周賢嫻

摘 要：新時代國家治理現(xiàn)代化的大背景帶來了由傳統(tǒng)的稅收管理向稅收治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變的迫切要求。從理念、模式、實踐路徑方面對稅收治理現(xiàn)代化問題進行了研究，認為，要實現(xiàn)稅收治理現(xiàn)代化，必須進行理念轉(zhuǎn)變，樹立法治、共治、善治的理念;進行制度變革，深入推進稅制及相應管理體制機制的改革完善，并將稅收治理融入社會治理;進行能力重塑，推進機構職能優(yōu)化、錘煉人才隊伍、構建核心價值觀引領的稅務文化。

關鍵詞：稅收;治理;稅制改革;現(xiàn)代化

中圖分類號：F23 ? ? 文獻標識碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.05.056

黨的十八屆三中全會提出要推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，指出財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障。2019年10月，黨的十九屆四中全會審議通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，將新時代國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化推向一個新的高度。此前的2018年7月，全國各級國地稅機構完成合并。稅收治理是國家治理的重要組成部分，面對全新形勢，稅收治理現(xiàn)代化需要從理念、模式、實踐路徑方面加快推進。

1 理念轉(zhuǎn)變——從稅收管理到稅收治理

長期以來，我國稅收行政領域一直秉持稅收管理理念。在人權、法治入憲，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大背景下，稅收治理的理念應勢而起。稅收治理從本質(zhì)上來說是一個憲政問題。稅收管理上升為稅收治理，包含著從稅務機關單一主體到稅務機關、納稅人、社會組織等多元主體，從稅務機關單向強制到征納雙方乃至多方的協(xié)商共治，從權利義務的不均衡不對等到權力、權利、義務的合理配置等重大轉(zhuǎn)變。稅收治理確立了新的價值內(nèi)核，即人本意識和以人民為中心。換言之，稅收治理的出發(fā)點和落腳點，是全社會的公平正義和包含納稅人在內(nèi)全體人民的利益最大化，是在人的自由實現(xiàn)的遠景目標下通過公民參與，對稅收取之于民、用之于民、為民利民本質(zhì)屬性的真正全面發(fā)揮。稅收治理現(xiàn)代化要求完成以下三大理念轉(zhuǎn)變。

1.1 樹立稅收法治理念

現(xiàn)代國家治理的核心便是法治。而法治與權利高度依存，互為因果，法治的最高境界是權利與自由的實現(xiàn)。稅收法治理念至少包含三層意思：稅收法定——在公意基礎上明晰界定征納雙方權利義務關系并最終實現(xiàn)權利義務的最佳匹配，在市場經(jīng)濟背景下明晰界定稅權與市場的邊界;依法治稅——確保稅收執(zhí)法和行政的權力主體、依據(jù)、程序、內(nèi)容合法，做到應收盡收、應征盡征、應惠盡惠、堅決不收過頭稅，全面準確公正執(zhí)法，有效防止國家權力濫用，保障納稅人權利和國家稅權的共同實現(xiàn)。以法維權——充分運用法律途徑解決稅收糾紛，防止權力強行解決或其他非法律方式解決的傾向。要樹立法治理念，就必須確立權利本位，實現(xiàn)權力本位向權利本位轉(zhuǎn)變。

1.2 樹立稅收共治理念

傳統(tǒng)的稅收管理，過于強調(diào)稅收的工具價值和稅收行政權的優(yōu)先地位，在公民意識覺醒、權利勃興的時代背景下，單向度、單一中心的稅收管理已極不適應，必須樹立稅收共治理念：由行政優(yōu)益向行政相對人優(yōu)益轉(zhuǎn)變，限制稅收行政權天然的擴張屬性，奠定稅收共治的倫理基礎;引入納稅人、社會組織等第三方參與稅收治理，確立其他治理主體的平等地位;大力開展多方多層多樣的協(xié)商民主，打造稅收共治的核心模式;充分發(fā)揮納稅人的主動性和首創(chuàng)精神，提升稅收共治的水平與質(zhì)效;將稅收治理融入整個經(jīng)濟社會發(fā)展，既吸引外部力量共治興稅，也發(fā)揮稅收內(nèi)在動能共治興國;引入“有利納稅人”原則，激發(fā)稅收共治的主體動力。

1.3 樹立稅收善治理念

稅收善治，即稅收促進自由公正實現(xiàn)和人民福祉不斷增加的良性體制、行為模式和良善狀態(tài)。它的終極目的和衡量標準，是否直接或間接增進全社會和每個人的福利總量。它要求由效率優(yōu)先向自由、公正優(yōu)先轉(zhuǎn)變，排斥片面追求稅收增長的零和與負和博弈，實現(xiàn)稅收從速度規(guī)模型向質(zhì)量效益型、自由公正型轉(zhuǎn)變;要求嚴厲打擊涉稅違法，促進整體稅收公平公正，營造良好稅收環(huán)境;要求構建完善暢通的稅收權利保障與救濟途徑，確保稅收權利不至成為一紙空文;要求適應社會治理與發(fā)展要求，實現(xiàn)稅務部門與納稅人共同的稅法遵從。

2 制度變革——實現(xiàn)稅收管理到稅收治理的體制機制轉(zhuǎn)變

治理體系與治理能力現(xiàn)代化包括制度、組織、能力現(xiàn)代化，其中，制度變革是最難也是最核心的部分。

2.1 深入推進稅制改革

構建財權與事權相匹配的財稅體制，回歸以“分事、分稅、分管”為基本特征的本來意義上的“分稅制財政體制”，是新一輪財稅管理體制改革的方向。要解決直接稅占比低而間接稅占比高和兩者間配置極不均衡的“老大難”問題，“逐步增加直接稅并相應減少間接稅在整個稅收收入中的比重”，同時逐步構建完備的地方主體稅種及地方稅體系。要貫徹稅收法定的憲法原則，征稅必立法，按照《立法法》和《貫徹落實稅收法定原則的實施意見》的要求，盡快將現(xiàn)行15個稅收條例修改上升為法律或予以廢止。要圍繞稅制改革和地方稅體系重構，深入開展增值稅、消費稅改革和房地產(chǎn)稅立法等重大課題調(diào)研，促進構建完備稅制;要依法科學民主決策，嚴格程序，公眾參與，依法審查，做好新稅制配套規(guī)范性文件的制定，確保新稅制的可操作性和實踐品格。

2.2 加速推進管理體制機制完善

科學完備合理高效的管理體制機制，是稅收治理現(xiàn)代化的基礎性保障。稅務機關要以憲法、行政法律法規(guī)為依據(jù)構建各級《工作規(guī)則》和合法科學規(guī)范的行政管理制度體系。大力推進征管體制改革，實行以風險管理和服務為導向，集約化、專業(yè)化、分級分類的稅源專業(yè)化管理改革，根據(jù)不同標準和征管服務側重點，構建4種納稅人分類體系：按納稅人性質(zhì)分為自然人和非自然人納稅人;按企業(yè)規(guī)模和稅收總量等分為大企業(yè)和其他企業(yè)納稅人（其中重點是小微企業(yè)）;按增值稅規(guī)模分為一般納稅人和小規(guī)模納稅人;按稅源重要程度分為重點稅源、一般稅源、零散稅源，再依據(jù)不同的分類體系，實施分類分級分事項管理，做好重點稅源“管戶制”和一般稅源“管事制”的有機結合;創(chuàng)新實施跨區(qū)域分行業(yè)的稽查體制，全面準確履行稽查職能，提升稽查震懾力;大力推進行政審批制度改革，全面推進先辦后審、先批后查并做好后續(xù)管理;引入大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能等現(xiàn)代信息技術，實現(xiàn)稅收的信息化治理、數(shù)據(jù)治理和智能治理。

2.3 稅收治理融入社會治理

稅收治理只有主動融入社會治理，才能夠在互動互促中獲得最大發(fā)展。應主動適應商事登記、不動產(chǎn)登記制度改革需要，改革稅務登記和不動產(chǎn)涉稅登記制度，推動登記便利化信息化智能化，實現(xiàn)“一門一窗一網(wǎng)，智能便捷通辦，壓縮辦理時間”的要求，促進釋放市場活力;加大打擊涉稅違法力度，有效規(guī)范行業(yè)稅收秩序，營造公平稅收環(huán)境，促進社會公平正義;抓好稅收優(yōu)惠政策落實，加強高收入行業(yè)與人群稅收監(jiān)管，更好發(fā)揮稅收二次分配的調(diào)節(jié)作用;實現(xiàn)稅務機關與其他國家機關、商業(yè)銀行、中介組織等的良性互動，推動綜合治稅與社會綜合治理互促共進，在省一級建立全覆蓋的綜合治稅平臺基礎上，構建全國一體化綜合治稅平臺;合理運用街道委托代征方式，與出租屋、外來人口管理互相促進;做好納稅信用等級評定，納入全國統(tǒng)一的信用體系建設，完善獎懲舉措，合力推動社會誠信體系建設。

3 能力重塑——不斷提升稅收治理能力

稅收治理能力是指稅收治理體系的制度執(zhí)行力。提升稅收治理能力，必須從組織機構、人才隊伍建設和稅務文化三個方面同時發(fā)力。

3.1 推進機構及職能優(yōu)化

新理念、新制度、新機制必然帶來權利義務關系的深刻調(diào)整，工作權限職責流程的重新設定，也就要求相應的組織機構調(diào)整。國地稅合并后機構職能的設置充分體現(xiàn)了垂直管理為主的要求，但過渡時期的特征也很明顯，還有進一步優(yōu)化的空間。在機構設置方面，堅持垂直對應、業(yè)務對口、統(tǒng)一設置原則，對確屬情況特殊的，允許各省變通設置;為適應征管改革和企業(yè)規(guī)?；?、集團化、國際化發(fā)展需要，可在各省及副省級以上城市成立專業(yè)化的大企業(yè)稅收管理局、稅收風險管理機構、納稅服務機構;上收稽查管理權限至省一級，建立跨省稽查機制，將全國劃分為6-10個左右的稅務稽查區(qū)，由稅務總局統(tǒng)一調(diào)度，對同一大區(qū)內(nèi)大企業(yè)集團、涉案金額巨大、案件復雜、可能在全國范圍內(nèi)有重大影響的稅收違法案件實施跨省稽查。在職能調(diào)整方面，重點著眼于合并后職能邊界的重新劃分，推進部門間權責劃分及職能整合，如黨建、風險防范方面的職能整合。在人員定崗定編方面，要按照“精簡、高效”的原則和實際承擔的稅收職能范圍、職責大小、管戶多少、工作任務輕重確定。

3.2 錘煉人才隊伍

國地稅合并后人才隊伍建設面臨著領導職數(shù)減少、干部晉升“天花板”現(xiàn)象更加突出、激勵手段不足、隊伍真正融合難度大等新老問題。建立適應稅收治理現(xiàn)代化的人才隊伍，要遵循“四嚴兩促三提升”的原則。一是“四嚴”。嚴把入口關，注重基于隊伍結構和需求分析的高層次、多專業(yè)、高素質(zhì)人才招錄;嚴把培養(yǎng)關，開展分類多層的全員教育培訓、崗位練兵，建立能級制度;嚴把用人關，遵循好干部標準，創(chuàng)新完善識人選人用人和干部退出機制;嚴把廉政關，法紀為綱，道德為網(wǎng)，預防教育懲治三位一體，確保隊伍平安。二是“兩促”。促進人才冒尖，大膽用，實戰(zhàn)煉，構建各類專業(yè)人才庫;促進人才合理有序流動，實施有計劃分步驟各層級雙向選擇的跨部門跨單位交流和輪崗制度。三是“三提升”。提升整體素質(zhì)，尤其是稅收專業(yè)素養(yǎng)和法治素養(yǎng);提升優(yōu)良作風，形成守法清廉、勤勉務實、創(chuàng)新進取的優(yōu)良作風;提升總體質(zhì)效，正向激勵為主，走一條盯業(yè)務、防風險、提質(zhì)效、增滿意的績效管理新路。

3.3 構建核心價值觀引領的稅務文化

確立基于社會主義核心價值觀之上的中國稅務核心價值觀，構建以為民、清廉、法治、公正、務實、勤政、篤學、創(chuàng)新為核心的稅務價值體系;德才績廉并重，以選人用人上的正確導向助力營造健康積極向上的稅務文化;構建始終以納稅人為中心、權責一致、高效便捷的服務文化;發(fā)揚敢為人先的精神，在征管查等關鍵領域敢闖敢試，構建寬容、務實、領先的創(chuàng)新文化。

參考文獻

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