茶麗華

（中央財經(jīng)大學法學院 北京 100081）

一、住宅建設用地使用權有償續(xù)期規(guī)則的背景與價值

（一）背景——立法歷史有意留白

“建設用地使用權，指以在國家或集體所有的土地及其上下建造建筑物、構筑物及其附屬設施并保有其所有權為目的而占有、使用、收益土地的用益物權（《物權法》第135 條、第136 條、第151條）?！盵1](P470)建設用地使用權的期限性與房屋所有權的永久性之間存在矛盾是續(xù)期問題產(chǎn)生的根源[2]。筆者認為基于此觀點還可向前推一步：問題的根本在于國家的土地所有權與住宅建設用地使用權人所擁有的房屋的所有權的沖突。建設用地使用權是基于國家的土地之上設立的用益物權，是有一定期限的。當該權到期，土地之上的國家土地所有權與土地之上的房屋的權利人的房屋所有權的沖突顯現(xiàn)，為使這二者利益平衡，筆者設計該權有償續(xù)期規(guī)則以期達到此目的。

我國《物權法》制定過程中曾就建設用地使用權問題進行了激烈的爭論，最終《物權法》采用區(qū)分住宅和非住宅的立法技術，對續(xù)期問題進行了原則性規(guī)定[2]。即在《物權法》第149 條①規(guī)定了建設用地使用權到期之后的問題，但此規(guī)定過于籠統(tǒng)，在實踐中難以有效執(zhí)行。有學者指出，我國《物權法》第149 條關于建設用地使用權期限屆滿后的續(xù)期繳費規(guī)定的缺失，與其說是一個法律條款的立法漏洞，莫不如說是一個有意的立法留白[3]，此條圍繞以下三方面引起爭議：1.自動續(xù)期是指有償還是無償？2.住宅與非住宅的續(xù)期規(guī)則是否統(tǒng)一？是否應當規(guī)定例外情形？3.續(xù)期期限和次數(shù)的確定以及限制是什么？

對于上述問題，學術界和實務界并無一致的觀點[4]。筆者贊成將住宅與非住宅建設用地使用權到期問題區(qū)別對待，由于文章篇幅所限，在本文中設計具體的續(xù)期規(guī)則，不涉及非住宅房屋續(xù)期規(guī)則。本文對住宅建設用地使用權有償續(xù)期規(guī)則進行了非常詳細的設計，包括了分檔續(xù)期規(guī)則、退出規(guī)則（折抵規(guī)則+回購規(guī)則）、價格規(guī)則、減免規(guī)則、房屋處置規(guī)則（包括例外情形）和后續(xù)保障規(guī)則，目的在于設計具有可操作性的住宅建設用地使用期權的退出規(guī)則，既確保國家繼續(xù)取得由土地所有權帶來的收益，也保障房屋所有權不受侵害，充分進行二者的利益平衡。

（二）價值——實踐困境與需求

自2016 年4 月份溫州20 年土地使用權到期續(xù)期事件后，解決該問題的緊迫性得到了凸顯，2016 年11 月中共中央及國務院在《關于完善產(chǎn)權保護制度依法保護產(chǎn)權的意見》（中發(fā)【2016】28號）中做出了“研究住宅建設用地等土地使用權到期后續(xù)期的法律安排，推動形成全社會對公民財產(chǎn)長久受保護的良好和穩(wěn)定預期”的承諾，國土資源部也在2016 年12 月《國土資源部辦公廳關于妥善處理少數(shù)住宅建設用地使用權到期問題的復函》中提出了“兩不一正?！保床恍枰岢隼m(xù)期申請、不收取費用、正常辦理交易和登記手續(xù)）的暫緩解決方案[5]。2017 年3 月李克強總理在十二屆全國人大五次會議閉幕回應70 年住宅土地使用權到期續(xù)期問題時重復了上述暫行方案，指出“可以續(xù)期，不需申請，沒有前置條件，也不影響交易。且國務院已經(jīng)責成相關部門就不動產(chǎn)保護相關法律抓緊研究提出議案”[6]。

于2019 年12 月16 日已公布的《民法典草案》第359 條②在2007 年《物權法》的基礎上規(guī)定建設用地使用權到期自動續(xù)期，“續(xù)期費用的繳納或者減免”如何實施則規(guī)定“依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定”，按照該規(guī)定，繳費續(xù)期已經(jīng)確定，但是滿足一定條件的情況，可以減免[3]。即便按照此規(guī)定通過《民法典》，對于該權的續(xù)期問題，仍然需要明確繳費標準、減免標準，即具有可操作性的該權的續(xù)期規(guī)則。對此問題進行探討，不管是現(xiàn)在還是將來在一定階段仍具有意義。

（三）有償續(xù)期的意義——利益平衡

對住宅建設用地使用權的討論眾說紛紜，本文堅持有償續(xù)期，以保護國家享有土地所帶來的收益。通過折抵規(guī)則和回購規(guī)則保障房屋所有權的保護，再輔之以后續(xù)價格規(guī)則、時間規(guī)則、房屋保障規(guī)則和后續(xù)保障規(guī)則等來確保續(xù)期規(guī)則的順利運行。

很多情形下，房地產(chǎn)中的主要價值體現(xiàn)在地產(chǎn)部分，但住宅本身也是一種財產(chǎn)，產(chǎn)權的期限越長，其交換值才可能越大，反之期限越短，房屋價值會減損[7]。由國土資源部、原國家工商行政管理總局共同制定的《國有建設用地使用權出讓合同》示范文本（2008 年版）要求建設用地使用權的期限自土地交付之日起計算[8](P160)。現(xiàn)實中存在“新房不新”的情況，而處于弱勢一方的買房者對于期限而進行議價的能力存在著限制。在現(xiàn)在大部分地區(qū)實現(xiàn)不動產(chǎn)權證替代房屋所有權證和土地證，在不動產(chǎn)權證上記載的建設用地使用權的期限是從開發(fā)商取得該權利開始計算，而不是從房產(chǎn)所有人拿到不動產(chǎn)權證開始計算。在現(xiàn)實生活中，有一部分購買商品房的人，會誤認為自己取得的建設用地使用權是70 年的使用期限。當房屋的建設用地使用權的期限較短的時候，在一定程度上，是可以成為與地產(chǎn)商協(xié)商價格的條件，提高了購買人的議價能力。當此房屋的建設用地使用權期限相對于同一地段的其他房屋的期限要短，那么其價格理應更低。

國家、開發(fā)商、購房人、銀行之間的利益博弈即是土地所有權人、使用權人③、房屋所有權人與相關利益人的博弈，紛繁錯雜，下文以其期限為視角，于四者加以辨析。

在期限到期之前，主要涉及開發(fā)商與購房者之間通過合同關系的建構。當然，有此法律關系的前提是開發(fā)商以出讓的方式拿到使用權。在現(xiàn)實中存在通過爛尾樓或者囤地等一些手段，規(guī)避法律規(guī)定的年限，在批到國有土地之后并沒有及時進行商品房的開發(fā)；又或是由于中途出現(xiàn)一些原因，比如原先的開發(fā)商由于經(jīng)營問題而破產(chǎn)，房產(chǎn)開發(fā)出現(xiàn)空檔使“新房不新”，導致其面臨續(xù)期迫在眉睫的問題。以上是房屋一手的情況，且對于二手房甚至多手房，其建設用地使用權的期限在逐級遞減，在這個過程中也使以該類型房屋為基礎的議價能力降低。

建設用地使用權的期限是將土地批下來之后進行計算，面臨到期問題的商品房其實可以是一個整體性的考量，同一片區(qū)，同時拿到批地的商品房，其到期的時間也是一樣，會形成利益相對整體。在此種情況之下，要按照房屋面積等因素，以單個建筑物區(qū)分所有權為個體，在建筑物內部再做劃分，不能因為同時到期而無差別自動續(xù)期。

在房產(chǎn)開發(fā)的過程中銀行起著重要作用，當銀行以提供貸款的方式，參與土地開發(fā)的鏈條之時，建設用地使用權的使用期限是銀行審批貸款的重要依據(jù)之一。一般情況下，其期限越長，銀行能夠審批的數(shù)額越多。等碰到續(xù)期問題之時，房產(chǎn)所具有的向銀行抵押擔保的能力減損至幾成，甚至是否失去這個能力，這些值得考量。

出讓合同中雙方當事人對其期限和價款有明確約定，其真實意思表示是支付一定的價款在約定的期限內有該使用權，隱含的意思是期限屆滿后，使用人與土地所有權人應當再次就該權期限及價款達成協(xié)議?；谝淮斡袃斒褂帽隳軌蛟诤罄m(xù)永久無償對住宅建設用地進行利用，并非出讓合同應用之義。開發(fā)商作為理性的商人，續(xù)期繳費屬于其理性預期范圍內的問題，但是，在開發(fā)商轉讓房屋所有權的過程中，往往會淡化土地上的使用權有償性和有期限性，加之國家政策和法律規(guī)則不明確，購房者并未充分意識到其購買房屋在建設用地使用權到期后可能遭遇政策和法律風險[2]。

二、住宅建設用地使用權續(xù)期的立法和研究現(xiàn)狀

（一）立法現(xiàn)狀

根據(jù)我國《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》（下文簡稱《條例》）第12 條規(guī)定④可以看出，土地使用類型是決定土地利用類型的因素之一，不同的土地使用類型有不同的土地使用權的年限[8](P127)。

除了《物權法》第149 條①規(guī)定之外，基于對《城市房地產(chǎn)管理法》第22 條⑤和《條例》第40、41條⑥的分析可知，土地使用權期限屆滿前1 年，使用權人應申請續(xù)期，經(jīng)批準后重新簽訂土地出讓使用權合同，依照規(guī)定支付出讓金；期限屆滿未申請續(xù)期或續(xù)期未獲批準的，該權消滅，國家無償收回土地使用權和無償取得地上建筑物及其他附著物的所有權[9]。另外在《條例》第47 條⑦中進一步規(guī)定了因城市建設和城市發(fā)展規(guī)劃的需要無償收回劃撥的土地使用權，對其地上建筑物、其他附著物，市縣人民政府給予適當補償。對于無償劃撥的情況沒有期限的限制，所以在討論續(xù)期問題的時候是不會涉及該利益主體，但是，此處在該土地被征用的時候，政府會對于地上建筑物、其他附著物有補償，相較于在該條例中第40 條規(guī)定未續(xù)期的情況下，國家無償取得該權及其地上建筑物、其他附著物所有權由國家無償取得，有值得商榷之處。在第40 條中通過出讓方式獲得土地使用權的土地使用權人作為利益主體與在第47 條中涉及的利益主體劃撥出地使用權人同樣無法繼續(xù)保有建設用地使用權的情況之下，出現(xiàn)了不同的情況。筆者認為，在出讓作為人們獲得該權⑧的主要途徑，人們據(jù)此建立房屋，取得所有權的情況下，在該權到期之時，土地上的房屋等無償由國家取得，此不具有正當性。不論在該權到期之時，其上的房屋的所有權等的價值貶損之巨，也不應成為被無價無償取得的理由，或是忽略的理由，即便一磚一瓦，雖賤，仍為吾物，應受保護，只要其是正當之物。法應是有溫度之物，如《物權法》等作為守護人們財產(chǎn)權的主要法律，更應有如此作用。所以，在《物權法》之后的完善，或是在《民法典》在該權到期后，續(xù)期規(guī)則⑨中應有所有權保護之內容。

我國住宅建設用地使用權最長期限為70 年，該期限是由1990 年《條例》首次規(guī)定，1994 年頒布的《城市房地產(chǎn)管理法》第22 條規(guī)定了該權出讓屆滿一年前應申請續(xù)期，并以此為批準土地使用者申請的原則，這是我國立法上首次明確該權續(xù)期規(guī)則，但并未就該權給出實質性的解決方案。2007 年頒布的《物權法》在區(qū)分住宅用地與非住宅用地的基礎上，第149 條第1 款規(guī)定了“期間屆滿后，自動續(xù)期”，在立法上明確了該權續(xù)期的基本規(guī)則，但有意回避和模糊了續(xù)期期限、次數(shù)、主體、程序、費用等具體內容，使得該權續(xù)期存在規(guī)則設計上的留白與缺乏實踐操作性的困境[6]。

（二）研究現(xiàn)狀

1.自動免費續(xù)期

補足70 年土地出讓金差額，之后自動免費續(xù)期是一種主要觀點。該類學者認為應當自動續(xù)期，非依申請。初始約定沒到70 年的自動續(xù)期到70年，并依據(jù)定約之初的出讓金條款補交出讓金以及補足當時年限的出讓金的利息，進而該權的年限補足到70 年。自動續(xù)期的核心價值，在于該權為一次取得永久使用的用益物權[10]。

這樣的模式意味著國家對土地的所有權被一定程度架空。除了公共利益等的需要進行征收征用之外，國家出于對人民財產(chǎn)的保護，以相當于起始的土地出讓金就把該權益永久讓渡，在一定程度上缺乏合理性。正如有學者指出無償免費，有將土地私有化的可能[9]。

2.試點經(jīng)驗分析

我國土地使用權有償使用的序幕始自1987年深圳率先試點推行城市土地使用權有償轉讓制度，隨后《條例》對建設用地使用權按照土地的用途和分類規(guī)定了最高期限，且該權的具體期限可由雙方當事人自行約定。從20 世紀90 年代開始，為順利推行土地使用權轉讓工作，部分地區(qū)按20年至70 年分檔，由受讓方自行選擇辦理出讓手續(xù)，并繳納相應的土地出讓金。土地使用年限只有20 年的住戶目前已陸續(xù)面臨建設用地使用權到期的問題[3]。2009 年青島市阿里山小區(qū)部分居民的該權期限屆滿，這是我國自《條例》實施以來第一個該權到期的住宅小區(qū)。在這樣的情況下，沒有統(tǒng)一的法律規(guī)定，某些地方進行了一系列的探索，深圳因其以上所提及的特殊性在內的一系列特殊性，備受關注。不過對于深圳的探索還是有不同的評論，有學者指出深圳做法基礎在于起始期限就與法定期限的不一致，無法有一個普遍的借鑒作用。應在把握該權的用益物權的屬性之下，在《物權法》的框架下，進行具體規(guī)則的設計[9]。

3.域外經(jīng)驗借鑒

我國物權法上的該權與大陸法系國家或地區(qū)物權法上的地上權意義相當[11](P269)。二者都是在他人所有的土地之上建造房屋等不動產(chǎn)，一般情況即支付一定費用以換取相應期限的土地的利用時間段。德國、日本、我國臺灣地區(qū)為代表的大陸法系地上權制度側重保護地上建筑物權益，英美法系下的香港地區(qū)的土地批租制度側重保護租地人穩(wěn)定長期的土地使用，二者各有長短，皆有可取之處[3]。

各大陸法系國家地上權的規(guī)定有共通之處：第一，期限有期或無期、存續(xù)之短長，決于土地所有權人與使用權人之共謀。第二，存續(xù)時間用盡，能否續(xù)期及續(xù)期的期限、次數(shù)、價格。第三，權利存續(xù)期間用盡，土地之上的建筑物由土地所有之人獲得，但是要以向地上權之人支付對價為前提[4]。其中“第三”的經(jīng)驗，筆者認為在我們的續(xù)期具體規(guī)則的設計中非常值得借鑒，也是筆者進行以下具體規(guī)則設計的一個核心思想。

三、住宅建設用地使用權的規(guī)則設計

筆者主張，住宅建設用地使用權到期，按照自愿有償?shù)脑瓌t進行續(xù)期。續(xù)期是逐次續(xù)期，一般每次續(xù)期70 年，但與此同時，出于實際需要和經(jīng)濟承受能力等，也設計了其他檔次，具體規(guī)則中有分檔續(xù)期的步驟。續(xù)期的價格，按照續(xù)期當時的市場價格進行續(xù)期，此處涉及到估價，所以需要健全相應的估價機構。

無法繼續(xù)續(xù)期分為兩個情況：當權利人不愿續(xù)期或是無能力續(xù)期，由國家來收回該權，但是國家要對該權進行回購房屋等進行相應補償。兩種途徑：折抵規(guī)則——將房屋的價格，折換成住該權的相應年限的使用期限，使用權人住滿一定期限之后，房子屬于國家，該權消滅；又或使用回購規(guī)則——國家支付對價，回購到期土地之上的房屋。國家集中這些房屋之后，可以作為中介進行轉賣，資金進入回購和保障基金⑩，對無法繼續(xù)保有房屋的人，提供住房保障，如廉租房等解決其住房問題。

（一）分檔規(guī)則

分檔續(xù)期指可一次續(xù)期10 年、40 年或者70年，續(xù)費的基礎和價格衡量的標準是此時的房價，短期的收費比例高，中期次之，長期的最少，此是為了鼓勵人們在有能力的情況之下，進行長期續(xù)期，有利于房市穩(wěn)定，也能給人民更好的安定性，最大可能性減少交易成本。在如此分檔的情況下，提供給人們多種選擇，按照自己的經(jīng)濟情況和需求來續(xù)期。

另一種情況為假如在該處房屋沒有繼續(xù)停留的打算，到目前有不想立即搬走的，通過折抵計出的年限還不足以滿足繼續(xù)居住的年限的打算，也可以短期續(xù)期，到期之后再通過續(xù)期規(guī)則退出。筆者設計的該具體規(guī)則中，退出是題中之意。當權利人無續(xù)期意愿，應有一定的退出機制，剩余的房屋價值得到補償。按照所述規(guī)則，即是指由國家回購房屋，該權到期，房屋的剩余價值同時得到補償，原來的權利人，退出該法律關系。

（二）退出規(guī)則

1.折抵規(guī)則

到期之后，由于權利人無力續(xù)期或者是放棄續(xù)期，在收回該權之時，處置與房屋所有人雙方之關系。雖然我國是“房地一體”主義，但是房屋的所有人對房屋有所有權。土地使用權到期后，整體對房屋的價值進行估價，之后再結合此時使用權的價格，就此來換算剩余的房產(chǎn)價值還可以有多少年的使用時間，即：

（房產(chǎn)總價值-住宅建設用地使用權價格）÷住宅建設用地使用權=繼續(xù)擁有住宅建設用地使用權的年限

通過以上公式換算出權利人繼續(xù)持有房產(chǎn)（住宅建設用地使用權+房屋所有權）的期限，期限屆滿，房屋所有權歸國家國有，且單獨的使用權消滅。

此方法是以折抵的方式國家在收回該權的同時，也取得了房屋的所有權，在此過程中實現(xiàn)了國家作為土地所有權人與房產(chǎn)所有人（房屋的所有人+住宅建設用地使用權人）利益的平衡，達到了順利收回使用權，避免了對使用權的有限性的突破，保障了國家對土地發(fā)展權的持有，也實現(xiàn)了對房屋和土地的所有權的保護。

2.回購規(guī)則

對于到期之后不愿繼續(xù)居住此處的人群，可以通過國家收購的方式，在收回該權的同時，給房屋所有人以收購金，如下所示：

房產(chǎn)總價值-住宅建設用地使用權價格=收購金

當拿到收購金之后，權利人也可以另選他處，進而再選商品房購入。從此角度而言，收購金的取得可以成為居民的一種資金融通的渠道，可以緩解再次購房者的經(jīng)濟壓力。

（三）價格規(guī)則

住宅建設用地再進行續(xù)期即是再次交續(xù)期階段的土地出讓金。確定土地出讓金交納標準，需要估價機構對該地區(qū)的該權出讓金的價格進行評估，然后再按照續(xù)期的房產(chǎn)的面積，具體估算出續(xù)期應交的續(xù)期金額。估價機構，應該由國家設立或者由國家指定相關機關從事估價事宜。

房產(chǎn)價值的評估是本文所設計具體規(guī)則的核心規(guī)則。地價的具有區(qū)位性、時間性的差異。在設計價格規(guī)則的過程中最恰當?shù)姆绞绞牵夯诜謾n規(guī)則，確定出每一個檔次應該交納的出讓金的優(yōu)惠比例。譬如長期續(xù)期的給予10%的優(yōu)惠，中期5%，短期2%，此優(yōu)惠比例，一定程度可以體現(xiàn)出政策的導向。

國家給予的優(yōu)惠比例，是基于保持穩(wěn)定、減少交易成本考慮。續(xù)期之前的原始的出讓金的金額，和首次該權的使用期限是無關因素。如前述阿里山小區(qū)等的權利人按照續(xù)期規(guī)則進行續(xù)期時，若按有論者說的應該先補足70 年的期限，然后進行免費續(xù)期，并不利于其長遠的該制度發(fā)展。這一方面，侵蝕了土地所有人的土地增值潛能的收益；另一方面，增加了房屋所有人的退出成本，二者的利益都受到損害。

（四）減免規(guī)則

1.減免規(guī)則適用的正當性

減免規(guī)則是有償續(xù)期規(guī)則中的例外，是基于對基本住房需求的保障。基于該目的考慮，涉及到基本住宅需求的房屋的該權的續(xù)期才涉及到減免規(guī)則的適用。從申請續(xù)期的權利人的實際情況出發(fā)，在續(xù)期過程中要適用減免規(guī)則時，則申請人應該提交相應的材料，來證明自己是否符合減免規(guī)則適用。

在現(xiàn)實社會中，房屋的價值越來高，房屋成為人們最重要的不動產(chǎn)之一，也許在購買之初，就已經(jīng)傾盡舉家之力，人們對其有高度依賴感和認同感。在這樣的情況之下，出現(xiàn)因為經(jīng)濟能力上的欠缺，而有失去僅有的房產(chǎn)的危險。折抵規(guī)則和回購規(guī)則主要適用于不繼續(xù)續(xù)期的權利人，而減免規(guī)則適用于經(jīng)濟上有困難但又希望保留滿足自己及其家人的最基本住房保障的權利人。這對于房屋所有人的房屋的物權（此處為所有權）是一種損害，假如該權的續(xù)期規(guī)則未將此種情況考慮在其中，是一種極大的缺陷和不完善。

2.減免≠免費

減免規(guī)則并非是適用之后就意味著申請住人就能免費續(xù)期，不用繳納任何費用。減免規(guī)則的適用，是指在以更高比例進行優(yōu)惠，使住宅建設用地使用權人在繳納較少的費用情況下保有該權。

申請續(xù)期的權利人對于減免之后的費用仍然無力繳納，應當適用續(xù)期規(guī)則中的折抵規(guī)則或者回購規(guī)則，具體要適用哪個規(guī)則由當事人進行選擇。假如想要繼續(xù)居住一段時間，就可選擇折抵規(guī)則：

（房產(chǎn)總價值-住宅建設用地使用權價格）÷住宅建設用地使用權=繼續(xù)擁有住宅建設用地使用權的年限

又或使用回購規(guī)則，可拿從國家拿到的回購款租房等，落實自己的住房問題。國家也有針對保障基本居住需求的措施，來保障人們的居住需求。畢竟，自己擁有房產(chǎn)在保障基本住房的方面而言，已經(jīng)屬于標準較高的類型。無法續(xù)期的權利人可以借助國家提供的另外一些方式，保障自己的基本住房的需求。此正是筆者不主張減免續(xù)期過程中減免直接等于免費續(xù)期的理由。

3.減免規(guī)則的具體架構

（五）房屋處置規(guī)則

因無力續(xù)期或者放棄續(xù)期而由國家回購的住房，國家經(jīng)一定程序取得房屋的所有權，該權和房屋的所有權合而為一，都由國家持有，準確而言是該權已經(jīng)回復于國家土地所有權中，此前為權利人的用益物權消失。房屋在安全范圍內，還有一定的使用期限，可用于出售出租。同一片區(qū)的住宅建設使用權期限一般是一致的。少部分的該權不進行續(xù)期的情況下，將該權上的房屋清除，將土地變?yōu)閮舻兀俪鍪鄣目赡苄詷O小。在這種情況，通過折抵和收購之后，在該權喪失時，國家已經(jīng)取得房屋的所有權，所以該權到期之后，未續(xù)期的這一部分房產(chǎn)的完全產(chǎn)權就由國家取得，可出售或是出租。因為房屋出售是以房產(chǎn)市價出售，所以此次購入房產(chǎn)的人，在所支出的房價中包含該權的期限應該是通常的期限70 年。至70 年到期之后，再按此類的該權的續(xù)期規(guī)則，進行續(xù)期。

（六）后續(xù)保障規(guī)則

該具體規(guī)則是針對該權到期，權利人在申請使用減免規(guī)則之后仍然無力支付續(xù)期出讓金時，適用折抵規(guī)則或者回購規(guī)則，在喪失該權之時，也由國家取得房屋的所有權，在此之后的基本住房的需要應該如何保障，這成為需要克服的問題?？梢詫⒃摍嗬m(xù)期規(guī)則與國家的相關制度結合，比如在初始階段國家為了解決最低收入家庭的住房困難問題，具有濃厚的“社會救濟”色彩，但后期擴張為解決我國低收入群體住房問題的主要手段的廉租房制度[12](P89)等。通過這些制度的銜接，保障該權的續(xù)期制度的順利實施。

針對此種情況：無力續(xù)核心區(qū)的大房子，可以將大房子通過前文中所設計的回購規(guī)則和折抵規(guī)則，拿到回購金，在相應的區(qū)位條件的地方再購買自己所需要的房屋，此為一種情況。另一種情況，權利人無能力在其所需要的區(qū)位購房的情況之下（假如，將此區(qū)位的房子已經(jīng)無能力續(xù)期，也無能力在自己所需要的區(qū)位買房），那么就可以借助在該區(qū)位政府是否有相應的保障住房的提供，按照自己的條件，再去解決自己的基本住房問題。低收入群體和買不起房的群體并不能劃等號。

無法在自己所需要的區(qū)位買房，通過政府提供的相應的政策或是直接通過市場途徑租房，來解決自己基本住房需求。即便自己在其他地方有能力買房，但是如此途徑買房并無法適應自己實際的生產(chǎn)生活的要求，綜上，最好的選擇是通過租房，比如政府提供的公租房（并非向低收入者提供）等手段來解決自己的住房等問題。

（七）住宅建設用地使用權有償續(xù)期規(guī)則的例外適用

此具體規(guī)則的設計是針對以下情況：物理上到期，實際該權并未到期，但出現(xiàn)需要適用該規(guī)則中的回購規(guī)則進行解決的實際問題。該權未到期，但房屋滅失的情況——物理上的該權到期的情況。此種情況是指建設用地使用權不隨著土地上的房屋滅失，建設用地使用權人該如何處置其建設用地使用權。

住宅建設用地使用權到期分為法律上到期和物理上到期。法律上的到期，即為法律規(guī)定的該權的期限到期；物理上到期，指附著于其土地上的房屋需要重建，但法律上的該權并沒有到期。該權未到期之前，因房屋的滅失（此處的滅失包括自然滅失和功能滅失），需要重建的情況。在商品房住房中，此類不太可能由個人重建，除非是別墅式的少數(shù)人的獨幢樓房。在現(xiàn)在的該權對應的房屋所有權多為建筑物區(qū)分所有權，假如要業(yè)主聯(lián)合起來重建，成本過于高昂，在這樣的情況下，在到期之前，在剩余期限內的該權之上，重新建造同一屬性的住宅。對于該部分的權利人，可以提前向國家交還該權，在此種情況下國家給予補償權利人剩余的相應期限的價值?？紤]此處的該權，已無房屋存在，較之二手房買賣，難度增大。新的權利人要想單獨基于該權建房，難度極大，因為涉及眾多的類似主體。應綜合進行考慮，在這樣的情況下由國家收回該權，然后，再進行該權的出讓或是劃撥，以此操作，再進行土地的利用，更符合效率原則。

四、結語

住宅建設用地使用權的續(xù)期問題起因于立法中的歷史有意留白，隨著時間的推移，逐漸出現(xiàn)該權到期的實踐困境，在解決該權續(xù)期問題過程中需要考慮國家土地所有權與權利人的房屋所有權的利益平衡。其中涉及到國家、開發(fā)商、購房人、銀行之間存在著利益博弈。通過對現(xiàn)在立法現(xiàn)狀、試點經(jīng)驗研究和域外經(jīng)驗的研究，結合實際，本文設計該權有償續(xù)期規(guī)則，經(jīng)過分檔規(guī)則、退出規(guī)則（折抵規(guī)則+回購規(guī)則）、價格規(guī)則、減免規(guī)則、房屋處置規(guī)則、后續(xù)保障規(guī)則和例外使用規(guī)則構成較完善的有償續(xù)期的規(guī)則，其中對于退出規(guī)則（折抵規(guī)則+回購規(guī)則）和減免規(guī)則進行著重的論述，目的在于盡可能增加所設計規(guī)則的可操作性，質該設計有其實踐性。

基于體例和容量的考慮，上述很多內容是不能全部包含于《民法典》中，但筆者希冀對于該權有償續(xù)期規(guī)則的設計，在對《民法典》制定中的關于該權續(xù)期的內容有些許建議的作用，更期待在制定《民法典》之后，在針對該權續(xù)期具體規(guī)則的設計有更多借鑒作用。

住宅建設用地使用權的續(xù)期規(guī)則之所以能牽動眾人的神經(jīng)，因其涉及到了民生根本，基本居住的權利。尤其現(xiàn)今房價畸高的情況之下，以中產(chǎn)階級為例，當以自己全部的積蓄買了一套房產(chǎn)，假如沒有健全續(xù)期規(guī)則，被告知其房屋有可能不翼而飛，房產(chǎn)易主；或是為了繼續(xù)保有該房產(chǎn)，需要支付過于龐大的費用，無疑會對人們的生活造成嚴重負擔。是否能續(xù)期，不管是對于國家利益，又或是已買房的人或是未買房的人，牽涉各方利益，應慎重予以設計，進而規(guī)定具體可行的續(xù)期規(guī)則，并嚴格加以施行。

注釋：

①《物權法》第149 條：“住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續(xù)期。非住宅建設用地使用權期間屆滿后續(xù)期，依照法律規(guī)定辦理。該土地上的房屋及其他不動產(chǎn)的歸屬，有約定的，按約定；沒有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理?！?/p>

②《民法典草案》第359 條規(guī)定：“住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續(xù)期。續(xù)期費用的繳納或者減免，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理。非住宅建設用地使用權期間屆滿后的續(xù)期，依照法律規(guī)定辦理。該土地上的房屋及其他不動產(chǎn)的歸屬，有約定的，按照約定；沒有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理。”

③即住宅建設用地使用權人。

④土地使用權最高年限按下列用途確定：（1）居住用地70年；（2）工業(yè)用地50 年；（3）教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育用地年限為50 年；（4）商業(yè)、旅游、娛樂用地40 年；（5）倉儲用地50 年；（6）綜合或者其他用地50 年。

⑤《城市房地產(chǎn)管理法》第22 條：“土地使用權出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需要繼續(xù)使用土地的，應當不遲于屆滿前一年申請續(xù)期，除根據(jù)社會公共利益需要收回該幅土地的，應當予以批準。經(jīng)批準準予續(xù)期的，應當重新簽訂土地使用權出讓合同，依照規(guī)定支付土地使用權出讓金。土地使用權出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者未申請續(xù)期或者雖申請續(xù)期但依照前款規(guī)定未或批準的，土地使用權由國家無償收回?！?/p>

⑥《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第40 條規(guī)定：“土地使用權期限期滿，土地使用權及其地上建筑物、其他附著物所有權由國家無償取得。土地使用權者應當交還土地使用證，并依照規(guī)定辦理注銷登記?！钡?1 條規(guī)定：“土地使用權期滿，土地使用者可以申請續(xù)期。需要續(xù)期的，應當依照本條例第二章的規(guī)定重新簽訂合同，支付土地使用權出讓金，并辦理登記?！?/p>

⑦《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第47 條規(guī)定：“無償取得劃撥土地使用權的土地使用者，因遷移、解散、撤銷、破產(chǎn)或者其他原因而停止使用土地的，市、縣人民政府應當無償收回其劃撥土地使用權，并可依照本條例的規(guī)定予以出讓。對劃撥土地使用權，市、縣人民政府根據(jù)城市建設發(fā)展需要和城市規(guī)劃的要求，可以無償收回，并可依照本條例的規(guī)定予以出讓。無償收回劃撥土地使用權時，對其地上建筑物、其他附著物，市、縣人民政府應當根據(jù)實際情況給予適當補償?！?/p>

⑧即土地使用權，也即在《物權法》中的建設用地使用權，同一種權，只是在立法技術的需求有改動，此段中皆同。

⑨在本文中筆者主張續(xù)期規(guī)則，很重要內涵之一就退出規(guī)則，即便不再續(xù)期，也不至于在土地上之物，如房屋的所有權自然消滅。所以在后文中的具體續(xù)期規(guī)則設計中，在退出規(guī)則（折抵規(guī)則+回購規(guī)則）和減免規(guī)則中做了具體設計。⑩即將這些賣出回購房產(chǎn)的資金，積蓄再?？顚Ｓ?，用于回購房產(chǎn)；或是用于保障因無力續(xù)期而基本居住需求出現(xiàn)困難的人群的基本住房的資金。