楊鴻渝 曾婭琴

摘要：隨著城鎮(zhèn)化的快速推進，政府將大量農(nóng)村土地征收并進行建設改造，被征地的農(nóng)民失去了自給自足的生活空間和必要的生產(chǎn)資料，而政府以及有關部門在對失地農(nóng)民進行補償?shù)臅r候，往往容易忽視“三農(nóng)”的可持續(xù)發(fā)展，取而代之的是一次性的貨幣補償方式。大部分失地農(nóng)民由于就業(yè)困難，缺乏持續(xù)長久的生活保障，為了更好地推進城鎮(zhèn)化建設，落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，以及實現(xiàn)全面建成小康社會，亟待需要完善我國養(yǎng)老保障體系，尤其是解決失地農(nóng)民養(yǎng)老保障的問題，這也直接地關系著社會的公平與穩(wěn)定。

關鍵詞：失地農(nóng)民 養(yǎng)老保險 就業(yè)

從1997年重慶市成為直轄市到2019年，常住人口的城鎮(zhèn)化率由29.5%增至66.8%[1]，是我國西南各省市中城鎮(zhèn)化增長幅度最大的。隨著經(jīng)濟的高速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化，政府和企業(yè)大量對農(nóng)用耕地進行征收征用，農(nóng)民的身份因此而改變，而整個家庭的收支狀況變化也給他們的生活帶來了影響。一方面失地農(nóng)民享受了城鎮(zhèn)化帶來的便利和好處，但另一方面他們也面臨著征地賠償方案標準缺乏統(tǒng)一、養(yǎng)老保險制度不健全、職業(yè)技能水平低、再就業(yè)困難等諸多現(xiàn)實困境，導致農(nóng)民的生活和未來發(fā)展收到嚴重制約，也給我國勞動力市場與就業(yè)帶來了負面影響。因此，對失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題進行研究可以為我國基本養(yǎng)老保障制度的改革和完善提供新的發(fā)展思路，對促進經(jīng)濟社會的良好發(fā)展，人民安家立業(yè)，實現(xiàn)社會公平具有重要的指導性意義。

一、三洞村失地農(nóng)民在養(yǎng)老保險和生計中面臨的問題

為了了解失地農(nóng)民在養(yǎng)老保險和生計中面臨的問題，筆者對重慶市長壽區(qū)三洞村蔬菜大隊的征地補償政策進行研究，并對部分村民進行了訪談，獲得了關于失地農(nóng)民養(yǎng)老保障情況的第一手資料，并對這類特殊人群存在的問題進行了整理分析。

（一）三洞村蔬菜大隊征地補償政策的變遷

三洞村地處長江支流，三面環(huán)江，水源充足，村民們世世代代通過發(fā)展第一產(chǎn)業(yè)來獲得收入。為了響應城鎮(zhèn)化建設，長壽區(qū)統(tǒng)籌推進農(nóng)村土地征收，從2012年至今共經(jīng)歷了五次征地補償。三洞村第一批失地農(nóng)民搬遷，按補償方案，只補償其土地與房屋的經(jīng)濟損失；三洞村第二批失地農(nóng)民搬遷，補償方案相增加了按照農(nóng)民自家房屋的面積賠償相應面積的移民住房和一定數(shù)額的土地補償金，若一套移民住房面積小于農(nóng)民自家房屋的面積時，則可用兩套移民住房賠償失地農(nóng)民，這兩套移民住房面積之和等于農(nóng)民自家房屋面積等內(nèi)容；三洞村第三批失地農(nóng)民搬遷賠償方案大致跟第二批相同，不同的是當農(nóng)民的房屋面積超過一套最大移民住房面積時，只能賠償一套最大面積的移民住房；2017年，第四批失地農(nóng)民搬遷，根據(jù)政府辦公室印發(fā)的《重慶市長壽區(qū)大中型水庫移民避險解困試點工作實施辦法》，175米試驗性蓄水地質(zhì)災害災民搬遷安置工作，國家對納入規(guī)劃的幫扶對象按人均20000元進行補助，其中：建（購）房和投親靠友安置補助費15000元/人，基礎設施配套建設補助費5000元/人。但人口的計算范圍截止至2016年12月25日，在這之后出生的均不能獲得賠償。2019年11月，第五批失地農(nóng)民搬遷，相對于第四次拆遷，除了補償標準發(fā)生變化外，新增了養(yǎng)老保險方面內(nèi)容。根據(jù)重慶市長壽區(qū)人民政府集體土地征收公告[2019]9號文件，青苗及構(gòu)（附）著物和房屋補償按照長壽府發(fā)[2013]114號文件執(zhí)行，住房安置按照人均安置面積30㎡，每平方米4200元，按戶包干一次性計發(fā)或統(tǒng)建優(yōu)惠購房，安置補助費每人35000元用來為失地農(nóng)民繳納養(yǎng)老保險費用，男性年滿60歲，女性年滿55歲的，一次性繳納為期15年的養(yǎng)老保險，年滿16周歲的，為其繳納相應年齡段的養(yǎng)老保險費用總額（個人負擔部分）的一半，剩下的則退還給個人，16周歲以下的，全額支付給個人。

（二）當前征地補償政策存在的問題

1.一次性貨幣補償機制使失地農(nóng)民權(quán)益受損。一次性貨幣補償機制是目前我國最普遍的征地補償方式。一次性貨幣補償機制是指一次性向農(nóng)民支付其被征用土地的補償費、被征地者用于家庭變遷安置的補助費、土地周圍其他附屬物補償費以及農(nóng)作物作物幼苗的補償費。它的好處在于讓被征地者有較高的理解和接受程度，且賠付程序簡便易于實際操作，但農(nóng)民對這種補償方式并不是很滿意，主要體現(xiàn)在：第一，補償政策存在滯后性，不夠靈活，有的對象已經(jīng)去世卻仍在發(fā)放費用，而新生兒卻無法享受獲賠的權(quán)利。第二，由于政務不夠公開透明導致農(nóng)民的知情權(quán)受到侵犯，對于補償款的相關事宜并不清楚。第三，農(nóng)民在能選擇的項目上較為單一。第四，大部分失地農(nóng)民認為土地補償?shù)臉藴瘦^低。第五，失地農(nóng)民對未來發(fā)展越發(fā)擔憂。失去了土地，意味著失去了生產(chǎn)生活資料。[2]

一次性貨幣補償機制在一定程度上可以促進當?shù)氐姆寝r(nóng)就業(yè)，使失地農(nóng)民進一步適應城市生活，但是，面臨新的生活環(huán)境以及不同的消費水平，失地農(nóng)民在資金長期規(guī)劃以及理財上較為陌生，且往往存在一定盲目性，無異于增大了失地農(nóng)民的長期發(fā)展的壓力和風險、加重了他們的生活負擔。由長壽區(qū)調(diào)整關于征地補償安置標準可見，長壽區(qū)關于征地補償安置發(fā)布的〔2013〕114號文件中明確規(guī)定了費用標準每畝15000-17000元，而2018年長壽區(qū)農(nóng)村居民人均消費性支出僅為12638元，可見在當時補償款是一筆“巨資”。但是由于大部分失地農(nóng)民缺乏正確的消費觀和理財觀念，對一時所得“巨款”缺乏長期合理的規(guī)劃和使用，容易導致今后生活上面臨透支的情況。

2.失地農(nóng)民養(yǎng)老保險待遇低。失地農(nóng)民的保障待遇僅僅包括了養(yǎng)老保障，其低水平、層次單一的特性與失地農(nóng)民在養(yǎng)老保險方面多樣化、多層次的需求之間存在一定的矛盾。盡管當?shù)卣疄槿创宓谖迮У剞r(nóng)民購買了養(yǎng)老保險，但由于參保檔次低，參保標準不同，加上大多數(shù)農(nóng)民在土地被征收后處于暫時失業(yè)的狀態(tài)，收入較以前大大減少，且伴隨著較為消極的心態(tài)，許多人放棄繳納養(yǎng)老保險，最后領取的養(yǎng)老金也就相對較低，據(jù)三洞村基層工作者稱，失地農(nóng)民每人每月僅有100元的養(yǎng)老金。

3.勞動模式單一，失地農(nóng)民再就業(yè)困難。黨的十九大報告中提出，就業(yè)是最大的民生。及時有效地解決廣大失地農(nóng)民的就業(yè)問題，保障其基本生活水平是全社會高度關注的熱點問題。三洞村農(nóng)民在失去土地之后，老一輩就用征地補償金居家養(yǎng)老，年輕人則自謀出路，而處在兩者之間的中年人一般都面臨上有老下有小的特殊處境，不能賦閑在家，且自身文化水平普遍較低、勞動模式單一、就業(yè)流動性和競爭力弱、已經(jīng)錯過培養(yǎng)一門專業(yè)技能的最佳時間，這些問題使他們難以找到一份適合自己并且滿意的工作。

二、原因分析

（一）補償機制不完善，政府監(jiān)管失位

長壽區(qū)關于公布征地拆遷補償安置有關費用標準的通知〔2013〕214號規(guī)定，“土地附屬物及幼苗根據(jù)申請批準征收土地的總面積進行綜合性包干定額賠償”，對于房屋的搬遷補助費用“根據(jù)房產(chǎn)證，按戶一次性包干計發(fā)”，而這些對于失地農(nóng)民而言并不能幫助他們解決后顧之憂，僅僅能滿足短時間的有限生活需求。監(jiān)督管理失位的情況在征地補償過程中頻頻發(fā)生，是因為各地方政府缺乏統(tǒng)一有效的監(jiān)管機制。一方面，盡管存在相關的政策法規(guī)，但在層層落實執(zhí)行后的效果無法達到預期，另一方面不能及時有效地解決失地農(nóng)民關于征地補償問題的有關訴求?！锻恋毓芾矸ā分兄赋觯簢艺魇胀恋匾婪ǐ@批后，地方人民政府要及時予以公告并組織實施，進行擬征收土地現(xiàn)狀調(diào)查和風險評估，還要聽取被征收土地相關人員的建議意見。但是，失地農(nóng)民在整個過程中并沒有享受到應有的合法權(quán)益，有關訴求也未能得到有效解決。

（二）財政投入力度低，資金投資方式單一

失地農(nóng)民僅能享有低水平的養(yǎng)老保險待遇，主要是因為：第一，政府在這方面的財政投入力度不足，由于長期的城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)的影響，目前中央財政和地方政府對被征地農(nóng)民的財政補貼遠遠低于城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險補貼[3]，且政府未對失地農(nóng)民養(yǎng)老保險的財政轉(zhuǎn)移支付有明確規(guī)定，致使他們的養(yǎng)老保險待遇處于較低水平；第二，長期以來，保險基金的安全性一直都是關注的要點，因此我國失地農(nóng)民養(yǎng)老保險基金主要投資于國債這種穩(wěn)健型產(chǎn)品，盡管能有效降低基金的風險性，但收益同樣處于較低的水平。還有很大一部分的養(yǎng)老保險基金是存在銀行里的，如何確保基金的保值增值還要克服通貨膨脹這一難題。若要長期遵守安全性原則，同時又能有效應對養(yǎng)老金的缺口問題，我國社?；鹁蛻稚⑦^于集中的投資方向，拓展較為單一的投資方式，合理優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)。

（三）就業(yè)渠道狹窄，創(chuàng)業(yè)能力不足

由于受教育程度低，專業(yè)技能缺乏，一些簡單的、非技術(shù)性的工作成為三洞村大部分失地農(nóng)民就業(yè)的首選。當前我國勞動力市場面臨眾多難題，失地農(nóng)民就業(yè)的前景并不樂觀，這主要源自于他們知識水平不高、職業(yè)技能較單一且從業(yè)服務質(zhì)量不高導致自身缺乏就業(yè)競爭力。而由于大部分失地農(nóng)民思想觀念保守，創(chuàng)新意識較差，資金不充足，導致他們創(chuàng)業(yè)的難度也很大，缺乏駕馭市場、分析市場、了解市場發(fā)展趨勢、應對市場經(jīng)濟突發(fā)情況的意識和能力，也在一定程度上讓他們的創(chuàng)業(yè)困難重重。

三、建議

（一）建立完善征地補償機制

公平合理的征地補償機制，既能保障效率，又能促進社會的穩(wěn)定和諧發(fā)展。首先要確保征地補償安置范疇合理規(guī)范；其次要對補償費用標準進行統(tǒng)一并有針對性地制定；最后在整個補償安置過程中務必做到公開透明。村委會在獲得征地補償金后，應及時公布金額總數(shù)、征地補償費的計算方法和計算結(jié)果、補償金發(fā)放的流程及手續(xù)，接受農(nóng)民的監(jiān)督，使農(nóng)民的意見與建議被充分考慮，從而農(nóng)民的知情權(quán)、間接參與權(quán)得到保障，讓農(nóng)民能夠充分了解政策的實施情況，保證所有費用都用于農(nóng)民的征地補償中，任何人不得擅自克扣、截留、挪用這個費用。在建立公平合理的補償機制后，有關部門應做好宣傳工作，為農(nóng)民細致講解政策，解決農(nóng)民提出的問題。在實施過程中要嚴格審核保障對象的條件，嚴格執(zhí)行流程，加強部門之間的交流協(xié)作，對農(nóng)民后續(xù)的問題要及時跟蹤反饋，確保工作的有效落實。

（二）加快相關法律的制定和保障體系的完善

一個體系的有效運行需要相關的法律法規(guī)起到規(guī)范作用，二者的有效結(jié)合既能為更多失地農(nóng)民家庭解決長久生計存在的困難，提高他們的基本生活保障水平，也能進一步完善健全我國社會保障體系的薄弱環(huán)節(jié)。當前針對失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險政策存在碎片化的特點，各地實際情況不同造成各地的政策也存在一定的差異，缺乏宏觀政策統(tǒng)一性[4]，立法層次低、規(guī)定寬泛，在實際操作中容易出現(xiàn)問題，政府應加快制定完善的、全國性的失地農(nóng)民養(yǎng)老保障法律法規(guī)，一方面便于規(guī)范地方性政策，另一方面讓失地農(nóng)民有法可依，為他們提供法律層面的保護。同時，我國目前還缺乏較為成熟、且專門的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險體系，需要體系與制度兩者融合才能發(fā)揮更好的保障作用。

（三）組織開展更具針對性的就業(yè)技能培訓活動

職業(yè)技能培訓需要準確把握市場需求，增強其靶向性作用，始終將實現(xiàn)就業(yè)作為目標，旨在讓失地農(nóng)民獲得可觀的收入，提高其生活水平。第一，可以充分結(jié)合當?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)的優(yōu)越性來提高就業(yè)競爭力；第二，向農(nóng)民提供多層次的職業(yè)技能培訓，例如進行聯(lián)動產(chǎn)業(yè)多種需求的持續(xù)培訓；最后，還要把握好市場風向，加強市場與企業(yè)的合作，針對部分緊缺的職位進行更有針對性的培訓。同時，借助校企合作平臺，與用工單位開展訂單式、定向式和“自助餐式”培訓，打造規(guī)范標準的實用性“培訓超市”[5]，促進市場、企業(yè)、失地農(nóng)民自身協(xié)調(diào)發(fā)展。企業(yè)的新知識、新技術(shù)被失地農(nóng)民及時了解，進而推動失地農(nóng)民的實際操作能力的提升，使其在進入勞動力市場時就滿足企業(yè)的基本要求。這樣不僅為政府減輕了在培訓方面的人力、物力的投入，而且也為企業(yè)提供了大量的、符合企業(yè)要求的勞動力資源。

參考文獻：

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Research on the Pension Security of Landless Farmers in Chongqing

——Taking Sandong Village in Changshou District as an Example

Yang Hong-yu，Zeng Ya-qin

Abstract： With the rapid progress of urbanization， the government has acquired and constructed a large amount of rural land. The land-expropriated farmers have lost their self-sufficient living space and necessary production materials. When the government and relevant departments compensate the land-lost farmers， It is often easy to overlook the sustainable development of“three rural issues”and replace it with a one-time monetary compensation. Most of the landless farmers lack employment security and long-term livelihood security. In order to better promote urbanization， implement the strategy of rural revitalization， and realize the comprehensive construction of a well-off society， we need to improve Chinas old-age security system， especially to solve the problem of landless farmers The issue of security also directly affects social fairness and stability

Key words： Landless farmers， Pension insurance， Employment

（作者單位：重慶三峽學院公共管理學院）責任編輯：凌玉