度通過立法變成國家意志，使其具有強制約束力?！吨腥A人民共和國教育法》（以下簡稱《教育法》）體現(xiàn)了該理念，其核心理念在于對教育基本制度和教育活動各類主體權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定，使其法律性得以充分彰顯，而不僅是教育行政管理職能的展示。《教育法》與《體育法》制定和頒布于同一時期，2 部法律的立法結(jié)構(gòu)和立法思路卻大相徑庭。

2 新時代要求重塑體育立法理念

2.1 新時代體育立法工作強調(diào)科學(xué)性

黨的十九大報告提出：“推進科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進發(fā)展、保障善治?！绷⒎üぷ饔蛇^去強調(diào)“有法可依”到強調(diào)“科學(xué)立法”，是立法認(rèn)識論的一次巨大躍遷，是對立法理論重要的豐富和發(fā)展［4］。審視《體育法》可見，其在價值取向和立法的精細(xì)化等方面都存在不少問題：《體育法》在整體上呈“管理型立法”而非“維權(quán)型立法”。管理型立法強調(diào)政府權(quán)力，以及對行政相對人的管理和約束，而對公民權(quán)利保護和政府問責(zé)機制方面的規(guī)定較少。《體育法》中大量法條規(guī)定了政府的權(quán)力，而在“法律責(zé)任”中未規(guī)定政府承擔(dān)的法律責(zé)任；缺乏對公民體育權(quán)利、體育賽事各參與主體（如運動員、教練員、裁判員、觀眾等）權(quán)利的規(guī)定。這是《體育法》自頒布實施以來在司法實踐中被援引較少的主要原因［5］，也是《體育法》缺乏實效性的根本原因。

科學(xué)立法要求必須從中國國情出發(fā)，遵循社會規(guī)律，堅持求真務(wù)實、有效管用，切實增強法律的及時性、系統(tǒng)性、針對性、有效性，提高立法質(zhì)量成為關(guān)鍵問題。堅持正確的立法價值取向是提高立法質(zhì)量的前提和必要條件。新時代的立法工作應(yīng)以樹立“以人為本”“以人民為中心”為根本價值取向。立法理念應(yīng)由義務(wù)本位向權(quán)利本位轉(zhuǎn)化，由注重方便政府管理、約束管理相對人的“管理型立法”向注重保護管理相對人合法權(quán)益、規(guī)范和約束政府行為的“維權(quán)型立法”轉(zhuǎn)化，樹立“公平正義”的價值取向。在立法過程中，通過制度設(shè)計，找準(zhǔn)絕大多數(shù)人的共同利益與不同階層、不同群體利益的結(jié)合點，通過法規(guī)界定利益范圍，指導(dǎo)利益分配，協(xié)調(diào)利益關(guān)系，化解社會矛盾，最大限度地實現(xiàn)社會公平正義。樹立“立法推動改革”的價值取向。推動引領(lǐng)改革實踐，著力提高立法的針對性，緊密圍繞經(jīng)濟社會發(fā)展中迫切需要解決的現(xiàn)實問題開展立法工作。著力提高立法的及時性，針對事關(guān)改革、發(fā)展、穩(wěn)定的突出問題及人民群眾的重大關(guān)切，及時啟動立法程序，出臺相關(guān)法規(guī)。著力探索，進行適度的前瞻性、預(yù)期性制度安排，通過立法積極引領(lǐng)社會關(guān)系發(fā)展，進而推動改革實踐。樹立“精細(xì)化立法”的價值取向。要求立法工作始終堅持工作方式的專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化，堅持格式統(tǒng)一、重點突出、步驟規(guī)范，更加重視法規(guī)內(nèi)部的協(xié)調(diào)統(tǒng)一、結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)，以及文字表述的科學(xué)規(guī)范、準(zhǔn)確精煉［6］。

2.2 新時代體育立法應(yīng)回應(yīng)體育改革和發(fā)展新形勢

改革開放40多年來，我國的立法工作順應(yīng)經(jīng)濟和社會改革進程不斷前行。立法與改革相輔相成，改革的成熟經(jīng)驗和做法通過國家意志固化為法律，在法治下推進改革、在改革中完善法治。隨著改革進入“深水區(qū)”，各類深層次矛盾日益凸顯，更體現(xiàn)通過立法做好頂層設(shè)計、引領(lǐng)改革進程、推動社會發(fā)展的必要性。習(xí)近平總書記強調(diào)，凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在體育事業(yè)改革過程中，要高度重視運用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動作用?！扼w育法》修改應(yīng)考慮體育事業(yè)改革，避免在修改后的短期內(nèi)再次落后于時代。

《體育法》的制定和頒布充分體現(xiàn)了當(dāng)時體育事業(yè)改革和發(fā)展的成功經(jīng)驗和做法，充分肯定了當(dāng)時行之有效的體育管理機制、體育制度、改革成果等。如：“社會體育”一章規(guī)定，國家推行全民健身計劃，實施體育鍛煉標(biāo)準(zhǔn)，進行體質(zhì)監(jiān)測，實行社會體育指導(dǎo)員技術(shù)等級制度，社會體育指導(dǎo)員對社會體育活動進行指導(dǎo)?！皩W(xué)校體育”一章規(guī)定，體育應(yīng)成為學(xué)校教育的組成部分，學(xué)校必須開設(shè)體育課，并將體育課列為考核學(xué)生學(xué)業(yè)成績的科目，學(xué)校必須實施國家體育鍛煉標(biāo)準(zhǔn)，保證學(xué)生在校期間體育活動的時間等?！案偧俭w育”一章規(guī)定，公平、擇優(yōu)選拔運動員、組建運動隊，對運動員進行嚴(yán)格、科學(xué)、文明的訓(xùn)練和管理，以及愛國主義、集體主義、社會主義、道德和紀(jì)律教育，對優(yōu)秀運動員在就業(yè)或升學(xué)方面給予優(yōu)待，實行運動員注冊管理制度，對體育競賽實行分級、分類管理制度?！皸l件保障”一章要求，將體育事業(yè)經(jīng)費、體育基本建設(shè)資金列入本級財政預(yù)算和基本建設(shè)投資計劃，將城市公共體育設(shè)施建設(shè)納入城市建設(shè)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃等。這都是對我國長期以來體育事業(yè)發(fā)展所積累的行之有效的制度和做法加以法律固化的行為。

《體育法》也有一些具有前瞻性、擬通過立法引導(dǎo)未來體育改革的規(guī)定。這些規(guī)定為未來，特別是2008年北京奧運會后全民健身運動的開展提供了法律依據(jù)，為《全民健身條例》的制定奠定了法律基礎(chǔ)。如：第12～14 條規(guī)定政府、城市居民委員會、農(nóng)村村民委員會、機關(guān)企事業(yè)單位、工會等各類主體在發(fā)展群眾體育中的作用；第25條規(guī)定，國家鼓勵、支持開展業(yè)余體育訓(xùn)練，培養(yǎng)優(yōu)秀的體育后備人才，鼓勵社會力量參與培養(yǎng)競技體育人才；第32 條規(guī)定，競技體育糾紛應(yīng)通過獨立的體育仲裁機構(gòu)加以解決，為以仲裁方式解決體育糾紛提供法律依據(jù)；第45 條規(guī)定，公共體育設(shè)施應(yīng)向社會開放，為公共體育設(shè)施向社會開放提供了法律依據(jù)?！扼w育法》的規(guī)定既總結(jié)了1949年后幾十年體育工作的經(jīng)驗，又體現(xiàn)了立法者的超前思維、對未來發(fā)展的理念設(shè)想，彰顯了通過立法促進改革的初衷和情懷，為未來我國的體育改革預(yù)留了空間。

就現(xiàn)階段而言，體育立法工作要做到準(zhǔn)確反映體育發(fā)展和改革新形勢，需要站在新的歷史起點和階段上，面對國內(nèi)外環(huán)境的變化，深刻認(rèn)識經(jīng)濟社會發(fā)展的時代特點和階段特征，做到立法與改革決策同步謀劃，使立法工作更加自覺、主動地回應(yīng)新時期、新階段體育發(fā)展面臨的新課題、新要求，為科學(xué)發(fā)展、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、民生改善提供有力保障［7］。無論是《中國足球改革發(fā)展總體方案》，還是《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進體育消費的若干意見》（國發(fā)［2014］46 號）的頒布，都預(yù)示著我國體育事業(yè)管理和體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展進入新的歷史階段。面臨體制機制的創(chuàng)新，體育職業(yè)化快速發(fā)展的新形勢：一方面，應(yīng)總結(jié)已取得的成功經(jīng)驗，通過立法加以確定；另一方面，也應(yīng)意識到改革發(fā)展過程中社會關(guān)系發(fā)展變化的不確定性和不穩(wěn)定性。這客觀上增加了科學(xué)立法的難度，如競技體育職業(yè)化探索過程中面臨大量尚未解決的問題等。在此背景下，體育立法既不宜過于依賴經(jīng)驗，使立法滯后于改革，也不宜片面強調(diào)立法的超前性和引領(lǐng)性，照搬西方所謂“先進經(jīng)驗”。立法思路既要準(zhǔn)確預(yù)見未來的發(fā)展走向，用立法引領(lǐng)改革，又要理性認(rèn)識和敬畏改革，避免草率立法［3］。

3 《體育法》“三板塊”結(jié)構(gòu)無法滿足新時代體育協(xié)同發(fā)展的科學(xué)性要求

《體育法》中對社會體育、學(xué)校體育和競技體育三大板塊的劃分是當(dāng)時我國不同類型體育分類施策、競技體育實行舉國體制的現(xiàn)實在法律上的反映，這一劃分顯然已難以適應(yīng)時代的要求。

3.1 “三板塊”結(jié)構(gòu)無法適應(yīng)體教融合發(fā)展的要求

2017 年底，國家體育總局、教育部聯(lián)合制定并印發(fā)《關(guān)于加強競技體育后備人才培養(yǎng)工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》），確立了學(xué)校體育和社會力量將成為競技體育后備人才培養(yǎng)的生力軍?！兑庖姟窂娬{(diào)，學(xué)校體育是競技體育后備人才培養(yǎng)的基礎(chǔ)，支持學(xué)校通過創(chuàng)建青少年體育俱樂部、與各級各類體校聯(lián)辦運動隊、組建校園項目聯(lián)盟等形式，創(chuàng)新體育后備人才小學(xué)、初中、高中一條龍培養(yǎng)模式。同時《意見》也強調(diào)，社會力量是競技體育后備人才培養(yǎng)的重要組成部分，認(rèn)為社會力量投入的各級體育俱樂部等訓(xùn)練組織是發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)高水平運動員的“搖籃”，與學(xué)校體育共同構(gòu)成了國家競技體育體系的塔基。同時指出，協(xié)會、俱樂部、教練員、家長和青少年運動員是競技體育后備人才培養(yǎng)的五大關(guān)鍵要素。

《意見》打破舉國體制下單純依靠體育專門學(xué)校、體育行政管理機構(gòu)所屬各體育項目中心為高水平體育人才培養(yǎng)主體的舊觀念，把學(xué)校體育、社會力量納入競技體育后備人才培養(yǎng)的新體系構(gòu)架，強調(diào)充分調(diào)動社會力量的積極性，發(fā)揮市場機制的作用。在體教融合發(fā)展的大趨勢下，“三板塊”結(jié)構(gòu)已無法適應(yīng)時代要求。

3.2 “三板塊”結(jié)構(gòu)無法回應(yīng)堅持“以人民為中心”的新發(fā)展理念

堅持“以人民為中心”的新發(fā)展理念是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的核心要義。這一理念要求把人民福祉作為奮斗的價值，把人民利益作為工作的標(biāo)尺，把人民期待作為自己的行動，使全體人民在共建、共享發(fā)展中有更多獲得感，讓改革發(fā)展成果更多、更公平地惠及全體人民。為此，要抓住人民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，把人民是否滿意作為衡量各項工作的基本標(biāo)準(zhǔn)。

黨的十九大作出了我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾的重大政治論斷。具體到體育工作，正如《體育強國建設(shè)綱要》所指出的，“與建設(shè)世界體育強國的要求相比，我國體育發(fā)展不平衡不充分的問題依然突出，地域間、城鄉(xiāng)間、行業(yè)間、人群間體育發(fā)展不平衡，全民健身、競技體育、體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展不協(xié)調(diào)，不同項目間發(fā)展不均衡，全民健身公共服務(wù)體系不健全，體育促進全民健康的作用發(fā)揮不充分，體育社會組織發(fā)展不規(guī)范，體育產(chǎn)品和服務(wù)供給不充足，全社會興辦體育的體制機制還不健全等，不能滿足人民群眾多元化、多層次的體育需求”。這些問題的根本癥結(jié)在于未把“以人民為中心”的體育理念落實到體育工作中?！耙匀嗣駷橹行摹钡陌l(fā)展理念要求體育工作應(yīng)以全民健康、全民健身為中心。競技體育的發(fā)展應(yīng)以全民健身、學(xué)校體育為基礎(chǔ)，著力解決人民群眾日益增長的健身需求與體育資源過于集中于競技體育、學(xué)生營養(yǎng)過剩與體質(zhì)不斷下降之間的矛盾，以及人民群眾可以享有的體育資源相對不足等問題。是否解決好這些矛盾既是衡量體育事業(yè)改革成功與否的標(biāo)尺，也是能否實現(xiàn)人民期待、辦好讓人民滿意的體育的標(biāo)志。

目前《體育法》的“三板塊”結(jié)構(gòu)客觀上割裂了體育事業(yè)的整體性。這樣的結(jié)構(gòu)會使人產(chǎn)生3種體育類型目的不同、制度不同、地位不同的誤解，從而導(dǎo)致各類體育資源之間分配不平衡，各類體育發(fā)展不均衡、不協(xié)調(diào)。

4 借鑒《教育法》理念確立體育基本制度

4.1 《教育法》與《體育法》篇章結(jié)構(gòu)的比較與借鑒

同樣頒布于1995 年的《教育法》是調(diào)整教育法律關(guān)系的基本法，是與《體育法》關(guān)系最相近的部門法之一，兩者同屬于民生立法，強調(diào)政府保障，涉及行政管理的條文較多。相比《體育法》，《教育法》采用了完全不同的立法理念。

（1）《教育法》未按教育類型分類設(shè)章，而是以基本教育制度總領(lǐng)。對比《體育法》，除了一般法律共有的總則、法律責(zé)任、附則等章節(jié)外，2 部法律都有關(guān)于“條件保障”（《體育法》第六章、《教育法》第七章）、“對外交流與合作”（《體育法》第九條、《教育法》第八章）的規(guī)定。但其他方面的立法模式有巨大差別?！扼w育法》按體育類型分別設(shè)置章節(jié)，而《教育法》按“教育基本制度”（第二章）、“學(xué)校及其他教育機構(gòu)”（第三章）、“教師和其他教育工作者”（第四章）、“受教育者”（第五章）、“教育與社會”（第六章）等內(nèi)容設(shè)置章節(jié)，未按基礎(chǔ)教育、中等教育、高等教育、職業(yè)教育、繼續(xù)教育等教育類別分別設(shè)立章節(jié)。

（2）《教育法》體現(xiàn)了對法律關(guān)系主體的尊重。權(quán)利和義務(wù)是法律的基本范疇，是法律規(guī)范區(qū)別于政策、風(fēng)俗習(xí)慣、宗教規(guī)范、道德規(guī)范、社團章程等其他社會規(guī)范的重要標(biāo)志。相比《體育法》，《教育法》側(cè)重于規(guī)定教育主體的權(quán)利和義務(wù)。教育法律關(guān)系的主體是教育機構(gòu)（如行政管理機構(gòu)、學(xué)校和其他教育機構(gòu)）、教師和其他教育工作者、學(xué)生（受教育者），三者的權(quán)利和義務(wù)構(gòu)成了《教育法》第三、四、五章的主要內(nèi)容。第七章“條件保障”則主要為政府和其他主體落實受教育權(quán)設(shè)置了義務(wù)。顯然《教育法》各章內(nèi)容主要體現(xiàn)了各教育主體的權(quán)利和義務(wù)，以及《教育法》的法律性。而《體育法》的章節(jié)布局不以體育法律關(guān)系的主體為線索，即使第五章“體育社會團體”對體育主體進行專章規(guī)定，但未對體育社團的權(quán)利和義務(wù)進行規(guī)定。缺乏對主體的規(guī)定，未把主體權(quán)利和義務(wù)作為立法的重點，這是《體育法》法律性不足的重要原因?！扼w育法》的修改應(yīng)在立法的理念、內(nèi)容和篇章布局上進行重大調(diào)整。

（3）相比《體育法》，《教育法》的篇章結(jié)構(gòu)布局更符合治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求。黨的十九屆四中全會決議指出，堅持和完善“根本制度”“基本制度”“重要制度”是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，決議首次闡明了制度與治理的關(guān)系，制度是治理的依據(jù)，治理是制度的實踐，制度問題是國家治理中的根本問題，推進國家治理現(xiàn)代化的實質(zhì)是實現(xiàn)制度現(xiàn)代化。在部門立法過程中首先應(yīng)確立基本制度，以制度引領(lǐng)部門和領(lǐng)域的治理?！督逃ā吩凇翱倓t”之后以“教育基本制度”為第二章引領(lǐng)其他各章，充分體現(xiàn)教育基本制度在教育治理中的重要性。而《體育法》未總結(jié)體育基本制度，忽視了其在《體育法》中的重要地位。從深化改革、制度引領(lǐng)體育治理現(xiàn)代化的角度看，也需對《體育法》的章節(jié)進行重新布局，將“體育基本制度”作為引領(lǐng)，以貫徹黨的十九屆四中全會提出的實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的精神。

4.2 借鑒《教育法》改變“三板塊”模式可能面臨的挑戰(zhàn)

無論是學(xué)界還是主管部門，對于《體育法》的修改仍秉持“小改”的思路，即在現(xiàn)有“三板塊”基礎(chǔ)上，適當(dāng)增加一些章節(jié)，如“體育產(chǎn)業(yè)”“體育仲裁”等，維持目前以體育類型設(shè)章的格局。這種思路的弊端顯而易見：雖可增加諸如體育權(quán)利方面的規(guī)定，但在整體上未凸顯體育主體的重要性，對體育主體的權(quán)利和義務(wù)也就不可能進行系統(tǒng)、詳細(xì)的規(guī)定，《體育法》執(zhí)行力較弱的缺點不會發(fā)生根本改觀。不能以法律的形式對體育基本制度加以確立，使體育治理缺乏制度保障，體育治理現(xiàn)代化的根基不牢。若借鑒《教育法》的立法模式，對《體育法》進行根本修改，會面臨制度頂層設(shè)計、體系結(jié)構(gòu)、修法時機等諸多挑戰(zhàn)。

（1）制度頂層設(shè)計。要打破“三板塊”結(jié)構(gòu)，樹立大體育觀念，以“體育基本制度”引領(lǐng)各章，必須總結(jié)歸納各類體育的基本制度。目前，一些體育基本制度已經(jīng)較為成熟，如全民健身計劃、學(xué)校體育制度、國家體育鍛煉標(biāo)準(zhǔn)、單項競賽分級管理制度、運動員注冊與交流制度等；但一些涉及體育管理體制改革的制度尚不成熟，如管辦分離、政社分離的改革還遠(yuǎn)未徹底完成，作為體育基本制度的體育仲裁制度至今尚未完全建立。體教融合、群眾體育賽事與競技體育賽事相融合等體制、機制順應(yīng)了競技體育人才培養(yǎng)和選拔多元化的改革方向，但這些體制、機制仍在探索之中，是否需在“體育基本制度”中將其作為一項基本制度確定下來還有待實踐檢驗。

（2）借鑒《教育法》的立法模式，以體育主體為中心設(shè)立章節(jié)結(jié)構(gòu)，明確規(guī)定各類體育主體的權(quán)利和義務(wù)。由于各類體育主體的權(quán)利、義務(wù)與體育改革的進程密切相關(guān)，《體育法》的修改將面臨一定的困難，如：運動員的流動權(quán)、商業(yè)權(quán)的內(nèi)涵和外延等直接取決于我國運動員管理體制的改革；體育社會組織自治權(quán)的內(nèi)涵和外延則直接取決于體育行政管理部門的“放管扶”改革和體育社團實體化改革。

5 關(guān)于《體育法》篇章重構(gòu)的建議與設(shè)想

5.1 《體育法》新增章節(jié)相關(guān)問題

5.1.1 增加“體育產(chǎn)業(yè)”專章問題

多數(shù)觀點認(rèn)為，《體育法》修改應(yīng)增加“體育產(chǎn)業(yè)”一章。隨著我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和新舊動能轉(zhuǎn)換的需要日益突出，群眾的健身需求不斷增長，競技體育職業(yè)化改革穩(wěn)步推進，國家將體育產(chǎn)業(yè)作為供給側(cè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、新舊動能轉(zhuǎn)換的朝陽產(chǎn)業(yè)和未來的支柱產(chǎn)業(yè)，應(yīng)立法確立其法律地位并出臺相關(guān)的促進措施。

國務(wù)院自2010 年以來先后出臺了一系列政策文件促進體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展。通過比較這些政策文件不難發(fā)現(xiàn)，其中許多促進體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策和措施同時也是國家鼓勵其他新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展所采取的，如行政體制改革（放管服）、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)用地支持、稅收優(yōu)惠等，這些措施都可從《電影產(chǎn)業(yè)促進法》《文化產(chǎn)業(yè)促進法（草案）》［9］、新能源產(chǎn)業(yè)激勵［10］、鼓勵技術(shù)創(chuàng)新等立法和政策中找到。這些政策具有雷同性，沒有必要在《體育法》修改時增加“體育產(chǎn)業(yè)”一章重復(fù)規(guī)定。

從目前我國新興產(chǎn)業(yè)通用產(chǎn)業(yè)激勵政策看，多為國家政策轉(zhuǎn)化成法律條款。這些法律條款往往只是原則性規(guī)定，缺乏實際操作性，仍需依靠具體政策落實。與其在立法中予以原則性宣示，不如以國家政策的形式而非法律形式實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)治理。一些學(xué)者［11］強調(diào)體育產(chǎn)業(yè)的特殊性，需要設(shè)立專門章節(jié)規(guī)定以體現(xiàn)對體育產(chǎn)業(yè)的激勵。筆者認(rèn)為，可通過在《體育法》其他章節(jié)增設(shè)相關(guān)規(guī)定的方式解決，如：與體育產(chǎn)業(yè)有關(guān)的體育無形資產(chǎn)、體育轉(zhuǎn)播權(quán)等產(chǎn)權(quán)的保護，可在體育賽事舉辦者的權(quán)利中加以規(guī)定；體育俱樂部準(zhǔn)入限制、運動員流動限制、集中出售賽事轉(zhuǎn)播權(quán)等反壟斷豁免可在體育社會團體權(quán)利中予以規(guī)定，納入體育社會團體享有自治權(quán)范疇；公共體育場館的資產(chǎn)盤活、社會資本參與、賽事資源社會化、體育健身培訓(xùn)、體育中介、體育保險、政府采購體育服務(wù)等則應(yīng)主要依靠市場機制配置資源，而規(guī)范體育企業(yè)經(jīng)營行為和市場監(jiān)管完全可依靠既有經(jīng)濟法律、法規(guī)來調(diào)整。相比立法，政策更適合調(diào)整產(chǎn)業(yè)促進措施。在《體育法》中增設(shè)“體育產(chǎn)業(yè)”一章的內(nèi)容十分有限。體育特殊性所需的少量規(guī)制內(nèi)容完全可在“體育主體的權(quán)利和義務(wù)”“保障條件”“體育基本制度”等其他章節(jié)中規(guī)定。

縱觀世界體育產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)國家，除韓國等極少數(shù)國家制定了專門體育產(chǎn)業(yè)振興法外，多數(shù)國家并未單獨立法，主要通過產(chǎn)權(quán)保護、市場配置資源、加強監(jiān)管等手段促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展。因此，筆者認(rèn)為，從體育產(chǎn)業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展看，“體育產(chǎn)業(yè)”或“體育產(chǎn)業(yè)促進”單獨成章沒有必要。

5.1.2 增加“體育仲裁”或“體育糾紛解決”專章問題

近年來，職業(yè)體育的發(fā)展促進了體育活動主體利益的多元化，體育主體間糾紛日益增多。但目前我國尚未建立起獨立的體育糾紛解決機制。多數(shù)學(xué)者［12］主張《體育法》修改應(yīng)借鑒國際慣例，設(shè)立“體育仲裁”或“體育糾紛解決”專章解決這一問題。自現(xiàn)行《體育法》頒行實施以來，雖有第32條規(guī)定，在競技體育活動中發(fā)生糾紛，由體育仲裁機構(gòu)負(fù)責(zé)調(diào)解、仲裁，體育仲裁機構(gòu)的設(shè)立辦法和仲裁范圍由國務(wù)院另行規(guī)定，但我國始終未建立起國際上通行的、獨立于體育社會團體的仲裁機構(gòu)。雖有體育組織內(nèi)部的仲裁機制，但難以保證仲裁的中立和公正。參照國際慣例，盡快建立獨立于體育社會團體的仲裁機構(gòu)十分必要，但“體育仲裁”是否有必要獨立成章仍需商榷。

（1）現(xiàn)行《體育法》第32 條將體育仲裁的范圍定為“競技體育”中的糾紛，對非競技體育糾紛仲裁未進行規(guī)定，也未對“競技體育”進行定義。隨著競技體育“舉國體制”的改變，競技體育逐步與學(xué)校體育、社會體育相融合，其內(nèi)涵正在發(fā)生改變，如體教融合后大學(xué)生體育聯(lián)賽水平日益提高，大學(xué)生體育聯(lián)賽屬于學(xué)校體育還是競技體育，產(chǎn)生的糾紛是否應(yīng)納入體育仲裁的范圍。應(yīng)在大體育觀下統(tǒng)一考慮體育糾紛的仲裁，將未來組建的體育仲裁機構(gòu)的管轄權(quán)擴大到所有全國和地方性體育社會團體組織的賽事糾紛，以及體育活動主體通過仲裁協(xié)議自愿選擇仲裁的糾紛。

（2）從目前該章的專家稿看，多數(shù)試圖將體育仲裁的所有問題詳盡羅列，內(nèi)容涉及設(shè)立發(fā)起人、案件管轄范圍、強制仲裁、普通程序和上訴程序、仲裁機構(gòu)的組成和仲裁員的任職條件、仲裁規(guī)則、仲裁裁決的效力、涉外仲裁等；但也有學(xué)者認(rèn)為，《體育法》作為體育行業(yè)的基本法，專門就體育糾紛解決設(shè)定“體育仲裁”專章實無必要。體育糾紛在許多方面可以準(zhǔn)用《仲裁法》或通過未來制訂的《體育仲裁規(guī)則》加以解決?！扼w育法》僅就體育仲裁的特殊性，如仲裁機構(gòu)的設(shè)立、管轄范圍、仲裁員選任條件、強制仲裁、涉外仲裁等問題加以規(guī)定即可。筆者認(rèn)為，“體育仲裁”無須單獨成章，在“體育基本制度”一章中規(guī)定即可，內(nèi)容包括仲裁機構(gòu)的組建、管轄范圍、涉外仲裁的法律適用等，其他法律問題可授權(quán)體育仲裁機構(gòu)通過《體育仲裁規(guī)則》加以解決。

法律的系統(tǒng)性、體系性要求在修改《體育法》時應(yīng)將其作為整個法律體系的一個分支加以考慮。隨著我國社會主義法律體系構(gòu)建任務(wù)的基本完成，《體育法》修改離不開與現(xiàn)有其他法律部門的配合和協(xié)調(diào)，尤其是基礎(chǔ)法律部門。《體育法》屬行業(yè)部門法［13］，立法或修法時只需對該行業(yè)面臨的特殊問題加以規(guī)定，對于其他部門法已經(jīng)規(guī)定的問題無須重復(fù)規(guī)定，以節(jié)約立法資源。

5.2 打破“三板塊”結(jié)構(gòu)后的《體育法》章節(jié)設(shè)想

參照《教育法》的立法模式，取消“三板塊”結(jié)構(gòu)，構(gòu)建“以體育活動主體權(quán)利為中心”的體育立法模式，建議修改后的《體育法》結(jié)構(gòu)如下。

第一章總則。主要規(guī)定立法目的、體育工作方針、公民體育權(quán)利、全民健身日（節(jié)）、體育行政管理體制（部門職責(zé)）、全民健身與體育產(chǎn)業(yè)納入國民經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、民族傳統(tǒng)體育、公平競賽原則（誠信、反興奮劑）、競爭平衡原則（含體育俱樂部準(zhǔn)入限制、運動員流動限制、集中出售賽事轉(zhuǎn)播權(quán)等領(lǐng)域的反壟斷豁免）、體育教育、體育科研、體育國際交流等內(nèi)容。

第二章體育基本制度。主要規(guī)定目前已經(jīng)形成或未來將要建構(gòu)的體育基本制度，主要包括全民健身計劃、體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、體育事業(yè)和體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展部門協(xié)調(diào)制度、國家體育鍛煉標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)校體育制度、課外體育制度（含體教融合）、體育賽事等級制度、運動會制度、社會體育指導(dǎo)員制度、體育獎勵制度、高危體育項目許可制度、體育彩票管理制度（含體育博彩許可和監(jiān)管制度）、體育仲裁制度等。

第三章體育社會組織。主要規(guī)定中華全國體育總會、中國奧委會、體育科學(xué)研究社會團體、單項體育協(xié)會等體育社會組織的權(quán)利和義務(wù)。

第四章運動員、教練員、裁判員。主要規(guī)定運動員選拔、注冊和流動制度，運動員、教練員、裁判員專業(yè)技術(shù)職務(wù)等級制度，運動員工作合同的主要條款，運動員、教練員和裁判員的權(quán)利和義務(wù)等。

第五章體育賽事舉辦者。主要規(guī)定賽事舉辦者的資格條件、權(quán)利（如體育知識產(chǎn)權(quán)保護、賽場禁入權(quán)等）和義務(wù)等。

第六章保障條件。主要規(guī)定公共體育設(shè)施規(guī)劃、國有體育場館設(shè)施開放、居民住宅區(qū)體育設(shè)施建設(shè)、體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項基金、政府對體育賽事的保障、學(xué)校體育師資保障、社會力量辦體育、體育保險、體育執(zhí)法機制建設(shè)等。

第七章法律責(zé)任。旨在構(gòu)建一個包括民事責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任在內(nèi)的法律責(zé)任體系。主要涉及侵害體育主體民事權(quán)利所導(dǎo)致的侵權(quán)民事責(zé)任，行政機關(guān)及其工作人員不作為、濫用職權(quán)、瀆職等導(dǎo)致的行政責(zé)任，違反誠信比賽（如操縱比賽、走私、非法經(jīng)營、使用興奮劑等）可能導(dǎo)致的刑事責(zé)任等。法律責(zé)任條款與體育主體的民事權(quán)利、行政機關(guān)的義務(wù)相對應(yīng)，以法律責(zé)任保障各章規(guī)定的實施，充分體現(xiàn)法律的強制性特征，從根本上解決現(xiàn)行《體育法》執(zhí)行力弱的問題。

第八章附則。規(guī)定法律生效時間、與舊法的銜接問題、與其他法律的關(guān)系等。

這樣的篇章設(shè)計可有效防止競技體育與職業(yè)體育、學(xué)校體育與青少年體育、社會體育與全民健身等概念之間的混淆，以基本制度設(shè)計避免人為割裂各類體育，突出體育行業(yè)的特殊性和各類體育間的共性，為未來各類體育之間的融合發(fā)展鋪平道路，以體現(xiàn)立法引領(lǐng)改革的前瞻意義。更重要的是，主體性的凸顯使人成為法律主體，權(quán)利的“張揚”將大大制約權(quán)力的“任性”，增強《體育法》的可執(zhí)行性，使《體育法》成為真正的法律而不再是政策宣示文件。

作者貢獻聲明：

姜世波：查詢相關(guān)理論，設(shè)計論文框架，撰寫論文主干內(nèi)容，指導(dǎo)修改論文；

王睿康：收集資料，查詢相關(guān)理論，撰寫、修改論文。