劉璐偉

摘要：地方政府債務(wù)理論是政府債務(wù)擴(kuò)張的理論依據(jù)，從以下四個(gè)角度對(duì)地方政府債務(wù)擴(kuò)張的原因進(jìn)行剖析：（1）中央政府與全國人民。地方政府與其轄區(qū)內(nèi)的民眾。各地民眾作為委托人將各地管轄區(qū)域委托于地方政府進(jìn)行治理，來達(dá)到各個(gè)地區(qū)的效用最大化;（2）地方政府與其轄區(qū)內(nèi)的民眾。各地民眾作為委托人將各地管轄區(qū)域委托于地方政府進(jìn)行治理，來達(dá)到各個(gè)地區(qū)的效用最大化;（3）中央政府和地方政府。中央政府為委托人，由全國人民代表對(duì)各地政府進(jìn)行委托，地方政府作為代理人以實(shí)現(xiàn)各個(gè)地區(qū)的利益最大化;（4）上級(jí)政府與下級(jí)政府之間。上級(jí)地方民眾普遍認(rèn)為，公共財(cái)政的支出增加會(huì)使公眾收益，但并不傾向于通過增加稅收的方式來增加財(cái)政收入，因而地方政府也傾向于通過債務(wù)融資的方式來增加政府財(cái)政收入作為資金來源來提供地方公共產(chǎn)品。具有雙重代理的身份，需要完成多種任務(wù)，因此地方政府的角色顯得尤為重要。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù);委托-代理模型

一、地方政府債務(wù)類別

（一）直接顯性債務(wù)

具體包含：（1）由中央政府代發(fā)的地方債券。（2）拖欠債務(wù)，即由政府拖欠個(gè)人或單位的債務(wù)。（3）由財(cái)政資金作為資金來源償還的，事業(yè)補(bǔ)助單位的借款。

（二）直接隱性債務(wù)

直接隱性債務(wù)通常不是有政府法律規(guī)定或合同簽訂而產(chǎn)生的，而是由國家的中長期政策而造成的政府所負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，因此這種債務(wù)是政府的預(yù)期支出，為隱性債務(wù)。具體有兩種：（1）未有法律規(guī)定的未來的一些社會(huì)保障計(jì)劃，如預(yù)期醫(yī)療保障計(jì)劃、未來養(yǎng)老計(jì)劃以及其他的未來保障計(jì)劃;（2）公共項(xiàng)目的未來資本支出。

（三）或有顯性債務(wù)

或有顯性債務(wù)是與現(xiàn)行的政府的預(yù)算支出沒有關(guān)系的，當(dāng)某種特定的情況發(fā)生時(shí)政府需要承擔(dān)的債務(wù)。

（四）或有隱性債務(wù)

當(dāng)政府政策失靈或市場(chǎng)失靈時(shí)會(huì)產(chǎn)生一些債務(wù)，這些債務(wù)將由政府來承擔(dān)，即為或有隱性債務(wù)，這種債務(wù)的發(fā)生有一定概率，具有不確定性且債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)難以預(yù)計(jì)，政府的未來支出責(zé)任也不確定。具體包括一些經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助單位，如醫(yī)院、高等教育院校等的一些基礎(chǔ)性的公益性項(xiàng)目所產(chǎn)生的債務(wù)，這些債務(wù)未由政府直接明確承擔(dān)，也未由政府提供擔(dān)保，且不包含上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)貸的債務(wù)。公用單位的基礎(chǔ)性項(xiàng)目，如排污、供水電熱氣等的公益性項(xiàng)目，政府并未明確有直接還款的責(zé)任，且未經(jīng)政府提供擔(dān)保的債務(wù)，同時(shí)也不包含上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)貸的債務(wù)。

二、委托代理理論

（一）委托-代理模型：地方政府債務(wù)產(chǎn)生的理論分析

委托代理關(guān)系分為以下幾種：（1）中央政府與全國人民。地方政府與其轄區(qū)內(nèi)的民眾。各地民眾作為委托人將各地管轄區(qū)域委托于地方政府進(jìn)行治理，來達(dá)到各個(gè)地區(qū)的效用最大化;（2）地方政府與其轄區(qū)內(nèi)的民眾。各地民眾作為委托人將各地管轄區(qū)域委托于地方政府進(jìn)行治理，來達(dá)到各個(gè)地區(qū)的效用最大化;（3）中央政府和地方政府。中央政府為委托人，由全國人民代表對(duì)各地政府進(jìn)行委托，地方政府作為代理人以實(shí)現(xiàn)各個(gè)地區(qū)的利益最大化;（4）上級(jí)政府與下級(jí)政府之間。上級(jí)地方民眾普遍認(rèn)為公共財(cái)政的支出增加會(huì)使公眾收益，但并不傾向于通過增加稅收的方式來增加財(cái)政收入，因而地方政府也傾向于通過債務(wù)融資的方式來增加政府財(cái)政收入作為資金來源來提供地方公共產(chǎn)品。具有雙重代理的身份，需要完成多種任務(wù)，因此地方政府的角色顯得尤為重要。

（二）中央政府與地方政府

中央政府與地方政府，假設(shè)地方政府與其轄區(qū)內(nèi)的民眾。各地民眾作為委托人將各地管轄區(qū)域委托于地方政府進(jìn)行治理，來達(dá)到各個(gè)地區(qū)的效用最大化，需要付的成本為C（a），從而得產(chǎn)出π=[φ]（a，b），b為固有存在的不確定性的因素，π為a的單調(diào)增函數(shù)，即[?π?a>0]，意味著代理人工作越努力，產(chǎn)出就越大。委托人對(duì)于代理人的行動(dòng)信息掌握的不完全，僅能由產(chǎn)出π=[φ（a，b）]給予代理人付出的勞動(dòng)和報(bào)酬f=f（[φa，b;b]）。π=[φ]（a，b），b為固有存在的不確定性的因素，π為a的單調(diào)增函數(shù)，U1（[φ-f]），代理人的效用函數(shù)U2

（f-C），那么委托人的期望的效用目標(biāo)即可表示為：

E[{U1[π（φ（a，b））-f（φ（a，b））;b]}]

代理人期望的效用目標(biāo)：

E[U2fφa，b-Ca;b]

其中[U'1>0，U''2≤0，U''2>0，U''2≤0，C''>0]。為了激勵(lì)代理人即地方政府去完成這些目標(biāo)，中央政府要付出f，f指中央政府為了激勵(lì)代理人所需要給予代理人的經(jīng)濟(jì)報(bào)酬，其中包括稅費(fèi)收入的共享和財(cái)政轉(zhuǎn)移等。地方政府通過努力獲得收入f，同時(shí)支付C作為要完成目標(biāo)而付出的各項(xiàng)支出。委托人和代理人的關(guān)鍵問題就是要選擇合適的f和a，最大化其各自的期望效用函數(shù)。

在中央政府——地方政府委托代理關(guān)系中，中央政府作為委托人要達(dá)成其效用函數(shù)使產(chǎn)出π-f最大化，π指中央政府希望地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提供公共產(chǎn)品以及環(huán)境保護(hù)等綜合的社會(huì)目標(biāo)，為了激勵(lì)代理人即地方政府去完成這些目標(biāo)，中央政府要付出f，f指中央政府為了激勵(lì)代理人所需要給予代理人的經(jīng)濟(jì)報(bào)酬，其中包括稅費(fèi)收入的共享和財(cái)政轉(zhuǎn)移等。為了激勵(lì)代理人即地方政府去完成這些目標(biāo)，中央政府要付出f，f指中央政府為了激勵(lì)代理人所需要給予代理人的經(jīng)濟(jì)報(bào)酬，其中包括稅費(fèi)收入的共享和財(cái)政轉(zhuǎn)移等。地方政府通過努力獲得收入f，同時(shí)支付C作為要完成目標(biāo)而付出的各項(xiàng)支出。

確切地說，中央政府即使有監(jiān)督權(quán)，但作為委托人，對(duì)于地方政府的預(yù)算支出情況、公共產(chǎn)品的供給成本及不同公共服務(wù)的需求偏好趨勢(shì)、資源稟賦及各地的行政的體系所擁有的社會(huì)治理能力等一些方面，為了激勵(lì)代理人即地方政府去完成這些目標(biāo)，中央政府要付出f，f指中央政府為了激勵(lì)代理人所需要給予代理人的經(jīng)濟(jì)報(bào)酬，其中包括稅費(fèi)收入的共享和財(cái)政轉(zhuǎn)移等。地方政府通過努力獲得收入f，同時(shí)支付C作為要完成目標(biāo)而付出的各項(xiàng)支出。中央政府對(duì)于地方政府的預(yù)算方面的申請(qǐng)往往難以判斷真?zhèn)我约疤岢隹赡艽嬖诘漠愖h。

中央政府作為委托人，對(duì)地方政府有多種任務(wù)要求，如環(huán)境保護(hù)、地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)發(fā)展的穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展、社會(huì)福利水平的增加等，中央政府由這些指標(biāo)的完成情況對(duì)地方政府予以激勵(lì)。作為地方政府政績完成情況的裁判，中央政府決定地方官員是否有升遷的資格。因此，不易資源配置最優(yōu)，效率最大化為目標(biāo)，反之，投機(jī)取巧、債臺(tái)高筑，從而滿足中央政府的偏好為出發(fā)點(diǎn)，為了激勵(lì)代理人即地方政府去完成這些目標(biāo)，中央政府要付出f，f指中央政府為了激勵(lì)代理人所需要給予代理人的經(jīng)濟(jì)報(bào)酬，其中包括稅費(fèi)收入的共享和財(cái)政轉(zhuǎn)移等。表現(xiàn)為中央政府對(duì)于地方政府所進(jìn)行的活動(dòng)的績效難以準(zhǔn)確考量，而在我國現(xiàn)階段，GDP指標(biāo)由于經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展成為中央政府考核地方官員政績的首選。僅以GDP指標(biāo)作為考核指標(biāo)催生了地方政府之間的“晉升錦標(biāo)賽”機(jī)制，地方政府官員具有追求地方政績最大化的偏好，傾向于干大工程、搞大投資以及上大項(xiàng)目來顯示其政績，這也擴(kuò)大了預(yù)算的規(guī)模，增加了預(yù)算支出，本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展得到了極大的帶動(dòng)，在這個(gè)創(chuàng)造政績的過程中，地方政府形成了內(nèi)在激勵(lì)機(jī)制，同時(shí)也逐漸偏離了其追求地方的福利最大化的目標(biāo)，產(chǎn)生了道德風(fēng)險(xiǎn)。此外，地方政府任期短，而基礎(chǔ)性項(xiàng)目的建設(shè)周期長，這種結(jié)構(gòu)的錯(cuò)配也變相鼓勵(lì)了地方政府的政績工程，進(jìn)一步擴(kuò)大了其增加預(yù)算支出的沖動(dòng)。這些政績工程通常在前期需要大量的地方財(cái)政投入，地方政府沒有足夠的財(cái)力來支撐其支出，因此便會(huì)出現(xiàn)財(cái)力受限，財(cái)權(quán)不足的困境，地方政府便傾向于繞開各種限制尋找舉債途徑，我國地方政府不存在破產(chǎn)機(jī)制，從而造成預(yù)算軟約束。

三、結(jié)論

綜上所述，提出委托代理該理論認(rèn)為，民眾才是公共部門以及公共的生產(chǎn)的資料的所有者，因此地方政府官員僅為民眾對(duì)于公共的資源進(jìn)行管理的一個(gè)角色，也具有復(fù)雜的利益沖突。同時(shí)中央政府作為政府職能體現(xiàn)的重要角色，需要將民眾的利益訴求放在首位，以公民的評(píng)價(jià)作為最重要的政績?cè)u(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。

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