陳娜 肖友華 張洪淼

摘 要：隨著我國全面實施預(yù)算績效管理，對財政資金的績效評價的項目越來越多，其中因素法分配的財政資金逐漸增多，由于因素分配方法的復(fù)雜性，在對其進行績效評價時，出現(xiàn)了一些問題。因素法在財政資金績效評價中存在的問題進行探討并提出改進建議。

關(guān)鍵詞：因素法;財政資金;績效評價

中圖分類號：F23 ? ? 文獻標識碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.05.053

近年來，項目法在財政資金分配和管理上產(chǎn)生了諸多問題，中央到地方財政開始嘗試將財政資金整合歸并按地區(qū)資源稟賦等因素計算下達，擴大了基層自主分配財政預(yù)算資金的權(quán)利，提高了財政資金的使用績效。資金分配方法的變化，對該類項目的績效評價也必然發(fā)生變化。

1 財政資金的因素分配法

因素法分配財政資金是事先設(shè)定財政資金分配時考慮的主要因素以及不同因素各占的比重，將資金分配到部門或地方，由部門或地方政府按照特定的資金用途，確定具體支持的項目并組織實施。因素法在分配財政資金時，不定具體項目，但明確使用范圍和方向，由市縣財政和相關(guān)部門在規(guī)定的使用范圍內(nèi)根據(jù)實際情況，落實到具體項目，確保?？顚Ｓ谩?/p>

2 對因素法分配財政資金進行績效評價時存在的問題

（1）市級績效目標與省級績效目標脫節(jié)?？冃繕耸且豁椪叩撵`魂和歸宿。在績效評價的實踐中，發(fā)現(xiàn)存在市級績效目標與省級績效目標相互脫節(jié)的情況。以某因素法分配的省級獎補資金為例：一是資金補助對象脫節(jié)，省級績效目標為農(nóng)村，而市級績效目標未體現(xiàn)農(nóng)村;二是資金補助內(nèi)容脫節(jié)，省級績效目標有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、軟件環(huán)境改善、配套設(shè)施建設(shè)等，市級績效目標主要是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其他目標未體現(xiàn);三是績效目標數(shù)量脫節(jié)，省級目標數(shù)量和市級目標數(shù)量之間沒有對應(yīng)關(guān)系。

（2）對省級資金和市級資金評價的脫節(jié)。因素法分配財政資金往往是地方財政統(tǒng)籌使用，需要地方財政配套資金，多用于公共項目。在績效評價實踐中，往往是省級部門評價省級資金，市級部門評價市級資金、縣級部門評價縣級資金。但是項目的產(chǎn)出和效果是中央、省、市、縣級政府財政資金共同作用的結(jié)果，這就造成不同層級政府對本級財政資金評價時對產(chǎn)出、效果的無形放大。

（3）對項目和資金的評價脫節(jié)。因素法分配的財政資金，只限定資金的使用范圍，但不限定具體的項目，而且多是公共事業(yè)類或是自然環(huán)境等民生項目，見效的周期長，很多項目難以當年度產(chǎn)生效益。部門或地方政府在實際分配資金時，有的分配到當年項目，有的分配到下年度項目。因此在績效評價的實踐中，就會存在對當年度的資金評價時，項目尚未完工，實際效益尚未顯現(xiàn)，無法進行評價的情況;或者對當年度完工項目評價時，所用資金并非因素法分配的財政資金的情況。

（4）忽視對因素分配方法的評價。根據(jù)財政部項目支出績效評價共性指標體系框架，主要從投入、過程、產(chǎn)出、效果四個方面來進行評價，沒有考慮到對分配方法公平方面的評價。而因素分配方法由于其自身內(nèi)含的追求績效的因素，如果未對其分配因素及其權(quán)重進行公平性評價，則對其績效評價則是不完整的。

3 對因素法分配的財政資金進行績效評價的建議

（1）績效目標設(shè)定上，要加強上下銜接。因素分配法是為了追求公共服務(wù)均等化而產(chǎn)生的，它暗含了地區(qū)間資源、人口、財力、發(fā)展水平差異的存在，上級在設(shè)定績效目標時，應(yīng)充分考慮下級的實際情況和困難?？冃繕耸钦虿块T戰(zhàn)略目標和未來一段時間內(nèi)努力的目標，下級在設(shè)定績效目標時，應(yīng)以戰(zhàn)略目標為指導(dǎo)，結(jié)合自身實際情況，制定具體的績效目標。因此，在績效目標的設(shè)定時必須加強雙方之間的溝通協(xié)調(diào)，充分聽取對方意見，不斷進行反饋，最終達成一致意見，既保證下級的階段目標實施，又保證上級戰(zhàn)略目標順利實施。

（2）績效評價對象上，要建立整體性思維。項目和資金是進行績效評價的兩條主線，項目是資金績效體現(xiàn)和依托。對項目的評價，要將項目從實施到結(jié)束進行全過程的評價，尤其是跨年度連續(xù)項目，在年度評價的基礎(chǔ)上，進行跨年度項目整體評價，考慮項目整體的效益。對資金的評價，要將中央、省、市等各級財政資金作為一個整體進行評價，將因素法分配資金和市縣配套資金作為一個整體，評價其投入和產(chǎn)出情況，不能局限于省級評省級資金、市級評市級資金，各評各的。項目和資金要作為一個整體進行評價，當項目和資金在年度內(nèi)不匹配時，應(yīng)拉長時間軸，對兩者進行匹配作為一個整體進行評價。

（3）績效評價內(nèi)容上，要強化對分配方法的評價。由于因素分配方法在因素和權(quán)重的選擇上有一定的靈活性，因此單純從結(jié)果進行績效評價，不能區(qū)分該財政資金績效如何，是因為執(zhí)行過程不到位還是因為某個因素上分配的資金有偏差，或者是最初設(shè)立分配因素時就出現(xiàn)問題，因此缺少資金分配方法的評價，必然導(dǎo)致績效評價結(jié)果運用面窄。因此，在績效評價指標體系的設(shè)計上，應(yīng)在共性指標框架的基礎(chǔ)上，增加公平性指標，考核補助對象的合理性、因素分配方法的合理性、地區(qū)間的公平性。避免地區(qū)間不平等、避免基層項目間不平等、避免權(quán)力尋租。

（4）績效評價主體上，鼓勵公眾積極參與。從目前的情況看，以部門自評為主，財政部門選擇部分重點項目委托第三方進行評價，社會公眾參與評價的程度有限。財政的目標是追求社會福利最大化，公眾滿意是衡量財政支出績效的重要指標。因素法分配財政資金，是否達到其公共服務(wù)均等化的意圖，只有讓社會公眾廣泛參與績效評價，才能對其績效做出合理的檢驗。

參考文獻

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